國外超大城市發(fā)展概述
在大多數(shù)外國學者看來，關(guān)于超大城市的定義一直以來都具有很強的主觀性。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，“人口”是區(qū)分超大城市和其他各級城市的主要因素，基于“人口”變量，不同時代對超大城市的劃分產(chǎn)生了不同的標準。擁有超過100萬人口的古羅馬毋庸置疑可以被看作是當時的超大城市，而現(xiàn)代的倫敦、紐約等城市所擁有的人口雖然低于聯(lián)合國設立的“1000萬城區(qū)人口”標準，但仍是在世界城市化進程中具有重要地位的超大城市。
有國外專家認為，幾個集中、固定定居點的同時發(fā)展和擴散往往會促進超大城市的產(chǎn)生。同時，超大城市也可由一個單一的但是發(fā)展迅速的城區(qū)演變而來。超大城市的產(chǎn)生過程通常都伴隨著城區(qū)邊緣地區(qū)的全方位發(fā)展，邊緣地區(qū)持續(xù)快速的發(fā)展，使其與中心地區(qū)的發(fā)展差距逐漸縮小，并開始和城市中心相互融合，擴大市中心覆蓋范圍，進一步擴大城區(qū)面積，吸納更多人口，至此產(chǎn)生了超大城市。在超大城市空間內(nèi)部發(fā)生的各種經(jīng)濟社會活動都具有很強的空間關(guān)聯(lián)性。盡管每個超大城市內(nèi)部都被劃分為不同區(qū)域，但這并不能否定其作為一個協(xié)同發(fā)展的整體的定位。
超大城市本質(zhì)上是持續(xù)城市化的結(jié)果，它的產(chǎn)生不僅帶來了更多的城市人口，也帶來了更多的工作機遇和投資機會。人口數(shù)量的增多，一方面有效降低了人均生活成本，如人均自來水供給成本、人均垃圾回收處理成本等。另一方面，超大城市所提供的包括人力資本和經(jīng)濟資本在內(nèi)的全部社會資本也有助于其應對現(xiàn)在日益嚴峻的國際競爭挑戰(zhàn)。超大城市的發(fā)展除了帶來了大量的機遇，也引起了一系列的生態(tài)環(huán)境、社會生活、財政風險等問題。超大城市不僅是這些風險困境的承擔者，也是風險困境的制造者。超大城市和普通城市的不同之處除了人口因素，還體現(xiàn)在較快的發(fā)展速度、新型的人口空間結(jié)構(gòu)、正式的以及非正式的經(jīng)濟活動等因素。正因如此，超大城市在發(fā)展過程中要面臨不同于其他城市的更為嚴峻的社會治理、社會整合以及社會發(fā)展問題。
超大城市可持續(xù)發(fā)展的要素與維度
針對超大城市的發(fā)展困境，國外專家特別強調(diào)城市發(fā)展中的可持續(xù)性。超大城市發(fā)展中往往會面臨許多嚴峻的發(fā)展問題，如過高的城市人口密度、交通運輸問題、能源供應不足、基礎(chǔ)設施缺乏、城市中心或邊緣地區(qū)的違章建筑、貧困人口聚集、社會治安問題，以及由于人口過于稠密而帶來的水、空氣、土壤問題。這些問題和困境的存在似乎都在說明超大城市的發(fā)展和可持續(xù)性是相悖的兩個方面。解決超大城市發(fā)展中所面臨問題的關(guān)鍵在于通過合理的手段正確地引導城市的發(fā)展方向，使其實現(xiàn)未來的可持續(xù)發(fā)展。
為了更好的解決超大城市發(fā)展中遇到的風險和挑戰(zhàn)，有專家認為需要引入一種將城市區(qū)域和周邊農(nóng)村地區(qū)同時囊括進去的新的空間發(fā)展模式。結(jié)合已有發(fā)展經(jīng)驗可以看出，超大城市作為大量人口的固定居住區(qū)域，必須將城市中各元素（人口、基礎(chǔ)設施等）密度、不同用途的土地使用規(guī)劃、多中心區(qū)域建設、公共交通系統(tǒng)和其他公共設施作為重要的發(fā)展因素，對這些因素進行合理調(diào)控也是超大城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?；趪鈱W者的研究，在處理超大城市可持續(xù)發(fā)展的問題時可以從以下三個維度進行理論和實踐上的探索。
社會維度。超大城市在社會層面的可持續(xù)發(fā)展所包含的因素主要有：人口增長率、人口密度、居民壽命、人口遷移率、可接受貧困率、貧富差距、犯罪率、住房資源、失業(yè)率，以及居民生活條件等。社會可持續(xù)發(fā)展要求超大城市的社會內(nèi)部各群體間必須存在平等的關(guān)系。這就需要一個包容性強且具有傳統(tǒng)文化融合度和文化多樣性的中介，起到維護城市貧困人口和邊緣群體各方面平等權(quán)利的作用。
經(jīng)濟維度。超大城市在經(jīng)濟層面的可持續(xù)發(fā)展所包含的因素主要有：當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)構(gòu)成、實際GDP增長率、失業(yè)率、公共交通可達性、基礎(chǔ)設施充足率、稅務負擔以及經(jīng)濟風險。經(jīng)濟的可持續(xù)性通常被看作是評判一項經(jīng)濟活動是否可以不以破壞自然環(huán)境、加劇地區(qū)生態(tài)壓力為前提，而將國家或地區(qū)的資本進行高效利用，以實現(xiàn)長期利益追求的標準。簡而言之，經(jīng)濟發(fā)展中并不是僅僅將經(jīng)濟活動的直接影響納入考量范圍，還包含了其所帶來的間接影響。
生態(tài)維度。從實現(xiàn)超大城市生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展來看，其主要內(nèi)容有：由工業(yè)排放、汽車尾氣引起的空氣污染、地下水和飲用水污染、污水處理系統(tǒng)、垃圾回收處理、城市植被覆蓋水平、原始植被破壞、生物多樣性損害、自然災害等。實現(xiàn)超大城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，需要綜合考慮城市發(fā)展行為中對生態(tài)環(huán)境有影響的動態(tài)/靜態(tài)、直接/間接因素。
有專家認為，為了更好化解超大城市的可持續(xù)性和發(fā)展之間的矛盾，當務之急是放緩無序擴張。也只有這樣，超大城市周邊農(nóng)村地區(qū)的生活居住條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)才能得到有效加強，進而減少人口向城市的過度流入。因此，尋找新的發(fā)展模式，促進城市間、城市農(nóng)村間的合作是應對超大城市發(fā)展困境的基本方向。需要指出的是，超大城市的可持續(xù)發(fā)展中，無論在哪個層面進行考察，都需要對“增長”與“發(fā)展”的定義進行明確的劃分。增長只是一個單方面的意義，只是為了獲得更高的財產(chǎn)收益，而發(fā)展則具有更深層次的定義，其內(nèi)涵涉及各個方面之間的平衡。實際上，發(fā)展的可持續(xù)性中最重要的就是精確處理好資源汲取和利用問題，以避免在增加收益的同時造成對資源的浪費。
國外超大城市發(fā)展實踐路徑
滿足超大城市內(nèi)居住需求
為了更好的發(fā)展超大城市，一個融合了城市發(fā)展指導路徑、原則目標，涵蓋了空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、細節(jié)規(guī)劃的綜合發(fā)展規(guī)劃是必不可少的。城市和農(nóng)村間的整合、協(xié)調(diào)是超大城市可持續(xù)發(fā)展的主要原則。為此，需要形成多中心的、多層次的、多軸線的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。除了對新型空間結(jié)構(gòu)的需求，在超大城市的發(fā)展過程中還應實現(xiàn)政策、策略的轉(zhuǎn)換，形成對城市居住人口數(shù)量控制的政策，以及滿足現(xiàn)有人口的住房需求。這一發(fā)展理念不僅是超大城市所應遵循的，也是全球城市發(fā)展中必不可少的發(fā)展目標。聯(lián)合國人居署于1996年6月在土耳其伊斯坦布爾召開了第二次人類居住會議，即“人居二”，通過了《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》。其中，人居議程的兩大主題是“人人享有適當?shù)淖》?rdquo;和“日益城市化進程中人類居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展”。
案例一：紐約住房新政緩解居住壓力
在全球住房價格最高、人口密度最大的都市中，紐約可負擔住宅供應政策始終與時俱進，其住宅補貼力度和范圍領(lǐng)先于美國其他地區(qū)和城市。在城市發(fā)展接近飽和，建設用地有限的情況下，紐約市的可負擔住宅的開發(fā)模式更加值得關(guān)注。在過去20年中，紐約居民面臨著住房選擇減少，同時租金負擔持續(xù)加重的現(xiàn)實處境。2014年5月，紐約市推出了一項為期十年的新住房計劃，致力于在未來十年內(nèi)彌補可負擔住宅供應缺口。新計劃預計耗資410億美元，新建8萬套可負擔住宅，并對12萬套現(xiàn)有可負擔住宅進行保護與更新，在滿足住宅需求的基礎(chǔ)上建設具有多樣性的綠色宜居社區(qū)。該住房計劃惠及50萬紐約居民，新建住宅從人口需求和土地潛力兩方面策略實現(xiàn)可負擔住宅的建設目標，通過區(qū)劃建筑規(guī)范、公共投資等領(lǐng)域的改革，配合人口和用地目標的實現(xiàn)。紐約的住房保護策略主要包括：對住宅維修規(guī)范進行復查并修改相關(guān)的建筑修復規(guī)范，使其適應可負擔住宅居民的居住需求；疏通針對居住違規(guī)行為進行舉報的渠道以及對業(yè)主進行住房政策相關(guān)的培訓；引入更多促進各類可負擔住宅項目的長期存續(xù)以及租金穩(wěn)定的機制，加強對租戶居住權(quán)的保護；促進節(jié)能減排，推行綠色建造標準，降低日常居住費用。
制定合理的土地長期利用、管理策略
有國外學者認為，合理高效的利用土地資源在超大城市發(fā)展中必不可少。而一個以長期發(fā)展為前提的土地利用、管理策略需要以可靠的經(jīng)濟基礎(chǔ)和法律權(quán)威為支撐。其中，土地稅作為國外政府管理、利用土地資源的重要手段，對超大城市的發(fā)展影響不可忽視。改革土地稅引導超大城市發(fā)展的同時，需要全方位的考慮這一改革所帶來的財政、社會、生態(tài)影響。有專家表示，由于過快的城市化發(fā)展速度，有60%-70%的城市化是難以掌控的，也會帶來土地的分化和社會的分裂，在超大城市發(fā)展中，這種現(xiàn)象更為明顯，必須及時制定出綜合的城市發(fā)展策略并形成城市監(jiān)管系統(tǒng)。為此，當?shù)卣枰Y(jié)合長期發(fā)展規(guī)劃對建筑用地的分配進行明確規(guī)定。此外，制定國家層面的相關(guān)法律法規(guī)，也為超大城市的政府部門執(zhí)行土地規(guī)劃政策提供了保障。在國外超大城市治理的實踐中，城市發(fā)展政策的制定并不是最難的環(huán)節(jié)，如何把住房用地、商業(yè)用地，以及其他目的用地控制在合理的價格范圍內(nèi)才是難點所在。超大城市土地管理者必須具有長遠的發(fā)展眼光，同時有效調(diào)動城市住房和基礎(chǔ)設施服務方面的私人投資。
案例二：東京政府主導城市區(qū)域發(fā)展
面對人口快速集中的局勢，日本東京政府合理利用土地的政策在推動超大城市治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在戰(zhàn)后高速增長期，以國家政策為主導、政府公共項目為中心的區(qū)域與城市開發(fā)體系扮演了重要的角色。日本政府從上個世紀 50 年代后期開始，相繼制訂了首都圈整備規(guī)劃、近畿圈整備規(guī)劃和中部圈開發(fā)整備規(guī)劃，三大都市圈的規(guī)劃每10年左右修訂一次。1958年，第一次首都圈整備規(guī)劃的核心內(nèi)容是在以東京站為中心30公里半徑的范圍內(nèi)，建設5-10公里寬的綠化環(huán)帶，城市中心地域建設不能拓展到綠化環(huán)帶上，新建住宅必須在綠化環(huán)帶以外，以控制城市建設無序蔓延，保障中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。1986年的第四次首都圈整備規(guī)劃的重點內(nèi)容是提出發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，即形成副都心。發(fā)展副都心的意圖是把部分產(chǎn)業(yè)和政務功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。自20世紀50年代以來，日本政府或東京政府先后頒布了《首都建設法》《首都圈整備法》《首都規(guī)劃法》等關(guān)于東京都市圈建設和規(guī)劃的法律，保障規(guī)劃的順利進行。
加強以交通運輸為代表的基礎(chǔ)設施建設
交通運輸、通訊、廢棄物處理等一系列相關(guān)設施的提供，不僅提升了居民的生活質(zhì)量，也進一步促進了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，增強了區(qū)域競爭力和吸引力，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化和社會凝聚力。但是由于長期預算緊缺，基礎(chǔ)設施在一些發(fā)展中國家的超大城市發(fā)展中卻難以提供。為了改善超大城市內(nèi)部居民的生活條件和提升經(jīng)濟發(fā)展水平，各國政府必須高效參與道路、交通、電力、電信、水、衛(wèi)生和廢物處理技術(shù)等城市基礎(chǔ)設施和服務，強化社會設施和服務在教育和衛(wèi)生等領(lǐng)域的建設和管理。考慮如何調(diào)動外部資源的積極性，以投入城市建設，通過為新的基礎(chǔ)設施建設提供資金或維護修復現(xiàn)有基礎(chǔ)設施，逐步改善城市發(fā)展狀況。值得注意的是，如何使資金在新設施建設和已有設施維護方面均衡分配是超大城市治理必須優(yōu)先考慮的。在公共交通設施的建設過程中，交通系統(tǒng)向周邊地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的延伸擴展是緩解超大城市市區(qū)人口過度流入的必要手段。通過優(yōu)化城市鐵路線路、地鐵線路和輕軌鐵路組成的城市軌道交通網(wǎng)絡，限制機動車和非機動車數(shù)量，以緩解路面交通壓力。
案例三：倫敦以調(diào)控代替擴張實現(xiàn)高效通行
作為英國乃至世界最擁堵的城市之一，中心城的交通始終是倫敦交通系統(tǒng)中的短板。2003年，時任倫敦市市長的肯•利文斯頓推出了交通擁堵費政策。通過對進入市中心的小車征收道路擁堵費后，倫敦實現(xiàn)每天進入市中心的小汽車減少20%-30%，公交車因此較以前提速25%，并且有效減少了交通事故，改善了城區(qū)空氣質(zhì)量。這一費用征收的第一年就收到了1.2億英鎊的交通擁堵費。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，交通擁堵費的收入全部用作改善交通硬件設施的投入。2007年2月，倫敦進一步將征收道路擁堵費的范圍擴大到倫敦西部的肯辛頓、切爾西等富人區(qū)。除了征收交通擁堵費外，2011年倫敦市長辦公室修編了《大倫敦規(guī)劃》，對倫敦未來20年的城市發(fā)展做出了新的設計，旨在指導城市發(fā)展和土地利用的政策框架，保證公共交通、市政配套設施與城市更新投資緊密結(jié)合。以倫敦市的公共交通為例，倫敦公共交通系統(tǒng)以軌道交通為骨架，公共汽車、有軌電車、輪渡為輔助。倫敦軌道交通采用多層次、多類型的交通模式，分為地鐵、快速輕軌（以地面或高架形式為主）以及高架獨軌等類型，形成了一個綜合的軌道交通系統(tǒng)。據(jù)倫敦交通委員會統(tǒng)計，平均每條地鐵與10條公共交通線路交叉，地鐵與火車的交叉站點多達46個，各種交通工具的換乘距離均在1英里之內(nèi)，真正實現(xiàn)了公共交通的便捷搭乘和全面覆蓋，緩解了城市通行壓力。
【執(zhí)筆：李 懿】