國(guó)外超大城市發(fā)展概述
在大多數(shù)外國(guó)學(xué)者看來(lái)，關(guān)于超大城市的定義一直以來(lái)都具有很強(qiáng)的主觀(guān)性。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，“人口”是區(qū)分超大城市和其他各級(jí)城市的主要因素，基于“人口”變量，不同時(shí)代對(duì)超大城市的劃分產(chǎn)生了不同的標(biāo)準(zhǔn)。擁有超過(guò)100萬(wàn)人口的古羅馬毋庸置疑可以被看作是當(dāng)時(shí)的超大城市，而現(xiàn)代的倫敦、紐約等城市所擁有的人口雖然低于聯(lián)合國(guó)設(shè)立的“1000萬(wàn)城區(qū)人口”標(biāo)準(zhǔn)，但仍是在世界城市化進(jìn)程中具有重要地位的超大城市。
有國(guó)外專(zhuān)家認(rèn)為，幾個(gè)集中、固定定居點(diǎn)的同時(shí)發(fā)展和擴(kuò)散往往會(huì)促進(jìn)超大城市的產(chǎn)生。同時(shí)，超大城市也可由一個(gè)單一的但是發(fā)展迅速的城區(qū)演變而來(lái)。超大城市的產(chǎn)生過(guò)程通常都伴隨著城區(qū)邊緣地區(qū)的全方位發(fā)展，邊緣地區(qū)持續(xù)快速的發(fā)展，使其與中心地區(qū)的發(fā)展差距逐漸縮小，并開(kāi)始和城市中心相互融合，擴(kuò)大市中心覆蓋范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大城區(qū)面積，吸納更多人口，至此產(chǎn)生了超大城市。在超大城市空間內(nèi)部發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)都具有很強(qiáng)的空間關(guān)聯(lián)性。盡管每個(gè)超大城市內(nèi)部都被劃分為不同區(qū)域，但這并不能否定其作為一個(gè)協(xié)同發(fā)展的整體的定位。
超大城市本質(zhì)上是持續(xù)城市化的結(jié)果，它的產(chǎn)生不僅帶來(lái)了更多的城市人口，也帶來(lái)了更多的工作機(jī)遇和投資機(jī)會(huì)。人口數(shù)量的增多，一方面有效降低了人均生活成本，如人均自來(lái)水供給成本、人均垃圾回收處理成本等。另一方面，超大城市所提供的包括人力資本和經(jīng)濟(jì)資本在內(nèi)的全部社會(huì)資本也有助于其應(yīng)對(duì)現(xiàn)在日益嚴(yán)峻的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)。超大城市的發(fā)展除了帶來(lái)了大量的機(jī)遇，也引起了一系列的生態(tài)環(huán)境、社會(huì)生活、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。超大城市不僅是這些風(fēng)險(xiǎn)困境的承擔(dān)者，也是風(fēng)險(xiǎn)困境的制造者。超大城市和普通城市的不同之處除了人口因素，還體現(xiàn)在較快的發(fā)展速度、新型的人口空間結(jié)構(gòu)、正式的以及非正式的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等因素。正因如此，超大城市在發(fā)展過(guò)程中要面臨不同于其他城市的更為嚴(yán)峻的社會(huì)治理、社會(huì)整合以及社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。
超大城市可持續(xù)發(fā)展的要素與維度
針對(duì)超大城市的發(fā)展困境，國(guó)外專(zhuān)家特別強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展中的可持續(xù)性。超大城市發(fā)展中往往會(huì)面臨許多嚴(yán)峻的發(fā)展問(wèn)題，如過(guò)高的城市人口密度、交通運(yùn)輸問(wèn)題、能源供應(yīng)不足、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、城市中心或邊緣地區(qū)的違章建筑、貧困人口聚集、社會(huì)治安問(wèn)題，以及由于人口過(guò)于稠密而帶來(lái)的水、空氣、土壤問(wèn)題。這些問(wèn)題和困境的存在似乎都在說(shuō)明超大城市的發(fā)展和可持續(xù)性是相悖的兩個(gè)方面。解決超大城市發(fā)展中所面臨問(wèn)題的關(guān)鍵在于通過(guò)合理的手段正確地引導(dǎo)城市的發(fā)展方向，使其實(shí)現(xiàn)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展。
為了更好的解決超大城市發(fā)展中遇到的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，有專(zhuān)家認(rèn)為需要引入一種將城市區(qū)域和周邊農(nóng)村地區(qū)同時(shí)囊括進(jìn)去的新的空間發(fā)展模式。結(jié)合已有發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以看出，超大城市作為大量人口的固定居住區(qū)域，必須將城市中各元素（人口、基礎(chǔ)設(shè)施等）密度、不同用途的土地使用規(guī)劃、多中心區(qū)域建設(shè)、公共交通系統(tǒng)和其他公共設(shè)施作為重要的發(fā)展因素，對(duì)這些因素進(jìn)行合理調(diào)控也是超大城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。基于國(guó)外學(xué)者的研究，在處理超大城市可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題時(shí)可以從以下三個(gè)維度進(jìn)行理論和實(shí)踐上的探索。
社會(huì)維度。超大城市在社會(huì)層面的可持續(xù)發(fā)展所包含的因素主要有：人口增長(zhǎng)率、人口密度、居民壽命、人口遷移率、可接受貧困率、貧富差距、犯罪率、住房資源、失業(yè)率，以及居民生活條件等。社會(huì)可持續(xù)發(fā)展要求超大城市的社會(huì)內(nèi)部各群體間必須存在平等的關(guān)系。這就需要一個(gè)包容性強(qiáng)且具有傳統(tǒng)文化融合度和文化多樣性的中介，起到維護(hù)城市貧困人口和邊緣群體各方面平等權(quán)利的作用。
經(jīng)濟(jì)維度。超大城市在經(jīng)濟(jì)層面的可持續(xù)發(fā)展所包含的因素主要有：當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)構(gòu)成、實(shí)際GDP增長(zhǎng)率、失業(yè)率、公共交通可達(dá)性、基礎(chǔ)設(shè)施充足率、稅務(wù)負(fù)擔(dān)以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性通常被看作是評(píng)判一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否可以不以破壞自然環(huán)境、加劇地區(qū)生態(tài)壓力為前提，而將國(guó)家或地區(qū)的資本進(jìn)行高效利用，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期利益追求的標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)而言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中并不是僅僅將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接影響納入考量范圍，還包含了其所帶來(lái)的間接影響。
生態(tài)維度。從實(shí)現(xiàn)超大城市生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展來(lái)看，其主要內(nèi)容有：由工業(yè)排放、汽車(chē)尾氣引起的空氣污染、地下水和飲用水污染、污水處理系統(tǒng)、垃圾回收處理、城市植被覆蓋水平、原始植被破壞、生物多樣性損害、自然災(zāi)害等。實(shí)現(xiàn)超大城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，需要綜合考慮城市發(fā)展行為中對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的動(dòng)態(tài)/靜態(tài)、直接/間接因素。
有專(zhuān)家認(rèn)為，為了更好化解超大城市的可持續(xù)性和發(fā)展之間的矛盾，當(dāng)務(wù)之急是放緩無(wú)序擴(kuò)張。也只有這樣，超大城市周邊農(nóng)村地區(qū)的生活居住條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)才能得到有效加強(qiáng)，進(jìn)而減少人口向城市的過(guò)度流入。因此，尋找新的發(fā)展模式，促進(jìn)城市間、城市農(nóng)村間的合作是應(yīng)對(duì)超大城市發(fā)展困境的基本方向。需要指出的是，超大城市的可持續(xù)發(fā)展中，無(wú)論在哪個(gè)層面進(jìn)行考察，都需要對(duì)“增長(zhǎng)”與“發(fā)展”的定義進(jìn)行明確的劃分。增長(zhǎng)只是一個(gè)單方面的意義，只是為了獲得更高的財(cái)產(chǎn)收益，而發(fā)展則具有更深層次的定義，其內(nèi)涵涉及各個(gè)方面之間的平衡。實(shí)際上，發(fā)展的可持續(xù)性中最重要的就是精確處理好資源汲取和利用問(wèn)題，以避免在增加收益的同時(shí)造成對(duì)資源的浪費(fèi)。
國(guó)外超大城市發(fā)展實(shí)踐路徑
滿(mǎn)足超大城市內(nèi)居住需求
為了更好的發(fā)展超大城市，一個(gè)融合了城市發(fā)展指導(dǎo)路徑、原則目標(biāo)，涵蓋了空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、細(xì)節(jié)規(guī)劃的綜合發(fā)展規(guī)劃是必不可少的。城市和農(nóng)村間的整合、協(xié)調(diào)是超大城市可持續(xù)發(fā)展的主要原則。為此，需要形成多中心的、多層次的、多軸線(xiàn)的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。除了對(duì)新型空間結(jié)構(gòu)的需求，在超大城市的發(fā)展過(guò)程中還應(yīng)實(shí)現(xiàn)政策、策略的轉(zhuǎn)換，形成對(duì)城市居住人口數(shù)量控制的政策，以及滿(mǎn)足現(xiàn)有人口的住房需求。這一發(fā)展理念不僅是超大城市所應(yīng)遵循的，也是全球城市發(fā)展中必不可少的發(fā)展目標(biāo)。聯(lián)合國(guó)人居署于1996年6月在土耳其伊斯坦布爾召開(kāi)了第二次人類(lèi)居住會(huì)議，即“人居二”，通過(guò)了《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》。其中，人居議程的兩大主題是“人人享有適當(dāng)?shù)淖》?rdquo;和“日益城市化進(jìn)程中人類(lèi)居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展”。
案例一：紐約住房新政緩解居住壓力
在全球住房?jī)r(jià)格最高、人口密度最大的都市中，紐約可負(fù)擔(dān)住宅供應(yīng)政策始終與時(shí)俱進(jìn)，其住宅補(bǔ)貼力度和范圍領(lǐng)先于美國(guó)其他地區(qū)和城市。在城市發(fā)展接近飽和，建設(shè)用地有限的情況下，紐約市的可負(fù)擔(dān)住宅的開(kāi)發(fā)模式更加值得關(guān)注。在過(guò)去20年中，紐約居民面臨著住房選擇減少，同時(shí)租金負(fù)擔(dān)持續(xù)加重的現(xiàn)實(shí)處境。2014年5月，紐約市推出了一項(xiàng)為期十年的新住房計(jì)劃，致力于在未來(lái)十年內(nèi)彌補(bǔ)可負(fù)擔(dān)住宅供應(yīng)缺口。新計(jì)劃預(yù)計(jì)耗資410億美元，新建8萬(wàn)套可負(fù)擔(dān)住宅，并對(duì)12萬(wàn)套現(xiàn)有可負(fù)擔(dān)住宅進(jìn)行保護(hù)與更新，在滿(mǎn)足住宅需求的基礎(chǔ)上建設(shè)具有多樣性的綠色宜居社區(qū)。該住房計(jì)劃惠及50萬(wàn)紐約居民，新建住宅從人口需求和土地潛力兩方面策略實(shí)現(xiàn)可負(fù)擔(dān)住宅的建設(shè)目標(biāo)，通過(guò)區(qū)劃建筑規(guī)范、公共投資等領(lǐng)域的改革，配合人口和用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。紐約的住房保護(hù)策略主要包括：對(duì)住宅維修規(guī)范進(jìn)行復(fù)查并修改相關(guān)的建筑修復(fù)規(guī)范，使其適應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅居民的居住需求；疏通針對(duì)居住違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)的渠道以及對(duì)業(yè)主進(jìn)行住房政策相關(guān)的培訓(xùn)；引入更多促進(jìn)各類(lèi)可負(fù)擔(dān)住宅項(xiàng)目的長(zhǎng)期存續(xù)以及租金穩(wěn)定的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)租戶(hù)居住權(quán)的保護(hù)；促進(jìn)節(jié)能減排，推行綠色建造標(biāo)準(zhǔn)，降低日常居住費(fèi)用。
制定合理的土地長(zhǎng)期利用、管理策略
有國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，合理高效的利用土地資源在超大城市發(fā)展中必不可少。而一個(gè)以長(zhǎng)期發(fā)展為前提的土地利用、管理策略需要以可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律權(quán)威為支撐。其中，土地稅作為國(guó)外政府管理、利用土地資源的重要手段，對(duì)超大城市的發(fā)展影響不可忽視。改革土地稅引導(dǎo)超大城市發(fā)展的同時(shí)，需要全方位的考慮這一改革所帶來(lái)的財(cái)政、社會(huì)、生態(tài)影響。有專(zhuān)家表示，由于過(guò)快的城市化發(fā)展速度，有60%-70%的城市化是難以掌控的，也會(huì)帶來(lái)土地的分化和社會(huì)的分裂，在超大城市發(fā)展中，這種現(xiàn)象更為明顯，必須及時(shí)制定出綜合的城市發(fā)展策略并形成城市監(jiān)管系統(tǒng)。為此，當(dāng)?shù)卣枰Y(jié)合長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃對(duì)建筑用地的分配進(jìn)行明確規(guī)定。此外，制定國(guó)家層面的相關(guān)法律法規(guī)，也為超大城市的政府部門(mén)執(zhí)行土地規(guī)劃政策提供了保障。在國(guó)外超大城市治理的實(shí)踐中，城市發(fā)展政策的制定并不是最難的環(huán)節(jié)，如何把住房用地、商業(yè)用地，以及其他目的用地控制在合理的價(jià)格范圍內(nèi)才是難點(diǎn)所在。超大城市土地管理者必須具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，同時(shí)有效調(diào)動(dòng)城市住房和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面的私人投資。
案例二：東京政府主導(dǎo)城市區(qū)域發(fā)展
面對(duì)人口快速集中的局勢(shì)，日本東京政府合理利用土地的政策在推動(dòng)超大城市治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在戰(zhàn)后高速增長(zhǎng)期，以國(guó)家政策為主導(dǎo)、政府公共項(xiàng)目為中心的區(qū)域與城市開(kāi)發(fā)體系扮演了重要的角色。日本政府從上個(gè)世紀(jì) 50 年代后期開(kāi)始，相繼制訂了首都圈整備規(guī)劃、近畿圈整備規(guī)劃和中部圈開(kāi)發(fā)整備規(guī)劃，三大都市圈的規(guī)劃每10年左右修訂一次。1958年，第一次首都圈整備規(guī)劃的核心內(nèi)容是在以東京站為中心30公里半徑的范圍內(nèi)，建設(shè)5-10公里寬的綠化環(huán)帶，城市中心地域建設(shè)不能拓展到綠化環(huán)帶上，新建住宅必須在綠化環(huán)帶以外，以控制城市建設(shè)無(wú)序蔓延，保障中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。1986年的第四次首都圈整備規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容是提出發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，即形成副都心。發(fā)展副都心的意圖是把部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，日本政府或東京政府先后頒布了《首都建設(shè)法》《首都圈整備法》《首都規(guī)劃法》等關(guān)于東京都市圈建設(shè)和規(guī)劃的法律，保障規(guī)劃的順利進(jìn)行。
加強(qiáng)以交通運(yùn)輸為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
交通運(yùn)輸、通訊、廢棄物處理等一系列相關(guān)設(shè)施的提供，不僅提升了居民的生活質(zhì)量，也進(jìn)一步促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)了區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和社會(huì)凝聚力。但是由于長(zhǎng)期預(yù)算緊缺，基礎(chǔ)設(shè)施在一些發(fā)展中國(guó)家的超大城市發(fā)展中卻難以提供。為了改善超大城市內(nèi)部居民的生活條件和提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，各國(guó)政府必須高效參與道路、交通、電力、電信、水、衛(wèi)生和廢物處理技術(shù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)設(shè)施和服務(wù)在教育和衛(wèi)生等領(lǐng)域的建設(shè)和管理。考慮如何調(diào)動(dòng)外部資源的積極性，以投入城市建設(shè)，通過(guò)為新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金或維護(hù)修復(fù)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，逐步改善城市發(fā)展?fàn)顩r。值得注意的是，如何使資金在新設(shè)施建設(shè)和已有設(shè)施維護(hù)方面均衡分配是超大城市治理必須優(yōu)先考慮的。在公共交通設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，交通系統(tǒng)向周邊地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的延伸擴(kuò)展是緩解超大城市市區(qū)人口過(guò)度流入的必要手段。通過(guò)優(yōu)化城市鐵路線(xiàn)路、地鐵線(xiàn)路和輕軌鐵路組成的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，限制機(jī)動(dòng)車(chē)和非機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量，以緩解路面交通壓力。
案例三：倫敦以調(diào)控代替擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)高效通行
作為英國(guó)乃至世界最擁堵的城市之一，中心城的交通始終是倫敦交通系統(tǒng)中的短板。2003年，時(shí)任倫敦市市長(zhǎng)的肯•利文斯頓推出了交通擁堵費(fèi)政策。通過(guò)對(duì)進(jìn)入市中心的小車(chē)征收道路擁堵費(fèi)后，倫敦實(shí)現(xiàn)每天進(jìn)入市中心的小汽車(chē)減少20%-30%，公交車(chē)因此較以前提速25%，并且有效減少了交通事故，改善了城區(qū)空氣質(zhì)量。這一費(fèi)用征收的第一年就收到了1.2億英鎊的交通擁堵費(fèi)。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，交通擁堵費(fèi)的收入全部用作改善交通硬件設(shè)施的投入。2007年2月，倫敦進(jìn)一步將征收道路擁堵費(fèi)的范圍擴(kuò)大到倫敦西部的肯辛頓、切爾西等富人區(qū)。除了征收交通擁堵費(fèi)外，2011年倫敦市長(zhǎng)辦公室修編了《大倫敦規(guī)劃》，對(duì)倫敦未來(lái)20年的城市發(fā)展做出了新的設(shè)計(jì)，旨在指導(dǎo)城市發(fā)展和土地利用的政策框架，保證公共交通、市政配套設(shè)施與城市更新投資緊密結(jié)合。以倫敦市的公共交通為例，倫敦公共交通系統(tǒng)以軌道交通為骨架，公共汽車(chē)、有軌電車(chē)、輪渡為輔助。倫敦軌道交通采用多層次、多類(lèi)型的交通模式，分為地鐵、快速輕軌（以地面或高架形式為主）以及高架獨(dú)軌等類(lèi)型，形成了一個(gè)綜合的軌道交通系統(tǒng)。據(jù)倫敦交通委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，平均每條地鐵與10條公共交通線(xiàn)路交叉，地鐵與火車(chē)的交叉站點(diǎn)多達(dá)46個(gè)，各種交通工具的換乘距離均在1英里之內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)了公共交通的便捷搭乘和全面覆蓋，緩解了城市通行壓力。
【執(zhí)筆：李 懿】