【編者按】公租房改革是建立購租并舉住房制度的關(guān)鍵，是住房改革的“帕累托改進(jìn)”。在現(xiàn)有條件下，有效盤活公租房資產(chǎn)的總思路，是按市場化原則，政府職能由“保姆”向“管家”轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出由“補(bǔ)磚頭”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變，租賃住房由“僵尸資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“流動性資產(chǎn)”。具體可采取兩步走戰(zhàn)略：近期的核心要點(diǎn)是改變公租房定價體系，長期改革的必然之路是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。部分公租房可參照共有產(chǎn)權(quán)模式轉(zhuǎn)為共有產(chǎn)權(quán)房，另一部分則轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;完整產(chǎn)權(quán)房”。
發(fā)展并繁榮住房租賃市場是我國房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然趨勢，也是防范房地產(chǎn)泡沫和應(yīng)對灰犀牛風(fēng)險的有效緩沖，更是住宅金融領(lǐng)域的廣闊藍(lán)海，市場空間巨大。那么，如何培養(yǎng)和發(fā)展住房租賃市場？從供給側(cè)角度分析，無非兩條路徑，即用好增量與盤活存量。從政策面看，今年以來，住建部、國土部等國家部委和一二線大城市紛紛出臺“利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”、“在新建商品住房項(xiàng)目中配建租賃住房”、“增加只租不售的自持用地”等住房和土地政策，從增量上做文章。
新政激活了一個巨大的市場，形成了多層次的租賃供應(yīng)體系。而探索多層次住房租賃，不僅給未來樓市帶來了源頭活水，也給存量商業(yè)辦公用房、城中村改造帶來了改造機(jī)會，更給存量集體建設(shè)用地入市帶來了機(jī)會。只是，受限于規(guī)劃、土地、資金、建設(shè)周期、地方政府財(cái)力，租賃住房的有效供給短期內(nèi)難以大規(guī)模增加。因此，通過制度創(chuàng)新，有效盤活龐大的存量住房資產(chǎn)，特別是公共租賃住房資產(chǎn)(簡稱“公租房”)，就成了購租并舉住房制度改革的牛鼻子。
將公租房作為住房租賃市場改革的抓手，是因?yàn)楣夥烤哂腥筇攸c(diǎn)。其一，資產(chǎn)規(guī)模大。截至目前全國公租房總量超過1500萬套。保守估計(jì)，按每套25萬元的投資核算，總資產(chǎn)超過3.7萬億。如果算上土地價值和房產(chǎn)增值，公租房總價值至少還將翻番，達(dá)7萬億以上。其二，政府的掌控力強(qiáng)。在現(xiàn)有的全國1500多萬套公租房中，政府擁有的房源超過80%，約有1200萬套。而在剩余300萬套中，國企占據(jù)了絕大部分。因此，公租房是各級政府手中重要的優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)。其三，改革的難度相對較小。公租房基本由財(cái)政全額撥款建設(shè)，所有權(quán)清晰，公租房政策由各地方政府“適情選擇”，地方政府具有一定的制度自有裁量權(quán)?？梢姡夥扛母锘?qū)⑹亲》抗芾砟Ｊ降囊淮蝿?chuàng)新，能使各方受益，不存在負(fù)外部效應(yīng)，是典型的“帕累托改進(jìn)”。
從歷史上看，公租房有效解決了低收入群體的階段性住房困難。公租房一直沿用政府全額投資、全程主導(dǎo)、全面運(yùn)營的傳統(tǒng)管理模式。在多年來的實(shí)踐中，傳統(tǒng)的投資和管理模式逐步顯現(xiàn)出了幾大弊端。比如保障對象過窄。公租房安置對象大多限定于本地戶籍的低收入群體，對新市民、經(jīng)濟(jì)“夾心層”人群、新畢業(yè)大學(xué)生、城市特殊崗位人群、穩(wěn)定就業(yè)的流動人口、外來高端人才等保障能力明顯不足，這也是造成公租房分配入住率不高的一個重要原因。又比如租金定價過低。當(dāng)前的公租房租金遠(yuǎn)低于市場化租金水平，以至于公租房項(xiàng)目大多入不敷出。政府每年不得不拿出大量財(cái)政資金用于補(bǔ)貼物業(yè)和運(yùn)營維護(hù)。在很多城市，公租房補(bǔ)貼甚至成了地方財(cái)政的“無底洞”。此外，低租金也使公租房資產(chǎn)缺乏吸引力，社會資本對此喪失了投資興趣。還有，產(chǎn)權(quán)屬性缺失。公租房通常只有整棟建筑的產(chǎn)權(quán)證，沒有分戶的不動產(chǎn)登記證書。根據(jù)現(xiàn)行政策，不能落戶、交易和抵押，是典型的“不完整產(chǎn)權(quán)住房”。
在現(xiàn)有條件下，有效盤活公租房資產(chǎn)大蛋糕的總思路，是政府按市場化原則實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：政府職能由“保姆”向“管家”轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出由“補(bǔ)磚頭”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變，租賃住房由“僵尸資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“流動性資產(chǎn)”，具體可采取兩步走戰(zhàn)略。
第一步，近期改革的核心要點(diǎn)是改變公租房定價體系。將公租房的租金水平全面提高至市場化水平，高租金意味著投資將變得有利可圖，從而吸引市場化企業(yè)和社會資本進(jìn)入公租房領(lǐng)域，從而可以徹底激活公租房市場。政府從繁瑣的物業(yè)經(jīng)營中解脫出來，縮短戰(zhàn)線、集中兵力，聚焦三項(xiàng)監(jiān)督性職能：一是確定本地區(qū)低收入家庭的資格認(rèn)定，逐步放寬公租房的保障對象，并根據(jù)社會發(fā)展動態(tài)調(diào)整。二是制定階梯式、差異化的貨幣化補(bǔ)貼政策。通過租房券的方式，政府直接對低收入家庭進(jìn)行房租缺口補(bǔ)貼。在地方財(cái)力受限的背景中，以成本最低、效率最高、公開透明的方式，提供高質(zhì)量的住房保障。三是通過政府與社會資本合作的模式，引入市場化企業(yè)，對公租房資產(chǎn)進(jìn)行日常管理和運(yùn)營維護(hù)。政府對市場化企業(yè)的工作績效進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的年度績效考核，作為政府付費(fèi)的依據(jù)。企業(yè)在激烈的市場競爭中，不斷提高公租房的服務(wù)水平，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)。
第二步，長期改革的必然之路是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新?；具壿嬍谴蚱乒夥?ldquo;只租不售”的規(guī)則，賦予公租房清晰的產(chǎn)權(quán)屬性，讓資產(chǎn)流動起來。具體可分為兩種模式：第一，部分公租房可以參照共有產(chǎn)權(quán)模式，轉(zhuǎn)為共有產(chǎn)權(quán)房，將部分產(chǎn)權(quán)讓渡給中低收入家庭，解決經(jīng)濟(jì)“夾心層”人群買不起房的難題。第二，另一部分公租房轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;完整產(chǎn)權(quán)房”。政府賦權(quán)給這部分公租房一個產(chǎn)權(quán)選擇權(quán)，在一定期限內(nèi)(比如15年)只能出租不能出售。超過規(guī)定期限后，公租房則被賦予完整產(chǎn)權(quán)和不動產(chǎn)登記證書，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲陨唐贩?，以成本價向低收入無房家庭配售。在這樣的產(chǎn)權(quán)改革過程中，政府通過動態(tài)的、階梯式的年度土地供應(yīng)計(jì)劃、賦權(quán)規(guī)劃、期限轉(zhuǎn)讓規(guī)定、政府與社會資本合作項(xiàng)目等，實(shí)現(xiàn)全社會的公租房的持續(xù)供給和優(yōu)化配置，進(jìn)而達(dá)到購租并舉的最終目標(biāo)。
總之，公租房改革是建立購租并舉住房制度的關(guān)鍵，是住房改革的“帕累托改進(jìn)”。對低收入家庭而言，能以低成本獲得家庭的第一套住房，實(shí)現(xiàn)家庭財(cái)富的增值，有助于形成穩(wěn)定而龐大的中等收入群體；對市場化房地產(chǎn)企業(yè)而言，能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、合理、有明確預(yù)期的利潤，有望大大激發(fā)社會資本的入市熱情；對地方政府而言，切實(shí)減輕了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，盤活了存量資產(chǎn)，部分化解了地方政府債務(wù)性風(fēng)險；對公租房資產(chǎn)而言，具有完整產(chǎn)權(quán)的房屋，通過資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)抵押，增加了資產(chǎn)的流動性、收益性和安全性，提高了投資效率。
