社會治理要以維護最廣大人民的根本利益為目標，針對國家治理中的社會問題，改善民生、化解社會矛盾、促進社會公平、推動社會和諧有序發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理必須改進社會治理的方式，堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。
結合黨的十八大以來創(chuàng)新社會治理的各項政策，我國部分地區(qū)在社會建設實踐中探索出“一核多元”“網格化”“參與式預算”等社會治理模式，這些探索實踐均有著深刻的歷史淵源和現(xiàn)實基礎。那么，近代以來我國社會治理模式走過了怎樣的歷史道路？黨的領導與社會治理創(chuàng)新之間的關系是什么？基層黨建推動社會治理創(chuàng)新的實踐路徑有哪些？針對這些問題，《國家治理》周刊編輯部在梳理近期專家學者觀點基礎上，進一步總結提升，希望針對基層黨建引領社會治理創(chuàng)新這一主題為讀者提供參考借鑒。
近代以來我國社會治理模式變遷
近代以來，我國社會治理模式經歷了兩次重大轉折，在新中國成立前、新中國成立到改革開放之間、改革開放后三個時期形成了不同的社會治理模式。這三種治理模式有著不同的經濟基礎和治理目標，也反映了中國國家與社會關系變遷的百年歷史潮流。
新中國成立前：土豪劣紳興起與社會治理失效
我國古代集權體制下的社會，在社會結構形態(tài)上，是皇權、紳權的結合，國家治理是皇權支配下的“鄉(xiāng)紳自治”。鄉(xiāng)紳以其功名或家族威望來引領基層社會的道德風尚，維護基層社會秩序。在皇權對地方基層社會的管理和控制力有限的情況下，需要通過胥吏承擔稅收和治安兩項公共事務。胥吏是國家編制外的非正式官僚，利用介于中央政府權力和基層權力之間的雙重角色，攫取個人的利益，存在大量欺上瞞下，中飽私囊的現(xiàn)象?？偟膩砜?，中國傳統(tǒng)社會中，國家權力、鄉(xiāng)紳、胥吏共同控制分割了基層社會權力，形成一種較為穩(wěn)定的社會治理體系。
近代以來，科舉制的終結與君主專制中央集權的政體瓦解，使得鄉(xiāng)紳失去了維持其影響力的政治基礎，導致基層社會土豪劣紳興起。同時，民國中央政府面臨著現(xiàn)代國家建構任務與內憂外患的現(xiàn)實處境，國家在稅收汲取、軍事和市政目標方面不斷擴張。所謂現(xiàn)代國家建構，實質上是國家與社會關系的重新調整，當中國脫離傳統(tǒng)皇權下“編戶齊民”的“吏民社會”之后，一種法治的，以保障公民權力為目標的現(xiàn)代國家與社會關系亟待建立。然而，經濟基礎的薄弱、中央政府有效性的低下、連年的戰(zhàn)亂、帝國主義列強對中國主權的侵占等因素共同導致胥吏、土豪劣紳、地主等長期控制基層社會，在中央政府和基層民眾之間形成自利性的中介勢力，其不良結果就是造成社會治理長期處于失效狀態(tài)。
新中國成立后到改革開放前：單一權力中心的社會管理和控制模式
中國共產黨通過新民主主義革命和社會主義革命，建立了單一權力中心的社會管理和控制模式，消滅了自古以來長期存在的胥吏階層和近代以來橫行的土豪劣紳。通過強化黨對基層社會的財稅汲取和社會動員能力，將力量集中于實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化建設。
在這一時期，社會治理的目標訴諸“群眾動員”的獨特方式來實現(xiàn)。為加快實現(xiàn)國家工業(yè)、農業(yè)、國防、科技“四個現(xiàn)代化”，黨和政府實行一種高度政治化、革命化的治理方式，大大增強了基層社會治理體制的有效性。在城市和農村，分別通過“單位制”和“人民公社體制”實現(xiàn)國家與社會高度一體化。
對于城市社會治理，黨和政府通過“單位制”在縱向上將全體基層民眾控制在自上而下的科層制單位管理體制中，每個人的一切工作收入、社會福利保障都依賴單位提供。同時，黨和政府通過“街居制”的社會治理模式，借助街道辦和居委會在橫向上實現(xiàn)了對社會全體居民的屬地管理，嚴格限制流動人口，管控外來人口，維護社會治安。在新中國成立后到改革開放前這一時期，“單位制”和“街居制”極大的提升了中國城市的基層治理水平?；鶎狱h委對基層社會組織如工會、共青團、婦聯(lián)實現(xiàn)強有力的組織和領導，社會動員能力極大提高，但也導致片面強調集體主義。過度政治化的工作方式造成了對個體利益保障的忽視以及對于少數不同意見缺乏反饋等負面問題。
在農村，黨和政府借鑒革命戰(zhàn)爭時期的工作經驗，帶領全國農民完成了土地改革，為農村經濟的發(fā)展奠定了基礎，保證了鄉(xiāng)村治理的順利進行。黨和政府在農村地區(qū)普及人民公社“三級管理制度”，基層社會治理體系由上到下分為公社、生產隊、生產大隊三級，以嚴密的層級管理實現(xiàn)對農村社會的控制，由此將農民納入國家政治體制的管控范圍，相對于中國傳統(tǒng)社會“皇權不下縣”的治理狀態(tài)，人民公社第一次徹底實現(xiàn)了最高政治權力對最基層普通民眾的直接管理。但是，人民公社制將農村居民的生產、生活與國家基層政權緊密的捆綁在一起，又用行政手段嚴格限制了農村人口流動，形成了城鄉(xiāng)二元的政治和社會結構。極左思想入侵農民的政治參與過程，導致農業(yè)生產脫離實際，“浮夸風”盛行，造成農村經濟發(fā)展嚴重停滯。
這些單一權力中心的社會管理和控制模式導致的嚴重后果就是社會活力的喪失。經濟增長停滯，普遍的貧困，另一方面又形成了全體民眾對國家的高度依賴性，社會主體、社會組織喪失了獨立性，社會治理體系出現(xiàn)結構性危機。
改革開放后：“鄉(xiāng)政村治”與黨領導下的多元參與模式
1978年以后，黨和政府正式確立了“以經濟建設為中心”，實行“改革開放”的基本國策。1994年我國正式提出建立“社會主義市場經濟”。經過幾十年的發(fā)展建設，中國的經濟實力顯著增強，這也帶來利益主體的多元化和利益要求的多樣化，社會上不同利益主體矛盾沖突逐漸增加，人民群眾對社會保障和基本公共服務的需求日益提高。由此帶來的社會治理對象和社會治理事項日趨復雜，社會治理模式為適應這些新問題必然要進行改革提升。
對于城市來說，社會主義市場經濟的確立使得“單位”逐漸剝離為職工提供公共服務的職能，回歸其工作人員管理本位。經濟社會的快速發(fā)展，使得街道、社區(qū)的流動人口大量增加，非戶籍人口、外來人口大量涌入社區(qū)也導致原本的“街居制”面臨維護社會治安和供給公共服務的極大壓力。在此情況下，為了維護自身利益，保證公共服務的供給，社區(qū)居民參與基層社會治理的意愿大大增強，各種社會組織的作用進一步得到發(fā)揮。黨的十八屆三中全會提出“激發(fā)社會組織活力”的目標任務。近年來，各省市逐漸推行實施行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織直接登記工作。當社區(qū)公共服務部門、社區(qū)居委會、社會組織各主體共同參與到社會治理中時，基層黨組織組織軟弱渙散、難以對各利益主體有效領導等問題逐漸顯現(xiàn)。如何通過黨建引領，協(xié)調各個主體的利益博弈，成為基層黨委需要應對的迫切任務。
對于農村來說，“家庭聯(lián)產承包責任制”的正式建立，終結了高度集中的農村計劃經濟體制，為與此相適應，國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年“人民公社”模式正式退出鄉(xiāng)村基層社會治理的舞臺，實行鄉(xiāng)一級政權為國家最基層政權、村一級由村委會實行村民自治的“鄉(xiāng)政村治”模式。隨著經濟社會的進一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府兼具代表上級政府維護政權穩(wěn)定和推動經濟發(fā)展的雙重任務，村委會代表村民實行監(jiān)督的權力逐漸被架空。這給基層政權自利行為提供了運作空間，使基層社會治理逐漸偏離了公共服務、公共利益，農民群眾與基層政權的矛盾日益突顯出來。例如，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“項目制”的鄉(xiāng)村建設模式下，掌握著農村土地規(guī)劃使用權，在相關法律尚不健全的情況下，為少數黨員領導干部迷失自我、從中牟取私利提供了可乘之機，危害農民群眾的公共利益。
縱觀新中國成立前、新中國成立后的前30年、后30年的社會治理變遷歷程，可以發(fā)現(xiàn)，我國的社會治理模式反映出了不同階段的特定經濟社會發(fā)展目標和經濟發(fā)展水平，同時黨的領導和基層黨組織建設在我國的革命和建設過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。在新中國建設的前30年，基層黨組織全面深入到對基層社會治理的領導之中，而改革開放至今，伴隨著治理主體的多元化和利益要求的多樣化，基層黨組織建設與參與基層社會治理的各個主體之間的關系正在發(fā)生轉變。
黨的領導與社會治理創(chuàng)新
當前，黨的領導和社會治理關系緊密、不可分割。將執(zhí)政黨與領導黨集于一體，不僅具有政治制度優(yōu)勢，也使中國共產黨在社會治理中承擔著重要責任，成為社會治理中不可或缺的重要角色。
黨的領導在社會治理中的作用
通常來講，國家的社會治理結構主要由三個方面決定：經濟社會所處的發(fā)展階段；所處時代中社會治理理念、思想、方式；國家的性質。根據當前中國社會環(huán)境來看，依法治國、協(xié)商民主、公眾參與已成為社會治理的主流趨勢，這幾個因素也都是社會治理不可或缺的。從國家所處的發(fā)展階段來看，我國仍是社會主義發(fā)展的初級階段，主要目標是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這種背景下，對推進社會治理現(xiàn)代化提出了更高更快的要求，需要黨和政府合力實施行動。從國家的性質分析，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。中國共產黨則是中國工人階級和中華民族的先鋒隊，也因此決定中國共產黨成為執(zhí)政黨、領導黨。
我國目前所處的現(xiàn)狀，決定了現(xiàn)階段我國社會治理結構的特征：“加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。”這在強調我國社會治理的多元化、系統(tǒng)化的同時，也體現(xiàn)了我國社會治理結構中黨的領導地位的鮮明特征。
堅持黨的領導在社會治理中的主體地位，是我國社會治理結構中“中國特色”的主要表現(xiàn)之一，更是中國社會治理結構形成的歷史必然性的體現(xiàn)。同時，中國共產黨作為執(zhí)政黨、領導黨，在社會治理中也起到了總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。
社會形勢預測。社會治理需要依托社會預測為基礎，社會預測也是開展社會治理的必要前提。理論立黨是中國共產黨的特色，在共產黨的領導下，依托馬克思主義理論研究隊伍，社會發(fā)展的一般規(guī)律和趨勢得以逐漸明確。同時，中國共產黨作為一個現(xiàn)代化政黨，深受中國傳統(tǒng)文化的影響，對中國社會發(fā)展有著深入、準確的分析判斷，這有助于進一步防范社會風險。
促進社會融合。多元社會的融合實質是社會治理的主要意義。市場經濟利益的多元化、市場主體平等化、社會治理民主化等趨勢，無一不要求中國共產黨更好地發(fā)揮其社會整合的作用。這需要從價值、制度、組織三個維度進行整合。其中，價值整合是指從意識形態(tài)、信仰等方面凝聚群眾思想，進一步增強社會凝聚力；制度整合則是對人民的權益的保護；組織整合是對人民生活、工作中的共同體的整合，搭建起日常生活所需的平臺。
完善法律制度建設。社會治理體系的高效運轉需要依托科學、完善的法律制度，即法律的完備程度和法律制度對社會發(fā)展規(guī)律及人民權益的反應程度。這就對頂層設計與基層的互動提出了更高的要求。此外，完善、先進的法律制度可以消除落后制度對社會發(fā)展的阻礙。中國共產黨是按照馬克思主義建黨原則建立的先進政黨，能夠依托先進的理論基礎推進社會治理相關政策的科學配套，推進社會治理制度體系化建設，為社會治理發(fā)展提供制度保障。
黨的領導與社會治理創(chuàng)新的關系
社會治理創(chuàng)新的提出是對我國社會管理實踐經驗的階段性總結，更是主動回應社會新挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要。過去的一段時期內，我國的社會管理活動由于受到各種因素影響，表現(xiàn)出管制思想嚴重、行政色彩濃厚、人治大于法治的特征。同時，經濟體制的變革、利益格局的調整、社會結構的變動、思想觀念的變化等因素，都表明了傳統(tǒng)的社會管理已經無法滿足當下的社會需求而迫切需要改革。創(chuàng)新社會治理這一全新政治理念的提出，體現(xiàn)了中國共產黨執(zhí)政能力的提高以及對馬克思主義國家理論的不斷創(chuàng)新，也表明我們黨能夠準確把握社會政治發(fā)展規(guī)律。其中，社會治理創(chuàng)新主要分為社會治理主體創(chuàng)新、社會治理體制創(chuàng)新、社會治理機制創(chuàng)新三個方面，這三方面和黨的領導有著必然的聯(lián)系。
社會治理的主體創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》提出，堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與。由此可見，我國新型社會治理是一元主導、多方參與、各司其職的合作共同治理。社會治理的主體創(chuàng)新需要正確認識到社會治理主體的多元化，并用多元結合的社會力量實施治理合作。社會治理實則是一種執(zhí)政黨領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的多方力量合作的治理?，F(xiàn)階段，中國正在進行的社會轉型也是一種介于政府管制模式條件下的社會治理及公民自治模式條件下的社會治理之間的混合治理模式，但是由于中國國情的特殊性，政府依然是社會治理過程中緩解社會主要矛盾及維護社會穩(wěn)定的主要角色。在未來發(fā)展中，中國社會治理會向公民自治方向發(fā)展，但是要注意，在公民自治的發(fā)展趨勢下，社會治理工具官方承載主體需合理退縮，而民間承載主體需合理擴權。
社會治理的體制創(chuàng)新。社會治理創(chuàng)新離不開社會治理體制的創(chuàng)新。我國已經進入后工業(yè)化階段，而后工業(yè)化已經造就了新的社會形態(tài)，在社會治理的意義上，已經呈現(xiàn)出多元治理主體并存的局面。從這一現(xiàn)實出發(fā)，合作治理是社會治理變革的歸宿。而合作治理的關鍵是要處理好政府與社會的關系；在推進社會治理體制的創(chuàng)新中，政府承擔責任與社會承擔責任的邊界需逐漸清晰起來，政府、市場、社會三方治理內容和方向需要逐漸明確起來。同時，在社會治理的體制改革中，政府應該通過制定相應的政策法規(guī)來組織、促進、協(xié)調、監(jiān)督各類社會組織履行各自的社會治理職責。由此觀之，為了進一步落實社會治理創(chuàng)新，必須堅持黨的領導，同時激發(fā)人民的力量，加強統(tǒng)籌協(xié)調，推進科學治理，強化法制機制，建立制度保障，加強理論研究。
社會治理的機制創(chuàng)新。有專家從復雜網絡理論和協(xié)同學等理論出發(fā)，提出八項社會治理的協(xié)同機制，即社會治理多元主體復合的協(xié)同創(chuàng)新機制、社會治理公眾參與的“多中心協(xié)同治理”機制、資源整合協(xié)同機制、價值整合協(xié)同機制、利益整合協(xié)同機制、制度協(xié)同機制、社會治理協(xié)同實施機制、社會治理信任及可信承諾機制。從社會治理中各機制的互動及政治體制環(huán)境出發(fā)，國家治理和政府管理中的軟法治、市場機制不完善、網絡治理機制的弱化以及基層政治體制的不完善是當前我國治理現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的一些負面情緒等不和諧現(xiàn)象產生的主要原因。而各種機制的良好互動則是構造社會穩(wěn)定的必要條件。在此之下，需要我們堅持黨的領導，通過政治體制改革為各機制的和諧互動提供良好的社會環(huán)境。
基層黨建推動社會治理創(chuàng)新的必然性與實踐路徑
社會治理在不同層級中體現(xiàn)為不同結構特征?；鶎由鐣纳鐣卫斫Y構特征是“黨的領導、村（居）委主導、村（居）民主體、其他組織共同參與”。無論在基層還是整個社會，社會治理結構中的黨的領導這一核心和特色不會改變。社會治理體系創(chuàng)新的提出是我們黨長期社會管理實踐經驗的階段性總結和理論創(chuàng)新的升華，也是主動回應社會新挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要。
基層黨建在社會治理創(chuàng)新中的必要性
加強黨在社會治理中的領導，夯實社會治理中黨的領導地位，關鍵是要做實黨的基層組織，健全和完善黨組織，實現(xiàn)黨組織全覆蓋?；鶎邮蔷S護社會穩(wěn)定的第一道防線，只有把基層基礎工作做扎實，才能把情況掌握在基層、把問題解決在基層、把矛盾化解在基層、把感情融洽在基層，從而為實現(xiàn)社會長期和諧穩(wěn)定打下堅實的基礎。
隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，出現(xiàn)了諸多的新組織、新群體、新階層。黨組織如何領導社會，把握社會發(fā)展方向、引領社會前進是當前黨面臨的重要任務。解決這些任務的前提條件是黨組織的發(fā)展和完善，在新的群體、新階層、新組織中鍥入核心領導力量?；鶎狱h組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是黨執(zhí)政的根基。在社會治理創(chuàng)新中要加強基層黨組織建設，提高其社會治理能力，充分發(fā)揮引領服務群眾、反映群眾訴求、化解矛盾的作用。這要求必須在基層社會、新經濟和新社會組織、新群體中發(fā)展黨員，建立黨組織，將各地先進的經驗，特別是推進基層黨組織的重要模式，如樓宇黨建、區(qū)域化黨建等，復制并進一步推廣，不斷加強基層黨組織的力量。同時，在新經濟組織和社會組織的領導機構中，按照要求“設立黨組”，確保“黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實”。當前農村地區(qū)的黨組織建設也同樣如此，中國共產黨在中國農村的組織，本身就是中國社會發(fā)展最重要的動員載體和動員主體，基層社會的穩(wěn)定與否很多時候取決于黨的基礎組織作用能否有效發(fā)揮，取決于黨組織能否成長為多元治理主體的政治核心。
此外，城鄉(xiāng)基層自治組織不僅是城鄉(xiāng)居民生活的家園，同時也是黨委政府與群眾之間聯(lián)系的橋梁，是政府做好社會治理和公共服務工作不可缺少的幫手，是社會治理的基本單元。所以，應發(fā)展和完善城市社區(qū)居委會和農村村民委員會等基層自治組織建設，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，發(fā)揮它們協(xié)調利益、調解民間糾紛、為政府排憂解難的作用。
基層黨建推動社會治理創(chuàng)新的實踐路徑
建立科學的基層黨建理念。以基層黨組織建設的創(chuàng)新推動社會治理的創(chuàng)新，首先必須確立科學的基層黨建理念?？茖W理念是實踐創(chuàng)新的思想基礎，實踐創(chuàng)新是科學理念的實現(xiàn)形式。始終堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，是創(chuàng)新社會治理的必然要求，但為了適應我國社會治理結構的轉型變化，基層黨組織領導核心的內涵需要根據形勢的變化而調整，通過領導方式的變化來實現(xiàn)。要實現(xiàn)治理觀念由“直接領導”向“維護權利”轉變，明確“代表群眾根本利益”的科學理念。具體來說，一是基層黨組織要由傳統(tǒng)的以領導、控制、命令為主要特征的權力領導，轉變?yōu)橐源?、維權、服務為主的政治領導。二是實現(xiàn)治理觀念由“經濟型黨組織”向“社會治理型黨組織”的轉變，明確“全面發(fā)展”的科學理念。要對基層黨組織的社會治理職能作出新的定位，改變傳統(tǒng)的重經濟建設、輕社會管理的“錯位”觀念，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨委不再履行經濟職能，主要負責社會管理和服務，以解決社會組織發(fā)展中遇到的各種問題。三是實現(xiàn)由“管控為主”向“服務為主”的治理理念的轉變，明確“服務人民群眾”的工作意識。要按照黨的服務宗旨體制化、職能化、長效化的要求，把改善民生、服務群眾納入到黨的建設的日常工作，作為基層黨組織的經常性工作來抓，強化基層黨組織服務功能，構建基層黨組織和黨員服務群眾的體系。
創(chuàng)新基層黨組織體制機制?；鶎狱h建體制創(chuàng)新的核心在于“整合”。充分發(fā)揮基層黨組織在社會治理創(chuàng)新中的政治核心作用，堅持以黨的工作全覆蓋引領和推動社會服務管理全覆蓋，以基層黨建改革推動社會治理體系重構，是以黨建推進社會治理創(chuàng)新的重心所在。創(chuàng)新基層黨組織設置方式，實現(xiàn)“全面覆蓋”。要以基層黨組織全面覆蓋為目標要求，構建基層治理網絡，統(tǒng)籌社區(qū)黨政資源、社會資源、市場資源、群眾資源，實現(xiàn)社區(qū)各方上下聯(lián)動、共建共享的良好局面。創(chuàng)新工作格局，隨著城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，城市人口急劇膨脹，社區(qū)內黨員數量日益增多，社區(qū)黨建任務繁重。因此需要依托具有一定規(guī)模、發(fā)展比較穩(wěn)定的社區(qū)組織，采取單建、連建等方式，組建社會服務型、維護穩(wěn)定型、文明建設型、創(chuàng)業(yè)帶動型等各種具有相應功能類型的黨支部，構建社區(qū)黨員分類管理的新格局。
構建服務人民群眾的長效機制。以黨的建設推進社會治理創(chuàng)新，關鍵是以服務人民群眾為核心，以服務型黨組織建設引領基層黨建工作，建立基層黨組織服務群眾的長效機制，使服務成為基層黨組織建設的鮮明主題。建設服務型黨組織，使基層黨組織回歸社會屬性，強化黨組織與人民群眾的直接聯(lián)系，開展體現(xiàn)人性化關懷的服務，真正形成以群眾需求為導向，以群眾參與為動力，以群眾評價為準則的工作機制。完善民意訴求網絡，構建起滿足群眾訴求表達意愿的立體機制，使不同群體的訴求都能得到充分表達，并得到及時合理的解決。要以基層黨組織為核心，建立社會調節(jié)組織，完善利益訴求解決機制，使群眾的合法訴求很好地得到解決，推動解決基層社會矛盾制度化、常態(tài)化。
【執(zhí)筆：李 懿 解軼鵬】
（本文在撰寫過程中參考了《在政府與社會之間：基層治理諸問題研究》《國家建設與基層治理變遷》《新中國成立以來我國鄉(xiāng)村治理模式的變遷及發(fā)展趨勢》《論黨的領導與多元社會治理結構》等文章）