權(quán)力的大小是相對(duì)的,“小微權(quán)力”本身也是相對(duì)而言的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的權(quán)力相對(duì)縣級(jí)以上黨政干部的權(quán)力是“小微權(quán)力”,村“兩委”干部的權(quán)力則更是“小微權(quán)力”。但是,權(quán)力再小也是人民賦予的,最小的權(quán)力也必須遵循公權(quán)力行使的法則,必須在陽(yáng)光下行使,接受權(quán)力賦予者、上級(jí)部門和權(quán)力行使相關(guān)各方的監(jiān)督。
廣東省江門市新會(huì)區(qū)在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理工作中,規(guī)范村兩委“小微權(quán)力”,加大對(duì)“小微權(quán)力”行使的監(jiān)督力度,從而推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨落地生根,“小微權(quán)力”濫用現(xiàn)象明顯減少,村民滿意度大大提升,其做法值得總結(jié)經(jīng)驗(yàn),其經(jīng)驗(yàn)更值得提煉。從我們對(duì)新會(huì)區(qū)以及其他一些地方加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的調(diào)研看,要保障“小微權(quán)力”的規(guī)范、正確行使,有一些共性的問(wèn)題必須解決。
加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),把好“小微權(quán)力”者選拔和任用關(guān)
習(xí)近平總書記明確指出:“推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層,推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)政策落地的責(zé)任主體在基層,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層。”“大量任務(wù)”“政策落地的責(zé)任主體”“基礎(chǔ)性工作”都在基層。農(nóng)村“兩委”無(wú)疑是基層的基層,村“兩委”干部是黨和國(guó)家各項(xiàng)政策在農(nóng)村落地的責(zé)任主體,也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康、發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的帶頭人,是黨和人民群眾聯(lián)系最直接、最密切的基層干部。村“兩委”干部的權(quán)力是真正的“小微權(quán)力”。
搞好農(nóng)村基層社會(huì)治理,選好村“兩委”班子,尤其是選好村支書、村委會(huì)主任等帶頭人是關(guān)鍵。但是,現(xiàn)在年富力強(qiáng)、德才兼?zhèn)?、在群眾中有較高威望的理想人選比較難選,其原因在于:
一是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出打工,造成農(nóng)村發(fā)展所仰仗和依賴的人力資源“失血過(guò)多”“補(bǔ)血不足”,農(nóng)村“空殼化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。農(nóng)村精英人才的外流,導(dǎo)致一些地方優(yōu)秀的村干部“后繼無(wú)人”,村“兩委”干部老化現(xiàn)象突出。
二是從總體上看絕大多數(shù)村干部是稱職的,但村干部違紀(jì)違法的也比較多,特別是一些村干部在惠農(nóng)政策落實(shí)上存在辦事不公、作風(fēng)粗暴,甚至以權(quán)謀私,擠占、挪用、冒領(lǐng)、私吞惠農(nóng)補(bǔ)貼,在一些地方“小官巨貪”案件時(shí)有發(fā)生。嚴(yán)重違法違紀(jì)的當(dāng)然要處理和撤換,但仍有一些“帶病”的村“兩委”干部得以留任。
三是規(guī)模調(diào)整村“兩委”干部難以均衡。受長(zhǎng)期的地域、血緣、宗族關(guān)系等的影響,村民對(duì)調(diào)整后的行政村缺乏歸屬感和認(rèn)同感。在行政村規(guī)模調(diào)整后,原有的“兩委”干部均衡被打破,村“兩委”形式上合起來(lái)了,但實(shí)際上并沒(méi)有真正合起來(lái)的還比較多,其中原因很復(fù)雜,但關(guān)鍵也還是村支書的人選難以得到各方認(rèn)同和接受。
現(xiàn)在,各地都把選好用好村“兩委”帶頭人這一“關(guān)鍵少數(shù)”,選出“德才兼?zhèn)洹嵝姆?wù)、真抓實(shí)干”的村干部,選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子作為加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理工作的重中之重。為此,各地探索了“雙推”(把退伍軍人、致富帶富能手推上村級(jí)組織負(fù)責(zé)人)、“回請(qǐng)”(邀請(qǐng)?jiān)谕鈩?wù)工經(jīng)商的能人、好人回村任職)等做法。有的地方探索實(shí)行村黨支部書記、村委會(huì)主任“一肩挑”,全面實(shí)施書記“能人”工程;有的地方還采取公開(kāi)選聘農(nóng)村專職黨組織書記,推進(jìn)農(nóng)村黨組織書記職業(yè)化。這些做法目前還是部分地方的探索,若要借鑒和推廣,需要中央有關(guān)方面出臺(tái)相關(guān)文件加以規(guī)范。有的地方探索創(chuàng)新微信網(wǎng)絡(luò)投票平臺(tái),利用手機(jī)網(wǎng)絡(luò)來(lái)解決外地務(wù)工人員無(wú)法參與、選舉大會(huì)難于組織等問(wèn)題;有的地方還按照個(gè)人自愿與群眾認(rèn)同、崗位需要的原則,將政治素質(zhì)較高、群眾基礎(chǔ)較好、服務(wù)能力較強(qiáng)的退休干部和村醫(yī)村教及農(nóng)村獸醫(yī)、電工、致富帶頭人等選進(jìn)村“兩委”班子,同時(shí)實(shí)施本土大學(xué)生村官工程,有效解決基層組織干部隊(duì)伍年齡老化、能力弱化等問(wèn)題。新會(huì)區(qū)在村級(jí)換屆選舉工作中,嚴(yán)把村官隊(duì)伍的入口,選優(yōu)配強(qiáng)村級(jí)“兩委”班子特別是黨組織書記,全程監(jiān)督村干部選舉、任命、履職、離任等各個(gè)重要環(huán)節(jié),嚴(yán)防“村霸”成村官,從而保持基層黨組織的純潔性。
細(xì)化量化權(quán)力清單,明確“小微權(quán)力”行使的邊界
村“兩委”干部行使的是“小微權(quán)力”,但權(quán)力最小,也必須在法律法規(guī)和制度的規(guī)范下行使,必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。否則,“小微權(quán)力”的濫用是不可避免的。從新會(huì)區(qū)基層“小微權(quán)力”行使?fàn)顩r的調(diào)查數(shù)據(jù)看,80.9%的受訪者認(rèn)為近五年來(lái)身邊發(fā)生“小微權(quán)力”濫用的現(xiàn)象“比之前少”。這確實(shí)是一個(gè)好的跡象,說(shuō)明新會(huì)區(qū)規(guī)范“小微權(quán)力”,加強(qiáng)對(duì)“小微權(quán)力”行使的監(jiān)督取得了成效,老百姓是充分肯定的。
黨和國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力作出了一系列嚴(yán)格規(guī)范,權(quán)為民所用是對(duì)所有領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。但是,因?yàn)?ldquo;小微權(quán)力”的特殊性,尤其是我國(guó)農(nóng)村基層實(shí)行的是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治,“兩委”既是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,又是既分工又合作的關(guān)系,因而嚴(yán)格規(guī)范的“兩委”職責(zé)劃分、權(quán)力邊界的厘清,以及“兩委”班子成員具體權(quán)力的清單式管理,是預(yù)防和減少“小微權(quán)力”濫用的制度性保障。從新會(huì)區(qū)基層“小微權(quán)力”行使?fàn)顩r的調(diào)查數(shù)據(jù)看,包括村“兩委”干部在內(nèi)的基層干部“小微權(quán)力”濫用的主要表現(xiàn),一是“公權(quán)私用,謀取個(gè)人利益”,二是“任人唯親,拉幫結(jié)派”,三是“官商勾結(jié)、侵吞公共利益”。實(shí)際上,除了這三個(gè)方面,誤用權(quán)力破壞法紀(jì)程序、利用法律賦予權(quán)力牟利、利用法紀(jì)漏洞巧取豪奪等“以權(quán)代法”“以權(quán)代紀(jì)”的現(xiàn)象,也是濫用“小微權(quán)力”的重要表現(xiàn)。個(gè)別基層黨員干部的法紀(jì)意識(shí)淡薄,誤用手中權(quán)力,破壞法紀(jì)程序,使群眾利益遭受損失。比如個(gè)別村“兩委”班子個(gè)別人員認(rèn)為只要經(jīng)“兩委”集體決定,就可以將土地轉(zhuǎn)讓,在沒(méi)有向國(guó)土部門申請(qǐng)用地指標(biāo)的情況下擅自轉(zhuǎn)讓集體土地。個(gè)別基層黨員干部利用法律賦予的權(quán)力,或吃拿卡要,或充當(dāng)非法勢(shì)力的“保護(hù)傘”,以牟取個(gè)人利益。個(gè)別基層黨員干部利用自身對(duì)法紀(jì)的熟悉,伺機(jī)“鉆空子”,利用法紀(jì)、制度、監(jiān)督等的漏洞,巧取豪奪。
“小微權(quán)力”其所以被濫用,同對(duì)“小微權(quán)力”的權(quán)力劃分不清晰有關(guān),或者雖然有了明晰的劃分但權(quán)力行使者不明了有關(guān),也同權(quán)力行使者故意濫用有關(guān)。因而,解決這一問(wèn)題要從多方面著手。
一是加強(qiáng)制度建設(shè),完善審批、驗(yàn)收、審計(jì)、財(cái)務(wù)等監(jiān)管制度,加強(qiáng)對(duì)“小微權(quán)力”的監(jiān)督和制約,用制度和法治把權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子里”。包括新會(huì)區(qū)在內(nèi)的許多地方黨委和政府,明確列出村“兩委”的權(quán)力清單,劃清黨組織和自治組織的權(quán)力邊界,一些地方還對(duì)村“兩委”干部的權(quán)力進(jìn)行細(xì)化和量化管理,都取得了比較好的效果。
二是建立“小微權(quán)力”之間的有效相互制約機(jī)制。比如東部地區(qū)某地設(shè)計(jì)并實(shí)施了村一級(jí)“政經(jīng)分離”的“小微權(quán)力”相互制約機(jī)制,即將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從自治組織中剝離出來(lái),形成村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織“三駕馬車”并駕齊驅(qū)的局面。村黨支部書記、村委會(huì)主任和經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)按職責(zé)進(jìn)行分工,社長(zhǎng)主抓經(jīng)濟(jì),村長(zhǎng)專做服務(wù),黨組織全盤統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)。
三是有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層黨員干部的法制教育、紀(jì)律教育和政策教育。從新會(huì)區(qū)的調(diào)研結(jié)果看,有不同比例的受訪者認(rèn)為基層干部濫用“小微權(quán)力”,就是因?yàn)?ldquo;紀(jì)律意識(shí)淡薄”“社會(huì)責(zé)任感缺失”“理想信念模糊”“道德水平低下”和“價(jià)值觀念扭曲”。說(shuō)到底,主要還是自身的原因。因此,必須采取切實(shí)有效的措施,加強(qiáng)基層黨員干部的教育,培育基層黨員干部的法律意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)和責(zé)任意識(shí),牢固樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和群眾觀、權(quán)力觀、地位觀。
群眾監(jiān)督和組織監(jiān)督相結(jié)合,嚴(yán)格監(jiān)管“小微權(quán)力”的運(yùn)行
權(quán)力的行使必須接受監(jiān)督,沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用甚至腐敗。黨和國(guó)家制定和實(shí)施了一系列嚴(yán)格的監(jiān)督條例、準(zhǔn)則規(guī)范和要求。“小微權(quán)力”盡管權(quán)力很小,同樣要接受監(jiān)督。從新會(huì)的調(diào)研數(shù)據(jù)看,其所以出現(xiàn)“小微權(quán)力”的濫用,將近一半的受訪者認(rèn)為正是那些濫用“小微權(quán)力”的干部持有“天高皇帝遠(yuǎn),即便有人濫用權(quán)力也沒(méi)人管”的僥幸心態(tài)。要防止、減少、遏制“小微權(quán)力”的濫用,僅僅依靠“小微權(quán)力”者的自覺(jué)是不夠的,還必須靠制度的約束,靠來(lái)自方方面面的監(jiān)督。
新會(huì)區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示,超過(guò)八成的受訪者認(rèn)為近五年來(lái)發(fā)生在身邊的“小微權(quán)力”濫用現(xiàn)象“比之前少”了,其中近五成的受訪者認(rèn)為“比之前少很多”。 這說(shuō)明近年來(lái)新會(huì)區(qū)采取一系列規(guī)范“小微權(quán)力”的措施取得了實(shí)效。在采取的一系列措施中,“第三方機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審計(jì)農(nóng)村財(cái)務(wù)”“對(duì)村務(wù)和黨務(wù)工作進(jìn)行公開(kāi)公示”“開(kāi)展農(nóng)村基層‘兩違’治理行動(dòng),排查違紀(jì)違法問(wèn)題”“開(kāi)設(shè)電話、網(wǎng)絡(luò)、來(lái)信、來(lái)訪‘四位一體’的舉報(bào)受理平臺(tái)”,都是強(qiáng)化對(duì)“小微權(quán)力”的監(jiān)督措施,超過(guò)六成的受訪者對(duì)于新會(huì)區(qū)采取的這些監(jiān)督措施給予較好的評(píng)價(jià)。
目前,全國(guó)各地都在加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)“小微權(quán)力”的監(jiān)督,所采取的監(jiān)督措施既有共性,也有從本地實(shí)際出發(fā)推出的一些獨(dú)特做法。
一是全面推進(jìn)農(nóng)村基層黨務(wù)、村務(wù)公開(kāi)。這是接受群眾監(jiān)督的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,也是接受群眾監(jiān)督的一種最直接而有效的方式,公開(kāi)要及時(shí),公開(kāi)的內(nèi)容要讓普通老百姓看得懂、看得明白。
二是發(fā)揮群眾檢舉、揭發(fā)、舉報(bào)以及信訪等群眾監(jiān)督措施的作用。正如新會(huì)區(qū)的調(diào)研結(jié)果顯示的,當(dāng)前在監(jiān)督基層干部行使“小微權(quán)力”方面存在的一個(gè)主要問(wèn)題,就是“群眾監(jiān)督不夠”。群眾監(jiān)督不夠當(dāng)然體現(xiàn)在多方面,但群眾檢舉、揭發(fā)、舉報(bào)基層干部濫用“小微權(quán)力”的積極性沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起來(lái)有密切的關(guān)系,有的群眾覺(jué)得干部濫用“小微權(quán)力”與自己關(guān)系不大,有的群眾則可能是害怕干部打擊報(bào)復(fù)。
三是加強(qiáng)上級(jí)黨組織的監(jiān)督。與群眾監(jiān)督的及時(shí)性、直接性和全方位性相比,上級(jí)黨組織的監(jiān)督則更具有權(quán)威性、針對(duì)性等特點(diǎn)。但是,對(duì)基層干部行使“小微權(quán)力”也往往存在“上級(jí)監(jiān)督不夠”的問(wèn)題。要把實(shí)行常態(tài)化監(jiān)督檢查與專項(xiàng)監(jiān)督檢查結(jié)合起來(lái)。專項(xiàng)監(jiān)督檢查是重要的,但更重要的是常態(tài)化的監(jiān)督檢查。
四是加大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督。新會(huì)區(qū)和其他一些地方的調(diào)研都說(shuō)明,農(nóng)村基層“小微權(quán)力”濫用現(xiàn)象主要發(fā)生在新農(nóng)村建設(shè)、土地征收與補(bǔ)償、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村組干部選拔任用、低保對(duì)象的確定以及其他社會(huì)保障待遇的發(fā)放等領(lǐng)域。因此,要加大對(duì)這些“小微權(quán)力”容易濫用領(lǐng)域的檢查監(jiān)督。新會(huì)區(qū)在村“兩委”換屆時(shí)相關(guān)部門成立換屆風(fēng)氣專項(xiàng)巡查組,對(duì)換屆紀(jì)律進(jìn)行明確的監(jiān)督和檢查,既凈化了“兩委”換屆選舉的不良風(fēng)氣,又及時(shí)制止和嚴(yán)懲了操縱選舉的不良行為,對(duì)那些有違規(guī)操作選舉傾向的人還具有警示作用。
五是建立健全監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,現(xiàn)在已經(jīng)普遍建立農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)和農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái),將農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管“前移”,對(duì)“三資”(資源、資產(chǎn)、資金)實(shí)行在線實(shí)時(shí)監(jiān)控。農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)對(duì)行政村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管,涉及資金、票據(jù)、合同、固定資產(chǎn)、會(huì)計(jì)核算、資源管理等多個(gè)方面,村一級(jí)的每一筆款項(xiàng)支取都要通過(guò)監(jiān)管平臺(tái),經(jīng)過(guò)相關(guān)審批,超過(guò)一定數(shù)額還需提交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)審批,從而確保財(cái)務(wù)規(guī)范運(yùn)作。農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)的建立,則使村級(jí)土地、物業(yè)得以公開(kāi)招租,確保集體資產(chǎn)保值增值。
【本文作者為中共中央黨??茖W(xué)社會(huì)主義教研部教授】