【摘要】為提高政府管理能力，行政管理體制需要創(chuàng)新改革，要形成“權責一致、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政管理體制?？茖W的管理體制能夠?qū)σ婪ㄐ姓鸬奖匾员Ｕ?，從而保證行政機關能夠依法執(zhí)政。
【關鍵詞】行政機關 依法執(zhí)政 監(jiān)督 【中圖分類號】B82 【文獻標識碼】A
作為國家權力的實施者，行政機關在治理國家方面承擔著重大責任，能否依法履行國家賦予的權力是行政機關能否合乎要求的關鍵所在。行政機關要形成“權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政管理體制，科學的管理體制能夠?qū)σ婪ㄐ姓鸬奖匾员Ｕ?，從而保證行政機關能夠依法執(zhí)政。
行政機關的基礎性要求是權責法定、權責一致
十八屆四中全會提出的“法治政府”要求權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效。權責法定、權責一致是對行政機關的基礎性要求。
一方面，針對法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件進行合理審查。依法執(zhí)政的關鍵在于依據(jù)的法律是否科學規(guī)范。一旦法律本身存在錯誤或偏頗，行政執(zhí)法工作就必然會受到質(zhì)疑，強調(diào)依法執(zhí)政、依法治國的本質(zhì)就是法律的正當性，正當?shù)姆蓵x予行政執(zhí)法機構正確的權限，并規(guī)定其承擔的正確責任。從現(xiàn)階段情況來看，單部法律法規(guī)已經(jīng)做到科學合理，但不同法律之間存在著一定沖突和矛盾，比如上級規(guī)范性文件與下級法源效力法的沖突、新規(guī)范性文件與舊規(guī)范性文件的沖突，等等，這些沖突容易造成行政機關在依法執(zhí)政過程中依據(jù)不明。對此，我國相關部門應該對行政執(zhí)法過程中的規(guī)范性文件進行梳理，找出不同文件之間、新舊文件之間的矛盾，結合客觀事實進行清理和修正，將修正后的規(guī)范法律文件進行下達，要求各個行政機關依據(jù)該法律文件執(zhí)政，只有保證依據(jù)的法律和文件具有正當性，行政機關依法行政行為才具有基礎性保障。
另一方面，權責一致的重點在于落實責任，確保行政機關能夠?qū)ψ陨韴?zhí)法行為承擔責任。行政機關在制定公共決策和做出行政處罰時，如果社會公眾對于其行政行為存在異議，行政機關都應該重新審視自身的行政行為。為保障行政機關的責任能夠落實，我國應該構建責任倒查機制和責任終身追究機制。社會公眾對行政行為存在異議，并通過法律程序認定行政執(zhí)法工作存在失誤或錯誤，應該針對第一責任人進行追責，同時不放棄對相關責任人的追責。
依法行政在實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的同時必須有法律保障機制
行政機關依法執(zhí)政需要借助人力、財力和物力資源，但從目前情況來看，一些行政執(zhí)法部門的財政經(jīng)費并不足以滿足需求，相關執(zhí)法行為缺乏必要的保障機制。以糧食安全問題為例，自我國加入世貿(mào)組織以來，從對轉基因產(chǎn)品的立法、科研、實驗、審批，再到對轉基因產(chǎn)品的推廣等環(huán)節(jié)，均存在諸多急需完善的層面；有些科研機構制造假實驗、假數(shù)據(jù)，當然就得出假結論；還有些相關部門玩忽職守、知法犯法。在農(nóng)村，假糧食種子給老百姓帶來的困擾不斷發(fā)生。轉基因物種在缺乏安全保障機制的情況下大量應用于食品和藥品行業(yè)，安全狀況令人堪憂。為了保障糧食安全和供給，國家制定了《糧食安全法》和《種子法草案》，完善糧食流通體系和市場調(diào)控機制，建立了糧食安全預警制度。為規(guī)范對外資進入我國種業(yè)的管理，國家還建立了種業(yè)安全審查制度?；诖耍鈬?、外國企業(yè)或者外國其他組織投資、并購境內(nèi)種子企業(yè)，或者與境內(nèi)科研機構、種子企業(yè)開展技術合作，從事品種研發(fā)、種子生產(chǎn)經(jīng)營等行為必須在法律監(jiān)管下運營。
在生命健康安全引起全民關注的大背景下，糧食安全問題不僅是科學技術問題，更是一個關系民族安全、國家安全的法律問題。糧食安全的源頭是種業(yè)的安全，因此，對糧食品種的選育、試驗、審定和推廣應當進行安全性評價，采取嚴格的安全控制措施，國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門應密切合作，及時公告相關審定和推廣的信息。同時，對從事種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的市場準入，以及對種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的頒發(fā)，須由省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門審核，并報國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門批準。種子企業(yè)一旦有造假行為，并給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來影響的，應當取消其自行實驗資格并予以嚴厲處罰。要規(guī)范品種審定制度。此外，還應建立品種退出制度。經(jīng)審定的農(nóng)作物品種和林木品種出現(xiàn)不可克服極端嚴重缺陷不宜繼續(xù)經(jīng)營、推廣的，原公告部門應發(fā)布公告，停止經(jīng)營和推廣。
在法律范疇內(nèi)采取最科學的方法執(zhí)行政策，保障執(zhí)政效果最優(yōu)
依法執(zhí)政的決策科學主要體現(xiàn)在重大決策和重大執(zhí)法行為的預先審查，所謂重大決策主要是指金額數(shù)量、規(guī)模較大的行政決策；重大執(zhí)法行為則是指受眾范疇較廣、案情比較復雜的執(zhí)法行為。面對這兩種情況，行政機關在作出行政決定之時應該先進行內(nèi)部的審查，審查主要集中在合法性和合理性兩個層面，一旦在審查過程中認為該決策或執(zhí)法行為存在不妥之處應該及時停止，不得繼續(xù)向行政相對人和社會公眾做出該決策和執(zhí)法行為。同時，任何行政決策和執(zhí)法行為都應該對社會公眾和行政相對人進行公示，接受社會公眾和媒體的有效監(jiān)督。
提高行政執(zhí)法人員的個人素質(zhì)和能力，并構建現(xiàn)代化行政執(zhí)法培訓機制
執(zhí)行是依法執(zhí)政的關鍵所在，依法執(zhí)政的質(zhì)量和效率都取決于執(zhí)行的水平和能力，而執(zhí)行水平和能力主要由執(zhí)法工作人員的個人素質(zhì)和專業(yè)能力決定。對行政執(zhí)法工作人員而言，其執(zhí)法的關鍵就是依法行政，以法律為準繩，而不是依據(jù)領導意志和個人主觀意愿。我國行政執(zhí)法人員數(shù)量眾多，難免會存在一些素質(zhì)不是很高的執(zhí)法者。對徇私舞弊，暴力執(zhí)法事件，行政機關絕不能姑息，應對違法執(zhí)政的工作人員及時清除，嚴政除疴疾。應堅決避免違法執(zhí)政、濫用權力。
對在職的行政執(zhí)法工作人員，應進行定期培訓。培訓內(nèi)容主要為專業(yè)素質(zhì)和道德品格，培訓專業(yè)素質(zhì)的目的是要讓執(zhí)法工作人員能夠?qū)I(yè)執(zhí)法、正確執(zhí)法，避免因個人失誤給行政相對人造成損害。培訓道德品格的目的是讓執(zhí)法工作人員在行政執(zhí)法過程中遵循內(nèi)心的道德和正義，避免其出現(xiàn)違法執(zhí)政、濫用權力等現(xiàn)象。行政執(zhí)法工作人員也應當積極主動接受培訓，以便在執(zhí)法過程中能遵循心中的道德和正義，依法辦事。政府及行政機構應堅持長期對工作人員進行培訓，這不僅有益于保障執(zhí)法工作人員提高執(zhí)法能力，更有利于減少違法執(zhí)政行為。
構建全方位、多渠道的權力監(jiān)督機制是防止權力腐敗的重要舉措，更是依法行政的根本保障
首先，行政機關應該建立內(nèi)部監(jiān)督體系，以全面的內(nèi)部監(jiān)督防止出現(xiàn)違法執(zhí)政現(xiàn)象，尤其針對責任重大、權力集中的行政部門更需要提出明確要求，加大對行政執(zhí)法的內(nèi)部審查。其次，上級管理部門應該對下級執(zhí)法部門進行有效監(jiān)督。針對內(nèi)部監(jiān)督容易出現(xiàn)舞弊情況，上級管理部門應該對下級執(zhí)法部門進行全面監(jiān)督管理，監(jiān)督過程中要分別詢問行政相對人和行政執(zhí)法人員，應針對存在爭議的行政執(zhí)法案件進行重點監(jiān)督。最后，要切實依靠廣大人民群眾實施有效監(jiān)督。廣大人民群眾應該成為權力的最主要監(jiān)督者，在依法執(zhí)政的過程中，社會公眾有權對行政執(zhí)法工作進行監(jiān)督并對相關執(zhí)法行為提出質(zhì)疑，行政機關應該主動接受廣大人民群眾的監(jiān)督，并針對其中存在質(zhì)疑的部分進行解答，借助廣大人民群眾的監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)行政機關的依法行政，讓權力監(jiān)督無漏洞。
（作者為西昌學院副教授）
【注：本文系種糧主體分化和行為變遷下的糧食安全問題研究（項目編號：16XJY009）階段成果】
【參考文獻】
①夏新華：《整合與超越：域外法治資源與中國法治模式的建構》，《法治研究》，2016年第2期。
②林彥：《全國人大常委會如何監(jiān)督依法行政?——以執(zhí)法檢查為對象的考察》，《法學家》，2015年第2期。
責編/張蕾 美編/楊玲玲
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