孫文凱 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員
戶籍制度長期影響中國社會的效率和公平，因此被要求改革的呼聲不斷。
2014年以來，在中央文件指導(dǎo)下各地戶籍制度改革開展的比較迅猛，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率這一名詞也頻繁的進(jìn)入人們的視線。目前，戶籍人口城鎮(zhèn)化率是戶籍制度改革的主要參考指標(biāo)，在2016年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》中明確提出“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點(diǎn)以上；到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2個百分點(diǎn)以上。
過去多年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率一直遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。2016年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率整體達(dá)到41.2%，而常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%。這意味著至少有總?cè)丝?6%的居住在城鎮(zhèn)的人口不能正常享受城鎮(zhèn)對應(yīng)的公共福利。并且，戶籍人口城鎮(zhèn)化率增速也低于常住人口城鎮(zhèn)化率增速。比如2010年到2016年，常住人口城鎮(zhèn)化率由49.68%增長為57.35%，年均增幅1.28%；而戶籍人口城鎮(zhèn)化率由34.17%增長為41.2%，年均增幅1.17%。這意味著不能享受城市福利的城鎮(zhèn)常住人口在不斷擴(kuò)大。
上面的數(shù)字仍然低估了戶籍對應(yīng)的公共服務(wù)不平等程度，因?yàn)闆]有考慮戶籍人口城鎮(zhèn)化率計(jì)算內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題。從而，單純看戶籍人口城市化率并不能很好地指導(dǎo)戶籍制度改革。為了了解如何在現(xiàn)實(shí)中選取更合適的政策目標(biāo)，我們來談?wù)勔韵聨讉€概念。
衡量人口城鎮(zhèn)化率，除了上面提到的戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率外，第三個指標(biāo)是城鎮(zhèn)常住人口戶籍化率。從概念來說，戶籍人口城鎮(zhèn)化率指的是擁有本地城鎮(zhèn)戶口的人在擁有本地戶籍總?cè)丝谥械谋壤?。常住人口城?zhèn)化率指的是當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝谥袚碛挟?dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口的人口占比。它與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差別在于基數(shù)的不同，戶籍人口城鎮(zhèn)化率是以本地戶籍總?cè)丝跒榛鶖?shù)，而常住人口城鎮(zhèn)化率的基數(shù)則是當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝凇?/p>
從全國整體看，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率差異反映了在城鎮(zhèn)不能充分享受城鎮(zhèn)公共福利的人群比例。但實(shí)際不能享受所在城鎮(zhèn)公共福利的比例要比這個差值更大。因?yàn)檫€有很多擁有城鎮(zhèn)戶口但在其他城鎮(zhèn)就業(yè)常住的人口，這些人口同樣不能充分享受就業(yè)地公共福利。尤其是像北上廣深這樣的特大城市，有很多來自外地農(nóng)村和城鎮(zhèn)的勞動人口。第三個指標(biāo)是城鎮(zhèn)常住人口戶籍化率，指在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)常住人口中的城鎮(zhèn)戶口擁有者比例，它的獨(dú)特之處就在于其基數(shù)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常住人口。
這三個指標(biāo)都有一定的現(xiàn)實(shí)意義。目前，戶籍人口城鎮(zhèn)化率被政府部門作為考察實(shí)際執(zhí)行戶籍改革進(jìn)展的政策參考指標(biāo)。這有兩個原因：一是觀察擁有城鎮(zhèn)戶籍人口比重能夠大致判斷享受城鎮(zhèn)生活人口的比重；更重要的原因是，這個指標(biāo)可操作性很強(qiáng)，它可以直接通過公安部的戶籍?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行測算，比較易于統(tǒng)計(jì)和估測政策效果。這兩個是它的優(yōu)點(diǎn)，但是城鎮(zhèn)大量流動人口的存在使得它并不是那么的貼合實(shí)際。
對于北上廣等發(fā)達(dá)城市使用這一指標(biāo)測算時就會高估戶籍改革進(jìn)展，因?yàn)檫@些城市本身戶籍人口中的農(nóng)村戶籍人口較少，計(jì)算出的本地戶籍人口城鎮(zhèn)化率很高。但同時，居住在本地的人口中的大量流動人口會被忽視。高的戶籍人口城鎮(zhèn)化率掩蓋了大部分非戶籍人口迫切需要獲得戶籍的戶改需要。也就是說，在吸引流動人口流入的發(fā)達(dá)地區(qū)，使用戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為戶籍制度改革參考指標(biāo)往往不利于真正的戶改進(jìn)行。在中西部的一些城市，作為人口流出地，用這一指標(biāo)則會低估其戶籍改革進(jìn)展，因?yàn)楹芏鄵碛斜镜貞艏霓r(nóng)村人口已經(jīng)流入了發(fā)達(dá)地區(qū)，從而剩余的本地戶籍人口城鎮(zhèn)化率就要高一些了。
常住人口城鎮(zhèn)化率可以在一定程度上彌補(bǔ)戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為政策參考的偏誤，具有更好的經(jīng)濟(jì)意義。但是常住人口從統(tǒng)計(jì)意義上來說具有一定的不準(zhǔn)確性。常住人口統(tǒng)計(jì)的是全年在本地居住6個月以上、經(jīng)濟(jì)和生活與本地連成一體的人口。如果這些人都能獲得本地城鎮(zhèn)戶籍，那么常住人口城鎮(zhèn)化率可以很好的反映戶籍改革進(jìn)展。這個統(tǒng)計(jì)指標(biāo)有很好的經(jīng)濟(jì)意義，但在操作上存在一定問題。首先，6個月這一時間截點(diǎn)在普查或者統(tǒng)計(jì)時本身就有一定的模糊性，當(dāng)然這還是小問題；最大的問題是，統(tǒng)計(jì)部門調(diào)查常住人口時往往并不盡責(zé)，其統(tǒng)計(jì)的常住人口經(jīng)常有很大疏漏。這些都使得使用常住人口城鎮(zhèn)化率作為政策參考存在不準(zhǔn)確性。
相對常住人口城鎮(zhèn)化率來說，城鎮(zhèn)常住人口戶籍化率是一個更好的指標(biāo)，它可以避免各地城市化水平不同造成的影響。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平伴隨著不同的城鎮(zhèn)化水平，如果要求所有省份都達(dá)到2016年《關(guān)于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》提到的45%的目標(biāo)，那么落后地區(qū)的壓力可能很大，他們很難在短時間內(nèi)完成大量農(nóng)村人口進(jìn)城并落戶。此時，只觀察本地城鎮(zhèn)常住人口范圍內(nèi)戶籍人口比例就能避免城市化階段本身不同造成的問題。如果在城鎮(zhèn)地區(qū)的常住人口基本實(shí)現(xiàn)了獲得本地城鎮(zhèn)戶籍，那么戶籍改革就已經(jīng)完成的較好了，因?yàn)樗鼧?biāo)志著城鎮(zhèn)常住人口中外來的農(nóng)民工等群體也可以享受到流入地的一些福利。
對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，農(nóng)業(yè)人口較多，統(tǒng)計(jì)常住人口城鎮(zhèn)化率時包括了農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口，這些農(nóng)村人口占比較大反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在問題而不是戶籍制度存在問題，以此為政策參考會給當(dāng)?shù)貞艏母飵砻斑M(jìn)的風(fēng)險。此時選擇城鎮(zhèn)常住人口戶籍化率原則上就較好。但是同樣的，統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)常住人口本身就是一個誤差可能比較大的任務(wù)。
通過以上的解釋可以看到，這三個反映戶籍制度改革進(jìn)展的指標(biāo)各有優(yōu)劣。一個理想的情況是：統(tǒng)計(jì)部門能夠較精確地統(tǒng)計(jì)常住人口，并且以城鎮(zhèn)常住人口戶籍化率作為政策參考。但是，由于非本地戶籍人口沒有相應(yīng)福利，缺少動力在公共部門登記，因此常住人口統(tǒng)計(jì)也就存在困難，這本身就是一個內(nèi)在的矛盾。
期待進(jìn)一步放寬的戶籍制度，使得本地居住的人口都能獲得本地戶籍，這既是戶改目標(biāo)，也便于統(tǒng)計(jì)常住人口，使得其他經(jīng)濟(jì)人口政策也能夠有效實(shí)現(xiàn)。
