【摘要】城市化進程的“快速化”會帶來社會管理職能缺失、市場經(jīng)濟協(xié)調(diào)不暢和資源性矛盾等問題。要基于多中心理論觀點展開社區(qū)公共安全治理體系構(gòu)建，合理定位政府角色、市場機制、社區(qū)功能，保障城市化進程的順利推進。
【關(guān)鍵詞】城市化 社區(qū)公共安全 多中心理論 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
城市化是人類社會演進的必然趨勢，本質(zhì)上可以視為科技發(fā)展、生產(chǎn)力提升、人口素質(zhì)提升等所產(chǎn)生的社會化效應。城市社區(qū)在實現(xiàn)城市人口管理、促進和諧社會建設、提高社會穩(wěn)定性等方面做出的貢獻，不僅表明了它在我國城市化進程中各項管理體系尚不完善前提下的重要性，也強調(diào)了城市社區(qū)在社會職能領(lǐng)域的獨立性。
“快速化”成為中國城市化發(fā)展的一個顯著特色
從1980年到2015年，中國城市化發(fā)展將5億人從農(nóng)村遷入城市，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2015年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤仙?5.88%，這意味著35年的時間內(nèi)中國完成了國外上百年的城市化發(fā)展目標——“快速化”成為中國城市化發(fā)展的一個顯著特色，同時也是中國基層社會變遷的一個標簽。
城市化進程的“快速化”容易帶來社會管理職能缺失、市場經(jīng)濟協(xié)調(diào)不暢和資源性矛盾等問題。相應地，城市規(guī)模越大，政府行政力量所體現(xiàn)的服務能力就越弱，對社會支援性力量的需求就越強烈，而社區(qū)作為城市環(huán)境中的基本構(gòu)成單位，它所受到的“快速城市化”影響也是最廣泛、最全面、最深刻的。公共安全治理是“快速城市化”特色賦予社區(qū)層面的新任務，它源于社會結(jié)構(gòu)重構(gòu)過程中形成的公共安全風險。在城市化驅(qū)動力的影響下，越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，在全新身份、環(huán)境、地位、職業(yè)等要素影響下，容易出現(xiàn)社會定位的誤差，同時以經(jīng)濟利益為中心呈現(xiàn)出多種矛盾表征，如文化沖突、地域歧視、就業(yè)困難、社會保障等，而這些矛盾將集中體現(xiàn)在社區(qū)層面。
社區(qū)是構(gòu)成城市的基本單位，也是重要的人口容納空間，城市化進程中城市規(guī)模不斷擴大，客觀上造成社區(qū)數(shù)量增加、人口來源復雜、公共管理體制缺失等問題，而這些都是影響社區(qū)公共安全的要素。結(jié)合城市化進程“快速化”的特色，可以更清晰地判斷社區(qū)公共安全問題的成因。一方面，“快速化”是體現(xiàn)在城市化宏觀層面的，目前我國的判斷標準主要是城鎮(zhèn)人口所占比例，但農(nóng)業(yè)人口身份的轉(zhuǎn)換并不意味著萬事大吉，還需要結(jié)合就業(yè)模式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變等配合機制，因此不能排除一部分農(nóng)民“被城市化”。另一方面，“快速化”強調(diào)的是城市化速度而非完善性，這意味著大量矛盾將會在城市化后期集中爆發(fā)，尤其是公共安全領(lǐng)域，它涉及到多個政府部門、多種社會資源、多種協(xié)同主體，在城市管理體制不健全的情況下更容易形成規(guī)模效應。
同時，社區(qū)可視為一個微型社會，以社區(qū)為單位的人口聚集模式，在城市化背景下打破了原有的社會關(guān)系紐帶，失去了社會與個人之間的“緩沖”，各項服務、管理、保障工作均由社會組織承擔，意味著一種全新社會紐帶的構(gòu)建——人與社會的直接關(guān)聯(lián)客觀上放大了“個人效應”，而當前城市化背景下我國社區(qū)公共事務合作體系尚未真正形成，自然也沒有條件構(gòu)建社區(qū)公共安全治理體系，加上政府公共管理服務職能的缺位，導致社區(qū)內(nèi)部也蘊含著公共安全隱患。
多中心理論在城市化社區(qū)公共安全治理中的借鑒和應用
多中心理論是一個復合型概念，根據(jù)創(chuàng)始人之一的邁克爾·波蘭尼的解釋，多中心的價值核心在于肯定規(guī)則框架下多中心秩序比單中心秩序更具有合理性，它的實現(xiàn)原則是多個主體展開協(xié)同、共同協(xié)商、持續(xù)互動，從而確保一致性目標的實現(xiàn)；將其引申到社會公共管理體系中可以看出，傳統(tǒng)模式下政府代表的是“單中心秩序”，而市場經(jīng)濟體制下，政府、市場、社會組織以及個人等共同構(gòu)成“多中心秩序”，從而構(gòu)建起城市化背景下社區(qū)公共安全管理的新范式。
結(jié)合我國城市化發(fā)展進程分析，政府作為唯一管理職能主體，與管理職能不足之間形成尖銳矛盾。關(guān)于這一觀點的例證，可以從社區(qū)基層服務項目的不斷增加看出。進入21世紀后，我國社區(qū)開始承載越來越多的市政服務職能，如資源供應、戶籍管理、環(huán)衛(wèi)綠化等，表明了政府與其他治理主體并存的可行性，并且這種政府與非政府機構(gòu)并列、并存的關(guān)系模式，可以滲透到社區(qū)治理工作的任何一個層面。換言之，多中心模式在城市社區(qū)公共安全治理下也同樣可行。
管理學層面將多中心理論應用的重點放在推動社會資源共享、社會穩(wěn)定和可持續(xù)性發(fā)展等層面，這對我國城市化背景下社區(qū)公共安全治理同樣具有借鑒作用。它意味著政府不再是城市公共秩序的單一維護者，通過放權(quán)、授權(quán)等途徑，加強其他組織機構(gòu)與政府之間的合作，充分利用各方所掌握的資源，彌補政府在社區(qū)公共安全治理層面的不足。政府可以作為多中心體系的核心，它所提供的資源是公共安全治理機制、協(xié)調(diào)機制和維護機制，這也是展開多中心治理的重要依據(jù)。
值得一提的是，多中心理論與協(xié)同理論在社區(qū)公共安全治理中是存在差異的，后者強調(diào)各主體的主動性、功能性和資源優(yōu)勢，雖然具有一定的優(yōu)勢，但在目前我國市場機制不完善、傳統(tǒng)體制桎梏的約束下，能夠發(fā)揮的社會公共安全治理效應有限。借鑒多中心理論的價值在于，它更能夠滿足我國城市化背景下城市公共安全治理的現(xiàn)狀需求。一方面，肯定參與治理主體的多樣性，充分利用多渠道力量；另一方面，實現(xiàn)以政府為中心的治理網(wǎng)絡，每一個主體均有平等的參與權(quán)利，并充分發(fā)揮政府職能的前瞻性、規(guī)劃性優(yōu)勢。
當前城市化背景下的社區(qū)公共安全治理主體定位
第一，合理定位政府角色。從“小政府、大社會”的社會基本構(gòu)建理念出發(fā)，盡管城市化背景下，社區(qū)公共安全治理問題的最終責任需要政府承擔，但政府職能不會涉及到具體治理事務，而是從整體層面發(fā)揮自身作用。結(jié)合多中心理論的分析，政府是社區(qū)公共安全治理體系中的主導者，它對其他主體的作用是指導和協(xié)調(diào)，同時表達出強烈的責任感和主觀性。一方面，根據(jù)城市化背景下形成的社會問題對社區(qū)公共安全服務理念展開重構(gòu)，按照服務型政府的理念實現(xiàn)自身的職能調(diào)整，實現(xiàn)“官本位”向“民本位”的思想轉(zhuǎn)變，尊重民主政治原則，不斷實現(xiàn)權(quán)力下放；另一方面，加強社區(qū)公共安全治理體制改革、促進社區(qū)公共安全制度完善，相對而言，這是政府的核心任務。
第二，合理定位市場機制。要充分發(fā)揮多中心理論的實踐效果，必須減小政府和市場之間的博弈性，本質(zhì)上也是縮小因資源稟賦所造成的社會影響力差異。政府放權(quán)并非是降低自身的權(quán)力地位，而是一種資源稟賦形式，與市場主體之間形成的對等關(guān)系可以減少市場調(diào)節(jié)機制的障礙。市場基于競爭機制展開資源供給，可以規(guī)避政府單一主體負責公共安全治理工作中的低效率問題，而同時市場主體又在政府所限定的資源配置范疇之內(nèi)，避免市場惡性競爭的出現(xiàn)。
合理定位市場機制可以讓社區(qū)公共安全治理服務更有效率、更有質(zhì)量，同時，市場的靈敏性更高。為了避免市場趨利性帶來的社區(qū)公共安全服務責任喪失，在定位中要突出參與主體的社會效益而非經(jīng)濟效益。具體來說，在選擇合作機構(gòu)、企業(yè)和個人過程中，要考核其是否具有社會責任意識和優(yōu)良道德品質(zhì)。
第三，合理定位社區(qū)功能。根據(jù)多中心理論的形成模式判斷，治理功能實現(xiàn)依賴于多主體之間的交互、溝通和配合，這就要求在整個體系中存在效應落腳點，社區(qū)功能是社區(qū)公共安全治理要求下的重要體現(xiàn)。同時，在平等原則下，個人觀點被提升到公共服務體系的直接影響層面，這就強調(diào)了強化居民參與社區(qū)公共安全治理的重要性。
(作者為通化師范學院政法學院副教授)
【參考文獻】
①龐宇：《智慧社區(qū)應急管理的創(chuàng)新模式》，《電子政務》，2016年第9期。
責編/賈娜 美編/楊玲玲
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