【摘要】法治城市是推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要載體，既反映了法治國家與法治政府的承接，也實現(xiàn)了法治政府與法治社會的統(tǒng)一，還體現(xiàn)了法治社會與法治國家的呼應。法治城市建設應遵循一定的法秩序規(guī)則，讓權力制衡、權利保障和程序規(guī)范等各個構(gòu)成要素成為一個有機整體，相互制約、相互協(xié)調(diào)。
【關鍵詞】法治城市 法秩序 自由法治 秩序法治 【中圖分類號】D90 【文獻標識碼】A
法治城市建設是貫徹依法治國基本方略的地方實踐，承載了法治國家、法治政府、法治社會一體建設的時代任務。法治城市的理想狀態(tài)是讓法治成為鮮明的城市特質(zhì)和核心的競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)城市各個領域的法治化：城市的管理與運行都遵循法治規(guī)則、城市中的各種個體與組織都信奉法治精神、法律在城市建設中具有正當性與穩(wěn)定性。
法治城市建設的法秩序構(gòu)成：實質(zhì)要素與形式要素的統(tǒng)一
法秩序是社會秩序的一種，是由實體性的法律制度和觀念化的法治意識所合成的社會狀態(tài)，反映了國家權力結(jié)構(gòu)和法律規(guī)則體系在某種程度上的一致性、連續(xù)性和確定性。良性法秩序的建構(gòu)與維系是與城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化生活密切相關的。具體而言，良性法秩序具有以下特點：
一是體系性，即能反映城市法治建設的整體系統(tǒng)和各個子系統(tǒng)之間的關聯(lián)協(xié)作。正如韋伯所說：“法律秩序在法律社會學意義上的解釋不能被理解為一套邏輯上正確的法規(guī)，而是一種經(jīng)驗證實了的決定人的行為的復雜體系。”這套體系融合了權力與權力的平衡、權力與權利的合作、權利與權利的協(xié)調(diào)等多重關系。
二是兼容性，即能促進城市法律機制與民間社會規(guī)范等非法律機制的協(xié)調(diào)互動。在城市法律機制的建設過程中，除了加快構(gòu)建與上位法銜接、具有比較優(yōu)勢的地方立法體系以外，還應主動回應經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，注重民間社會規(guī)范等非法律機制在秩序維護和關系合作等方面發(fā)揮的積極作用，將各種社會共同體內(nèi)在的道德倫理、風俗習慣、自治規(guī)則等納入社會調(diào)整機制，促使法律機制與非法律機制之間能夠?qū)崿F(xiàn)相互支持和補充，形成制度合力。
三是現(xiàn)實性，即能保障權力和責任、權利和義務的對等統(tǒng)一。權力和責任、權利和義務是法治城市法秩序的核心要素，權力和責任是對以維護公益為目的的公權主體的職責要求，有權必有責，責權必相當；權利和義務是對滿足個人需要為目的的私權主體的平衡要求，二者互相關聯(lián)，具有一致性。法治的建設過程就是公權與私權互相碰撞的平衡過程，“對權力，法無授權即禁止；對權利，法無禁止即自由”。
四是正當性，即能保障法治城市建設的形式或過程具有合法性和合理性。法治城市建設既是國家法治的重要組成部分，也是地方法治的創(chuàng)新實踐活動。從實質(zhì)法治而言，法治城市建設是踐行法治精神、推動法治價值觀實踐轉(zhuǎn)化的重要載體；從形式法治而言，法治城市建設在體現(xiàn)地方自主性和創(chuàng)新性的同時，應注重與國家法治整體系統(tǒng)的有效銜接，在形式選擇和過程實施方面具有正當性。
法治城市建設的法秩序要求：自由法治與秩序法治的整合
自由是人的個體性表現(xiàn)，秩序是人的社會性反映，城市法治建設主要包括了自由法治和秩序法治兩個關鍵問題。其中，自由法治對應的是權利問題，秩序法治對應的是權力問題，兩者之間相輔相成，相互促進。
在法治社會，“自由是做法律許可的一切事情的權利”，也即權利是自由在法律上的表達形式。一方面，自由是由法律所確認和保障的：首先，法律的規(guī)范性設定了自由實現(xiàn)的范圍；其次，法律強制性排除了主體自由行為的濫用；最后，法律的穩(wěn)定性保障了自由在社會各領域的發(fā)揮。另一方面，自由是由法律所干預和限制的：雖然自由法治的核心是保障人權，反映了個體對人身自由、精神自由、經(jīng)濟自由、政治自由等諸多權利需求，但自由不是絕對的，是人權價值在法律體系中的具體化，法律不僅以權利義務方式對社會不同領域的自由進行了規(guī)定，而且通過設定法律責任和救濟程序?qū)ψ杂傻膶崿F(xiàn)進行了控制。與之相對應，秩序法治體現(xiàn)了法對權力的約束和規(guī)范。從法治的現(xiàn)代意義而言，秩序法治包含了規(guī)則、民主、平等、程序等法治價值觀，首先，是一種規(guī)則之治，要求社會的各類主體，包括政府、組織和個人都要按照統(tǒng)一的規(guī)則來辦事，任何人都沒有超越法律的特權；其次，是一種良法之治，即制定的規(guī)則應該是良好的，蘊含民主、平等價值，會得到全社會的一致遵行；最后，是一種程序之治，即規(guī)則的制定、權力的行使、職責的履行都應當運用公平正當?shù)某绦騺肀ＷC。
法治城市建設是提升城市治理能力的有效途徑，應遵循自身的規(guī)律和邏輯，實現(xiàn)自由法治與秩序法治的整合。在自由法治方面，要體現(xiàn)法治對人民期待的回應和對人民需求的滿足，包括法治共識的凝練、市場自由的釋放、社會自治的發(fā)展、法治實施的合作等問題。在秩序法治方面，重點在于建立規(guī)則體系，將城市建設的方方面面納入法制化、規(guī)范化軌道。從實體意義而言，秩序法治應推動法治價值觀的實踐轉(zhuǎn)化，包括框定公權力作為的尺度和活動的范圍，構(gòu)建地方立法與國家立法相銜接、統(tǒng)一的良法體系，運用法治思維和法治方式在法治軌道上推進各項工作，讓法治引領城市的改革與發(fā)展成為常態(tài)等。從形式意義而言，秩序法治應保證公平正義的實現(xiàn)，包括立法領域的民主協(xié)商、廣泛參與，執(zhí)法領域的行為規(guī)范、程序正當，司法領域的獨立公正、有效監(jiān)督等。
法治城市建設的法秩序體系：權力制衡與權利保障的調(diào)適
權力制衡與權利保障是法治城市建設的法秩序體系的邏輯起點，主要表現(xiàn)為三個層面的要求：
一在權力制衡方面：從縱向、單一的管理秩序轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向、多元的治理秩序。在新形勢下，城市社會治理結(jié)構(gòu)面臨著社會關系的變化和調(diào)整，社會主體和公共權力都呈現(xiàn)出多元化特征。在城市建設中，傳統(tǒng)的、依靠政府力量構(gòu)建的縱向、單一的管理秩序已難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，各項公共事務需要各種力量通過合作、協(xié)商等方式來參與解決。同時，對公權力的制約不再依靠單一的權力主體，而應將權力置于社會全方位的普遍約束下，既包括國家層面的分權制衡，也包括多元社會力量的監(jiān)督制約。就城市運行的機制而言，橫向、多元的治理秩序體現(xiàn)了政府、社會組織與公眾三方力量的協(xié)調(diào)與融合，在此過程中，政府與社會組織、公眾之間是一種自主協(xié)同具有規(guī)范社會關系的活動狀態(tài)，政府權力將受到法律規(guī)則和社會力量兩方面的有效規(guī)范。
二在權利保障方面：從片面、零散的模糊秩序轉(zhuǎn)變?yōu)槿?、系統(tǒng)的層次秩序。法治的核心是權利的實現(xiàn)與保障，法治城市建設的法秩序應遵循人權的基本價值，體現(xiàn)全面、系統(tǒng)的多層次權利保障體系的發(fā)展要求。在物質(zhì)層次，要回應城市現(xiàn)代化進程中各類主體政治、經(jīng)濟、文化等基本權利得以實現(xiàn)的法治需求，保障地位平等、競爭公平、權益合法；在精神層次，要保證人民意志和民主權利的有效落實，擴大公民有序參與政治。同時，要實現(xiàn)公民意識與法律意識、法治文化的融合，形成法律至上、依法辦事、遵紀守法的社會風尚；在制度層次，應不斷完善城市建設過程中的各種救濟、救助、保險等社會保障制度，擴大權利主體和權利內(nèi)容的保障范圍。
三在程序規(guī)范方面：從偶然、任意的自由秩序轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏?、理性的正當秩序。法治追求的公正是一種程序公正和規(guī)則公正，法治城市建設必須遵循一定的正當程序規(guī)則。在重大決策、立法途徑、行政程序、司法制度、監(jiān)督機制等多方面都堅持程序法定和程序正當，從而真正實現(xiàn)權力與權力的制衡、權力與權利的協(xié)調(diào)、權利與權利的和諧。
（作者為成都大學政治學院副教授）
【注：本文系中國法學會部級法學研究委托課題“城市法治指數(shù)體系研究”（項目編號：CLS（2015）ZDWT11）階段性成果】
【參考文獻】
①[德]韋伯：《經(jīng)濟與社會（下）》，北京：商務印書館，1998年。
②[法]孟德斯鳩：《論法的精神（上）》，北京：商務印書館，1961年。
責編/孫垚 美編/楊玲玲
