近年來，我國大力推廣PPP（政府和社會資本合作）模式，落地項目數(shù)量持續(xù)穩(wěn)步上升。同時，相關(guān)政策、立法還需進(jìn)一步完善，尤其是支出責(zé)任管控政策有待明確。盡快明晰PPP項下政府的資產(chǎn)、支出責(zé)任和償付義務(wù)，將資產(chǎn)負(fù)債主體合理匹配，對于防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險具有重要意義。
目前，PPP項下融資的主體不是政府，而是社會資本方或特別目的公司（SPV），債務(wù)主體也是社會資本或SPV公司，但是政府潛在的債務(wù)風(fēng)險很大。
比如，部分地區(qū)為吸引社會資本，過分強調(diào)PPP作為政府融資工具的作用，在SPV公司中依然置入政府主導(dǎo)項目的條款，混淆參與各方的權(quán)責(zé)，使SPV無法有效隔離風(fēng)險，導(dǎo)致政府事實上承擔(dān)了隱性或無限的風(fēng)險連帶責(zé)任。
實踐中，不少PPP項目重施工建設(shè)、輕產(chǎn)業(yè)運營。一些社會資本想先拿到施工利潤，盡可能做大施工的規(guī)模和占比，試圖通過擴大建設(shè)期的利潤覆蓋項目成本，不愿通過提高運營效率拿到后期利潤；有些甚至直接跟政府簽訂回購協(xié)議，沒有實現(xiàn)長期的風(fēng)險共擔(dān)。這不僅與發(fā)揮PPP模式的積極作用相悖，而且會造成政府性債務(wù)的隱匿、低估和錯配。
對于政府付費和可行性缺口補助兩類項目，地方政府在PPP項目長周期運營中需要承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。盡管付費多少往往與服務(wù)績效掛鉤，但如果對于此類支出責(zé)任沒有納入中期財政規(guī)劃，或者雖然納入，但實際上不能逐年安排預(yù)算，就會導(dǎo)致政府在PPP項目合同下無法履行支付義務(wù)，最終形成直接債務(wù)。
此外，根據(jù)目前規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。這一限制給地方投融資創(chuàng)新帶來很大的壓力，且在部分地區(qū)已被突破。一些縣、區(qū)PPP項目推進(jìn)難度較大，在財政承受能力范圍內(nèi)能夠做的PPP項目非常少。
為此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該加強PPP財政支出責(zé)任管控，實施地方財政風(fēng)險測試，以更有效地防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險。
一是明確PPP項下的政府財政支出承諾不屬于政府債務(wù)，但應(yīng)盡快納入地方政府財政風(fēng)險監(jiān)控范圍。首先，PPP財政“支出責(zé)任”是承諾未來的支出，未必形成債務(wù)，只能作為判斷財政支出未來“剛性”程度的依據(jù)，如果財政未來年度如約支付，就不會形成債務(wù)。其次，債務(wù)歸屬總是與其資產(chǎn)歸屬聯(lián)系起來。一般來說，PPP項下資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸項目公司所有或歸股東所有，負(fù)債自然計在項目公司名下。若政府以實際的資本金投入獲得相應(yīng)股權(quán)，未來的運營補貼、配套投入等支出承諾不應(yīng)納入直接債務(wù)范疇。對“明股實債”項目，應(yīng)盡快清理和甄別。此外，應(yīng)要求地方政府將配套投入、運營補貼等PPP項下的支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃。
二是支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)彈性設(shè)置。建議對財力狀況相對較好或確有需求的縣（市）允許支出責(zé)任額度適度上調(diào)。允許額度跨年度調(diào)劑使用，或者參考政府性基金預(yù)算支出規(guī)模的10%上調(diào)上限標(biāo)準(zhǔn)，彈性控制縣級支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)。
三是注重隱性債務(wù)和或有債務(wù)監(jiān)控。將PPP、政府購買服務(wù)等項下的支出承諾，統(tǒng)統(tǒng)納入地方財政風(fēng)險測試范圍，盡可能對地方財政風(fēng)險測試實施較統(tǒng)一的指導(dǎo)意見。在中期預(yù)算制度和政府綜合財務(wù)報告制度尚未健全的情況下，對于單純政府付費式的PPP模式應(yīng)謹(jǐn)慎推行。盡快建立全國性的、完整、規(guī)范的PPP項目庫，嚴(yán)格監(jiān)管財政補貼的合理性和地方跨期支付能力。（中國財政科學(xué)研究院 王朝才 樊軼俠）
