【摘要】當(dāng)前，公民對(duì)于公共服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)且日益多樣化，僅僅依靠政府單方面供給已經(jīng)無(wú)法滿足市場(chǎng)需求。推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)合理有序的發(fā)展，不僅能夠引導(dǎo)社會(huì)力量參與以改善供需矛盾，而且能夠減輕政府壓力，使政府專注于核心公共服務(wù)的提供。
【關(guān)鍵詞】政府購(gòu)買 公共服務(wù) 法治化
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
公共服務(wù)涉及的服務(wù)對(duì)象廣泛，在服務(wù)內(nèi)容上也應(yīng)兼顧整體性，所以僅靠個(gè)體及私營(yíng)部門往往難以滿足。享有便捷優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是公民基本的生存與發(fā)展權(quán)利，而全方位的提供公共服務(wù)也是政府的基本職能。政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在一定程度上能夠改善公共服務(wù)質(zhì)量與效率，但是也需要關(guān)注存在的隱性問題，避免出現(xiàn)政府回購(gòu)現(xiàn)象。
公共服務(wù)由于投入高、投資期限長(zhǎng)、資本回收慢等特點(diǎn)，讓很多社會(huì)組織望而卻步
推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)合理有序的發(fā)展，不僅能夠引導(dǎo)社會(huì)力量參與以改善供需矛盾，而且能夠減輕政府壓力，使政府專注于核心公共服務(wù)的提供。然而西方政府購(gòu)買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，在此過程中需要警惕私人資本的貪婪和逐利性，防止政治權(quán)力與社會(huì)資本結(jié)合造成部分市場(chǎng)壟斷。在供給能力有限性與需求無(wú)限性、私人資本逐利性與公共服務(wù)公益性的矛盾下，政府購(gòu)買公共服務(wù)面臨著以下挑戰(zhàn)。
政府購(gòu)買公共服務(wù)面臨的效率命題。就傳統(tǒng)觀念而言，公共服務(wù)應(yīng)該由政府直接提供，而當(dāng)前由政府購(gòu)買公共服務(wù)主要基于提高效率的考慮，所以在將公共服務(wù)推向市場(chǎng)化后，我們首先面臨的問題就是，政府購(gòu)買公共服務(wù)是否能夠顯著提高公共服務(wù)效率，是否能夠滿足公眾需要，是否能夠獲得更高的滿意度。學(xué)者唐忠義、陳曉玲提出，在當(dāng)下全面深化改革的社會(huì)背景下，要重點(diǎn)關(guān)注政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的問題，需要我們從政府、社會(huì)組織和公眾等層面進(jìn)行突破，以提高政府購(gòu)買的效率。而且就國(guó)家安全與社會(huì)公共利益而言，部分公共服務(wù)的提供不能以效率為首要目標(biāo)，其必須由政府直接提供。
社會(huì)力量提供公共服務(wù)的質(zhì)量?jī)?yōu)劣問題。當(dāng)政府將公共服務(wù)推向市場(chǎng)后必然會(huì)帶來一定程度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度主要受具體行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量、行業(yè)發(fā)展水平以及獲利空間的影響。行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量越多，政府可選擇的空間越大，越容易選擇資質(zhì)較好的企業(yè)從而提高服務(wù)質(zhì)量。行業(yè)發(fā)展水平的高低也直接決定競(jìng)爭(zhēng)者的整體能力水平，從而對(duì)服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。學(xué)者李春霞研究發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)機(jī)構(gòu)越來越多的參與公共服務(wù)生產(chǎn)、提供的情況下，其整體公共服務(wù)質(zhì)量并未得到有效提升，而是停留在一種“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”水平上，很多社會(huì)組織往往傾向于申報(bào)更多的項(xiàng)目以獲得政府支持，而不是把關(guān)注點(diǎn)放在服務(wù)質(zhì)量上。
公權(quán)者的權(quán)力尋租問題。權(quán)力尋租的本質(zhì)是把權(quán)力進(jìn)行商品化，以權(quán)力作為資本參與市場(chǎng)交換并謀求經(jīng)濟(jì)利益。在政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域，權(quán)力尋租主要表現(xiàn)為公權(quán)者通過有意的對(duì)購(gòu)買過程進(jìn)行干預(yù)以獲得利益回報(bào)。公共服務(wù)由于其投入高、投資期限長(zhǎng)、資本回收慢等特點(diǎn)，讓很多社會(huì)組織望而卻步，其結(jié)果就是公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)難以實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。這也就為公職者權(quán)力尋租提供了可能。政府購(gòu)買公共服務(wù)影響范圍廣且資金量大，權(quán)力尋租的存在容易帶來腐敗問題，從而最終影響公共服務(wù)成本、效率、質(zhì)量等。因此，需要建立規(guī)范法律保障體系，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，從信息公開、程序規(guī)范、外部監(jiān)督等多個(gè)層面進(jìn)行法律規(guī)制，才能保證市場(chǎng)健康運(yùn)行。
推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)法治化建設(shè)，符合社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的基本要求
基于當(dāng)前我國(guó)在政府購(gòu)買服務(wù)方面面臨的問題及挑戰(zhàn)，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)法治化建設(shè)，成為推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)健康穩(wěn)步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出路，也符合社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的基本要求。法治包括兩個(gè)層面的含義，一是法律內(nèi)容，二是法律運(yùn)行，法治化就是從這兩個(gè)層面進(jìn)行完善。
建立健全有關(guān)政府購(gòu)買的法律體系。當(dāng)前我國(guó)缺乏專門針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的一部成型的法律規(guī)范，近年來頒布的相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范、管理辦法也還未形成體系。大多規(guī)定只是從總體方向上給予指導(dǎo)，缺乏詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致在具體業(yè)務(wù)操作過程中很容易產(chǎn)生無(wú)法可依的局面。部分地方政府基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了一定的實(shí)施細(xì)則，然而并沒有上升至法律層面，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳且頻繁變動(dòng)。就當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況而言，可以在已有的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中將政府購(gòu)買公共服務(wù)納入，并考慮出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等具體實(shí)施細(xì)則，改善政府購(gòu)買公共服務(wù)的法治環(huán)境，使其運(yùn)作有法可依。
合理界定政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍。首先，需要區(qū)分出應(yīng)該由政府直接提供，或由于其他原因社會(huì)力量難以參與的服務(wù)項(xiàng)目。關(guān)乎國(guó)家核心利益或者對(duì)公眾具有重大且廣泛影響的公共服務(wù)應(yīng)由政府直接提供，如國(guó)防、義務(wù)教育、交通基礎(chǔ)設(shè)施、電力、基本公共醫(yī)療等。其次，可以通過編制服務(wù)項(xiàng)目清單的方式界定可以由政府購(gòu)買的公共服務(wù)，這種類型的公共服務(wù)往往不涉及國(guó)家核心利益但其需要具有一定的利潤(rùn)空間，從而吸引社會(huì)力量廣泛參與，提高社會(huì)資源配置效率。此外，還有部分項(xiàng)目主要體現(xiàn)社會(huì)福利性質(zhì)或者是針對(duì)特殊群體的優(yōu)惠服務(wù)，這些公共服務(wù)可以通過政府與社會(huì)力量合作的形式開展，讓社會(huì)組織參與其中并提供一定的協(xié)助，這樣既能避免私人資本逐利性的影響，同時(shí)又能減輕政府的負(fù)擔(dān)，讓政府專注核心公共服務(wù)。
建立公眾參與的監(jiān)督機(jī)制。無(wú)論是政府直接提供、公私合營(yíng)還是由社會(huì)力量提供，監(jiān)督機(jī)制都不可缺少，監(jiān)督機(jī)制能為公共服務(wù)質(zhì)量提供相應(yīng)的保障。政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中的監(jiān)督涉及社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督、政府對(duì)服務(wù)提供方的監(jiān)督，以及公眾對(duì)于服務(wù)提供方的監(jiān)督，只有三方面的監(jiān)督機(jī)制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，才能保證最終服務(wù)質(zhì)量。而三者當(dāng)中社會(huì)公眾作為服務(wù)最終接受主體，其監(jiān)督作用的發(fā)揮顯得尤為重要。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)等新媒體技術(shù)的發(fā)展，為社會(huì)公眾廣泛參與監(jiān)督提供了便利條件，所以政府應(yīng)該借助這些信息渠道向公眾公布相關(guān)服務(wù)規(guī)范，及時(shí)提供項(xiàng)目推進(jìn)信息，并為公眾提供便捷的反饋與投訴渠道。
構(gòu)建基于第三方的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制。對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)整個(gè)過程的實(shí)施情況以及各方責(zé)任履行狀況，需要第三方進(jìn)行公平合理的評(píng)估。由于公共服務(wù)涉及的范圍廣泛，所以應(yīng)建立包括相關(guān)領(lǐng)域的專家、工程師、會(huì)計(jì)師以及律師等在內(nèi)的獨(dú)立評(píng)估小組對(duì)整個(gè)服務(wù)項(xiàng)目過程實(shí)施評(píng)估，評(píng)估重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注程序的規(guī)范性、各方責(zé)任履行、成本控制、最終提供產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量等領(lǐng)域。通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)于存在問題的項(xiàng)目應(yīng)提出整改意見，查明原因并追責(zé)相關(guān)責(zé)任人。
建立權(quán)利救濟(jì)體系。首先是針對(duì)服務(wù)對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)。如果社會(huì)組織違反法規(guī)或合同的規(guī)定，提供產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量未達(dá)標(biāo)而損害公眾利益時(shí)，服務(wù)提供方需要承擔(dān)主要責(zé)任并采取補(bǔ)償措施，政府也需要承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任；當(dāng)服務(wù)提供方難以充分補(bǔ)償，政府應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充。此外，法律也應(yīng)充分賦予服務(wù)對(duì)象通過協(xié)商、訴訟等形式進(jìn)行求償?shù)臋?quán)利。其次是購(gòu)買合同糾紛層面的救濟(jì)。不僅需要在購(gòu)買合同中明確雙方的權(quán)利義務(wù)，更需要在出現(xiàn)合同糾紛后給予雙方平等的法律地位。在雙方糾紛的協(xié)商、調(diào)解、仲裁過程中，第三方要保持絕對(duì)中立的態(tài)度。對(duì)于出現(xiàn)的糾紛要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處理，在對(duì)服務(wù)方進(jìn)行有效監(jiān)督的同時(shí)，也要重視對(duì)于服務(wù)方合法權(quán)利的保護(hù)。
（作者為通化師范學(xué)院政法學(xué)院副教授）
【注：本文系吉林省教育廳“十三五”社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（吉教科文合字[2016]第231號(hào)）研究成果】
【參考文獻(xiàn)】
①彭浩：《借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn) 推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)》，《財(cái)政研究》，2010年第7期。
②周佑勇：《公私合作語(yǔ)境下政府購(gòu)買公共服務(wù)現(xiàn)存問題與制度完善》，《政治與法律》，2015年第12期。
③唐忠義、陳曉玲：《政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)難題與路徑創(chuàng)新》，《求實(shí)》，2016年第1期。
責(zé)編/溫祖俊 美編/楊玲玲
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