孫文凱 中國人民大學經(jīng)濟學院副教授，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員
北京、上海、廣州、深圳等特大城市去年公布的十三五規(guī)劃綱要均明確了2020年的人口控制目標，北京提出常住人口控制在2300萬人以內(nèi)，上海提出控制在2500萬人以內(nèi)，廣州提出控制在1550萬人以內(nèi)，深圳提出人口發(fā)展預期目標為1480萬人。一般認為設置人口紅線是基于解決大城市病的現(xiàn)實需要。
近幾年來，一些人把大城市中的很多問題歸結為“人太多”導致的，比如交通擁擠和污染，以及高房價和資源緊張，并進而提出應該限制城市人口。不少大城市設立了人口規(guī)劃目標，一般都是設置上限，并努力通過行政措施力爭實現(xiàn)這些人口控制目標。
我們認為，這種限制需求不僅不能解決問題，反而會降低城市活力、效率和人民的幸福感。而通過市場價格機制的調節(jié)和政府增加供給，調整結構和產(chǎn)業(yè)布局等手段可以解決這些問題。
第一，現(xiàn)在城市中的很多問題不是人口過多導致的，而是規(guī)劃和管理沒有適應需求導致的。
數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在發(fā)達國家，人口密度越高的地方人均碳排放越小，因為大家居住的地方離工作地點比較接近，人們出行不需要過多開車，而且可以借助公共交通服務。但如果消費和教育集中在市中心，而市中心的居民區(qū)又比較少，人們不得不到遠離市中心的地方居住，人們就不得不開車去購物，開車送孩子上學。已有分析發(fā)現(xiàn)暑假期間（人們不用開車送孩子上學）交通擁堵情況變少了，人均的可吸入顆粒物下降了每立方米20微克。也就是說，政府可以通過提供優(yōu)質的公共服務和縮短居住距離而解決擁堵和污染的問題。
另外，相比于東京，北京上海的建成區(qū)面積偏小，地鐵網(wǎng)覆蓋范圍和密度也遠遠不夠。這也是北京上海比東京人口少但更覺得擁堵的重要原因。
第二，行政性的限制人口存在理論和實踐兩個方面的問題。
從理論角度來講，幾乎沒有辦法測算出一個城市應該容納多少人口。因為城市的承載力不是一個靜態(tài)的概念，而是隨著城市產(chǎn)業(yè)結構和技術等因素的變化動態(tài)增長的。比如，很多人認為水資源的限制是制約北京承載大量人口的一個因素，而事實上2001年以來北京總人口幾乎翻了一倍，但是北京總用水量是下降的。為什么？第一，規(guī)模經(jīng)濟導致人均用水量下降；第二，產(chǎn)業(yè)結構調整，減少了工業(yè)的產(chǎn)值比重，而工業(yè)用水是大戶，水的用量就下來了。而且，水是可以運輸?shù)模⑶抑灰@種運輸帶來的好處大于它的成本這種方案就是可行的。洛杉磯的水80%都是從外面運輸?shù)?。我們不能簡單考慮北京自身有多少水資源來決定北京能夠容納多少人口。
而從實踐角度來說，當我們限制一個城市的人口時就必須決定誰能夠待在這里，誰不能夠待在這里。這意味著我們要把人區(qū)分為不同的類型，這就涉及到公平的問題。這其實是讓那些被管制的人承擔城市人口增加帶來的成本，而那些繼續(xù)生活在城市的人，享受城市規(guī)模經(jīng)濟的效益。
第三，政府的一些限制性政策如戶籍管制會導致城市的勞動生產(chǎn)率降低。
用戶籍和公共服務覆蓋缺失來限制低端人口，經(jīng)常導致大城市低端勞動力供給不足。實際上，大城市高端勞動力與低端勞動力之間是互補的關系。比如說比爾蓋茨來到一個城市，他的保姆也得跟著來，而供給不足導致低端勞動力價格上升，最終導致高端勞動力的生產(chǎn)率下降。也就是說如果保姆進入大城市被限制的話，就會導致雇保姆的價格上升，人們雇不起保姆就不得不自己帶孩子，做家務，這意味著人們投入生產(chǎn)的時間和精力少了，勞動生產(chǎn)率就下降了。
我國的戶籍制度和社會保障制度和養(yǎng)老制度等都是高度關聯(lián)，沒有大城市戶籍的進城務工人員因為考慮到未來收入的下降等因素會減少消費，進而導致該城市中從事消費行業(yè)的人員工資降低。已有的研究表明一個沒有本地城鎮(zhèn)戶籍的人會比有城鎮(zhèn)戶籍的人消費低14%-20%，越大的城市越明顯。而且一個城市里面外來人口往老家匯錢匯的越多，這個現(xiàn)在生活的城市從事服務業(yè)的工資水平就會越低。這意味著戶籍等限制人口政策導致行業(yè)發(fā)展扭曲。
第四，市場通過價格機制調節(jié)每個人的選擇，政府可以通過減少負外部性，增加正外部性發(fā)揮作用，促進城市發(fā)展。
短期中，當一個城市的資源和環(huán)境容納的約束給定以后，就會有一個價格機制調節(jié)人們的選擇。供給給定時，需求不斷增加會導致價格增加，這意味著人們進入大城市的成本不斷增加，大城市人口增長的速度就會減小。長期來看，價格增長意味著供給方的利潤空間不斷變大，這就引導著供給方不斷增加自己的供給，直到它的供給在邊際上回報為零為止，這時供給和需求達到了長期的平衡點。在這個基礎上，政府可以做并且正在做的事情是改變外部性。而政府在增加正外部性、減少負外部性的同時也在動態(tài)的增加城市容納人口的能力。比如政府可以通過技術管理手段增加供應，就像上海以前用自己本地的火力發(fā)電場，上海夏天的用電非常緊張。最近這些年上海用電不緊張了，因為現(xiàn)在的用電是通過西電東輸，現(xiàn)在上海的本地火電廠已經(jīng)產(chǎn)能過剩，火電廠不發(fā)電以后排污也減少了。在這個過程中，電力資源對人口的限制就大大縮小了。這表明政府事實上可以幫城市做大而不是做小，并且更有效率。
第五，大城市更大、小城市更小的發(fā)展趨勢有利于提高整體福利。
國際經(jīng)驗和已有的理論基礎表明，一個國家的最大城市的人口會是第二大城市的兩倍，之后城市規(guī)模隨著大小順序遞減。通過限制人口讓所有地區(qū)在人口數(shù)量上“均衡”是沒有效率的。一方面，如上文所說，在大城市把低技能勞動力排除在城市外，事實上對高技能勞動力是沒有好處的。另一方面，一些希望推動城市“均衡”發(fā)展的轉移支付的政策會導致資源的錯配。比如我國2003年之后在西部建設很多工業(yè)園區(qū)，事實上，現(xiàn)在這些工業(yè)園區(qū)很多都是空的。這就意味著，政府越是轉移支付，勞動力流入大城市的機會成本越高，這些勞動人員在大城市的工資也就相應的提高，這意味著勞動力成本的增加。而那些沒有比較優(yōu)勢的工業(yè)園區(qū)在長期中也會導致負債的增加。
總之，政府在城市管理中應該更多考慮依賴市場自發(fā)決定，而自身只是服務市場需求，解決存在的正外部性不足或負外部性問題。政府在控制大城市過程中的人口規(guī)模目標設定是沒有太多道理的。
