好的制度設計，應當在工具理性與價值理性之間把握好平衡點，實現(xiàn)制度的社會治理功利最大化與制度內在價值承載最大化兩者的兼得與平衡。
制度屬于歷史的范疇，制度文明是人類文明重要的組成部分。馬克思稱制度為“具有規(guī)定和管理一切特殊物的、帶有普遍意義的‘特殊物’。”但是人類社會并不是一開始處在這種嚴密的制度體系中的。恩格斯在1884年寫成的《家庭、私有制和國家的起源》中，曾對原始社會氏族民主制感慨說：“這種十分單純質樸的氏族制度是一種多么美妙的制度啊！沒有軍隊、憲兵和警察，沒有貴族、國王、總督、地方官和法官，沒有監(jiān)獄，沒有訴訟，而一切都是有條有理的。……絲毫沒有今日這樣臃腫復雜的管理機關。”
在整個歷史上，當人們需要在國家與“無政府主義”之間作出選擇時，人們都選擇了前者。“幾乎任何一套規(guī)則都好于無規(guī)則”。這是因為隨著人類歷史的延伸和社會生活的擴張，“制度化”成為人類無可規(guī)避的選擇。正如恩格斯指出的：“一個哪怕只有兩個人組成的社會，如果每個人都不放棄一些自治權，又怎么可能存在。”
人類公共性的社會生活開始后，事實上就產生了對規(guī)則的大量需求；就產生了這樣一種需要：把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一個共同的規(guī)則概括起來，設法使個人服從生產和交換的一般條件。這些規(guī)則首先表現(xiàn)為習慣，后來便成了法律。
亞里士多德說：“任何制度，凡先前的總是比較粗疏，而后起的就可以更加周到。”從無制度到有制度，從粗疏的制度到周到的制度，從個別制度到形成各種不同層次的制度體系，人類社會制度體系（institutional system）的形成經(jīng)歷了漫長歷史過程。毫不夸張地說，現(xiàn)代文明社會已是一張嚴密的制度網(wǎng)絡，現(xiàn)代人生活在這張密集的制度“網(wǎng)”里。
制度變遷是社會變遷的內生變量，它是通過制度設計、制度創(chuàng)制與制度改革等形式來實現(xiàn)的。社會的不斷發(fā)展，無序與制度不健全的弊端不斷顯露出來，促使人們依據(jù)傳統(tǒng)、習俗或眾人可以接受的方式，制定和修正各種行為規(guī)范，并從一個領域擴展至另一個領域，從不完善到逐步完善。故此，人類社會發(fā)展是逐步規(guī)則化（institutionalization）的過程，亦即社會生活有序化的過程。
馬克斯·韋伯在考察歐洲文明興起時，提出了“工具合理性行動”和“價值合理性行動”兩類概念。工具合理性行動，是對處于周圍和他人環(huán)境中的客體行為的期待所決定的行動，這種期待被當作達到行動者本人所追求的和經(jīng)過計算的目的的“條件”或“手段”；價值合理性行動，是出于某些倫理的、審美的、宗教的、政治的或其他行動方式的考慮，與成功希望無關，純由對特定價值的意識信仰決定的行動者。
工具理性是基于對“存在是什么”的認識，故與責任倫理相聯(lián)系；價值理性則是基于對“存在應該是什么”的認知，故與信念倫理相聯(lián)系。從具體角度看，制度的設計與創(chuàng)制是一種工具理性行動，具有形式合理性（formal rationality）。形式合理性主要被歸結為手段和程序的可計算性。但從歷史角度看，制度的設計與創(chuàng)制也是一種價值理性行動。正如英國歷史學家湯因說的：人類為了生存，不得不繪制一張航向圖，盡管人們還不能證實這張航向圖與變幻莫測的現(xiàn)實是否相符。在馬克斯·韋伯所說的“社會行為”層面上，制度的需求、創(chuàng)設與變遷可以看作是人類對于環(huán)境與發(fā)展不確定性這一挑戰(zhàn)積極“應戰(zhàn)”的行為，這更是一種價值體系的反映。
馬克斯·韋伯認為，從純粹形式的、客觀的行動最大可計算的角度上看，現(xiàn)代世界科學、技術、資本主義、現(xiàn)代法律體系和行政管理體系（官僚制）是形式合理性的。這種純粹形式的合理性是現(xiàn)代社會結構具有的一種客觀屬性。但社會生活的制度化，通過精密理性計算技術，使社會生活內容一切都趨于“理性化”了，這使得現(xiàn)代文明的社會結構與文化價值之間，存在著無可解構的沖突，也使制度設計與創(chuàng)制面臨工具理性與價值理性的平衡性把握。
應當看到，缺乏價值理性的“制度”客觀上是不存在的。好的制度設計，應當在工具理性與價值理性之間把握好平衡點，實現(xiàn)制度的社會治理功利最大化與制度內在價值承載最大化兩者的兼得與平衡。
（作者系上海學者、公共問題專家）