特色小鎮(zhèn)的理念在現(xiàn)實中存在兩個版本，一是國家發(fā)改委、住建部版本，另一個是浙江版本。從空間范圍及行政建制意義上來理解，國家發(fā)改委和住建部聚焦的是以建制鎮(zhèn)為單位的特色小鎮(zhèn)的培育，基本可以稱之為美麗特色小城鎮(zhèn)。因此可以稱之為“廣義”的特色小鎮(zhèn)。而浙江版本的特色小鎮(zhèn)，主要是以提倡生產(chǎn)、生活、生態(tài)景觀融合型的“非園區(qū)、非社區(qū)、非景區(qū)”為特征的，范圍為3平方公里，核心區(qū)1平方公里的產(chǎn)、城、人、文一體化的特色空間聚落，因此可以稱之為“狹義”的特色小鎮(zhèn)。在美國，這樣的空間聚落一般定義為“鄉(xiāng)村都市”。
無論是廣義的特色小城鎮(zhèn)，還是狹義的特色小鎮(zhèn)，都需要圍繞“特色”來進行創(chuàng)建、培育和發(fā)展。從目前國內(nèi)風起云涌的特色小鎮(zhèn)的建設(shè)浪潮來看，一些基本問題還需進一步厘清，具體而言，包括特色小鎮(zhèn)的發(fā)展理念、治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理模式和治理評估體系，都需要有深入的探索。
特色小鎮(zhèn)發(fā)展理念的更新
所有的特色小鎮(zhèn)，都是基于構(gòu)建“特色”為主基調(diào)的小鎮(zhèn)發(fā)展理念。所有特色小鎮(zhèn)的成功，都需要構(gòu)建可持續(xù)的發(fā)展能力。因此，特色小鎮(zhèn)能否成為可持續(xù)引領(lǐng)地方發(fā)展的“增長區(qū)”，需要厘清三大核心命題。
特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)必須尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。特色小鎮(zhèn)是以特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，必須特別重視研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和市場發(fā)展規(guī)律，實施精準產(chǎn)業(yè)定位。比如，浙江省特色小鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)定位主要聚焦于信息、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，并兼顧茶葉、絲綢等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)的“7+1”產(chǎn)業(yè)特色形態(tài)。這些特色產(chǎn)業(yè)屬于“新+古”兩大類。7大新類需要依托強大的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的要素植入，傳統(tǒng)的歷史經(jīng)典類產(chǎn)業(yè)則需依托全新的市場運作模式來推陳出新，繼續(xù)形成市場競爭力。江蘇省特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的定位主要聚焦高端制造、新一代信息技術(shù)、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)、健康養(yǎng)老、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、歷史經(jīng)典等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和旅游風情小鎮(zhèn)。與浙江版本相比，江蘇版本屬于典型的“6+1”形態(tài)，并把歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)作為核心門類，同時將旅游風情小鎮(zhèn)作為特定類型進行補充?？傮w上看，浙江和江蘇的特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位范疇基本符合現(xiàn)代社會產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求。但這些特色小鎮(zhèn)的定位除了需要因地制宜進行規(guī)劃定位之外，更需要從各自的產(chǎn)業(yè)培育、企業(yè)招商和企業(yè)培育層面，強化推動構(gòu)建特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)市場競爭優(yōu)勢，其關(guān)鍵點是要能夠同時建立邁克爾•波特所提出的“目標集聚與差異化”兩大競爭優(yōu)勢。特色小鎮(zhèn)不能僅僅依靠前期政府資金或產(chǎn)業(yè)基金的推動。如果沒有形成符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的特色產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)，特色小鎮(zhèn)將只能是曇花一現(xiàn)。
特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。特色小鎮(zhèn)為什么特別強調(diào)在城市周邊的城郊結(jié)合處規(guī)劃建設(shè)，主要是基于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的需求。尤其是大城市的郊區(qū)，是城市實施有機分散的重要空間落點。城郊結(jié)合處的近郊區(qū)或交通條件好的遠郊區(qū)，既能夠與城市中心區(qū)保持密切的城市要素聯(lián)系，又能夠為特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)提供充裕的用地保障和生態(tài)條件。這樣的城市區(qū)位條件，可以為特色小鎮(zhèn)所需吸納的就業(yè)人口提供便利的生活、教育、醫(yī)療、商務(wù)等條件，但現(xiàn)實中卻往往被很多地方所忽略。特色小鎮(zhèn)的成功，首先是能夠吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源，其核心是人才資源。如果特色小鎮(zhèn)設(shè)在離城市太遠或交通不便利的地方，將很難真正吸引足夠條件的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，特別是青年人才。所以，以核心產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，需要重點關(guān)注不同城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間增長與生活方式規(guī)律，選擇與中心城市無縫連接的區(qū)位空間，做到“近鄉(xiāng)不離城”，確保特色小鎮(zhèn)的就業(yè)人口及其家庭成員能夠隨時擁抱城市生活方式和城市公共服務(wù)設(shè)施，又能夠享有較好的郊區(qū)生態(tài)環(huán)境。
特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須尊重規(guī)劃與運營并重的規(guī)律。很多地方才剛剛啟動特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，大多還處于規(guī)劃階段，尚未在運營上下功夫。但事實上，特色小鎮(zhèn)的招商營運和管理，同樣十分重要。因此，建立規(guī)劃團隊與運營團隊的同步工作模式，十分必要。規(guī)劃與運營團隊同時需要從產(chǎn)業(yè)研究、空間規(guī)劃、建設(shè)管理、招商運營、小鎮(zhèn)治理等方面進行緊密合作與溝通，既不能形成規(guī)劃、運營兩張皮，也不能形成重規(guī)劃、輕運營的局面。而是要在初期就樹立規(guī)劃與運營并重的理念，或者進一步樹立以“運營為導(dǎo)向的規(guī)劃”理念。特色小鎮(zhèn)的區(qū)位選擇、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工都是為了更好的培育“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合的產(chǎn)、鎮(zhèn)、人、文、生態(tài)一體化的特色空間，圍繞特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)運營和發(fā)展，需要探尋強化小鎮(zhèn)所有要素間的有機融合、有機互補、有機增益的結(jié)構(gòu)和路徑，從而避免特色小鎮(zhèn)失敗的命運。
有了對特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的基本共識，才能在規(guī)律基礎(chǔ)上建立科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和治理模式，特色小鎮(zhèn)既不能是政府的一廂情愿，也不能變成新一輪的房地產(chǎn)項目開發(fā)，成為房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)的新獵物。必須在清晰認識三大發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，形成特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的治理共識。
特色小鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)與治理模式的創(chuàng)新
所謂治理，簡言之就是建立最大范圍共識，集聚最大資源，推動達成最大公共目標。全球治理委員會1995年對治理的界定是，或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。特色小鎮(zhèn)的治理，主要包括政府各層級、各部門，規(guī)劃建設(shè)主體、運營主體、企業(yè)、就業(yè)人員及社區(qū)主體等都需要對特定的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、治理結(jié)構(gòu)、運營管理等建立共識。因此，要實現(xiàn)上述目標，特色小鎮(zhèn)需要在治理觀念、治理結(jié)構(gòu)和模式上進行創(chuàng)新，要充分挖掘“利益相關(guān)者”的資源和潛力，提升各方參與的積極性。
首先，建立特色小鎮(zhèn)治理的科學(xué)流程。特色小鎮(zhèn)的治理，既有國家宏觀的規(guī)劃，省市層面中觀的推動，也有具體特色小鎮(zhèn)層面的微觀發(fā)展建設(shè)。在宏觀層面，我們不建議搞量化指標來規(guī)約全國性特色小鎮(zhèn)的運動式的推動和建設(shè)。特色小鎮(zhèn)作為一種新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)、城、人、文一體化的新實踐，本身需要天時、地利、人和的要素匯聚周期。不能將國家宏觀層面的引導(dǎo)型文件傳達到地方就變調(diào)為“剛性刺激型”行動綱領(lǐng)。筆者發(fā)現(xiàn)，從去年開始，全國多省市都在一窩蜂地發(fā)展各種形態(tài)的特色小鎮(zhèn)，由于大家都在各自陣地大搞規(guī)劃，最終必然導(dǎo)致省域范圍內(nèi)出現(xiàn)新的、重復(fù)性的特色小鎮(zhèn)定位，一個典型的代表就是當前各種文旅小鎮(zhèn)遍地開花。這些特色小鎮(zhèn)規(guī)劃并沒有做科學(xué)、精細的前期研究和比較分析，都以“利好”地方發(fā)展為出發(fā)點，規(guī)劃單位有意識地“幫助”地方政府論證特色小鎮(zhèn)的可行性。因此，規(guī)模性推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)，必須要從宏觀治理層面上反對一窩蜂，淡化“計劃經(jīng)濟”色彩的量化指標。同時要從省級層面加強對特色小鎮(zhèn)規(guī)劃定位的統(tǒng)籌引導(dǎo)和指導(dǎo)，建立省級層面的統(tǒng)一報建體系，建立專家決策委員會來審核各地特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃定位和建設(shè)。最后還要強化地方干部培訓(xùn)，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的共識基礎(chǔ)上，真正遵循因地制宜、特色凸顯、市場可行、城鎮(zhèn)可容、運營有保障等原則，扎實穩(wěn)健地推動每一個特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運營。從宏觀、中觀、微觀層面構(gòu)建特色小鎮(zhèn)發(fā)展與治理的科學(xué)流程。
其次，特色小鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)建立多方參與的治理委員會制度。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃、建設(shè)、運營、企業(yè)、就業(yè)、物業(yè)管理等每一個環(huán)節(jié)的相關(guān)參與者都可能影響特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。比如很多規(guī)劃機構(gòu)本身沒有企業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)研究的專業(yè)能力，為了概念而規(guī)劃設(shè)計的特色小鎮(zhèn)，最終難以對接現(xiàn)實需求，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)規(guī)劃定位“好看不好用”。因此，需要從一開始就建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展治理委員會，從目前的行政化方式中進一步優(yōu)化調(diào)整結(jié)構(gòu)，吸納產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑設(shè)計、運營方主體、目標企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者代表、青年就業(yè)人員代表、物業(yè)管理公司代表、社區(qū)居民代表等具有廣泛代表性的人員參與全程項目推進和決策會議。最終形成政府、企業(yè)、個體、社區(qū)多元主體共同參與的治理委員會，共同參與討論、溝通和決策各項發(fā)展議題。這種模式看似增加了治理決策成本，事實上是優(yōu)化了治理和決策效能，能夠集聚最大資源為推動最大目標服務(wù)。當前很多特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展，還是以地方政府為主聯(lián)合相應(yīng)的規(guī)劃單位、投資單位形成的單向度的“主輔”型結(jié)構(gòu)，各種項目公示也流于形式，基本上沒有具備真正的“治理”結(jié)構(gòu)和范式。在國家治理現(xiàn)代化的大背景下，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的浪潮中，要在遵循特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，真正回歸治理，從結(jié)構(gòu)上進行完善，實為必需。
最后，確立政府與市場合作型的特色小鎮(zhèn)投資建設(shè)和運營管理模式。雖然特色小鎮(zhèn)是政府推動的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展載體和經(jīng)濟增長空間，但一旦進入建設(shè)和招商周期，必須要加強完全市場主體形態(tài)的建設(shè)和運營管理機制的建立，從目前政府力推的特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式來看，政府與投資方仍然存在“兩張皮”的問題。政府應(yīng)該建立以特色小鎮(zhèn)土地租賃方式為基礎(chǔ)的特許開發(fā)經(jīng)營模式。政府主要負責管控好特色小鎮(zhèn)規(guī)劃定位、建設(shè)規(guī)劃方案與實施標準、產(chǎn)業(yè)招商的企業(yè)入駐審批等事項，其余完全交由特色小鎮(zhèn)的投資、建設(shè)、運營主體。政府可以通過較低的土地租賃價格特許給相應(yīng)的投資發(fā)展商，由發(fā)展商按照政府認可的規(guī)劃建設(shè)方案和特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育方向來開展建設(shè)、招商和營運。這種模式對投資發(fā)展商有更高要求，擺脫賣地型特色小鎮(zhèn)模式，跳出打著特色小鎮(zhèn)名義行房地產(chǎn)開發(fā)的老路。當然特色小鎮(zhèn)運營好了，具備了產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力之后，政府可以有條件地出讓部分前期租賃的土地給投資開發(fā)企業(yè)作為成本補償。這樣一來，政府可以通過與投資發(fā)展商建立以特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標的“考核”機制，以“后補”方式將土地定向出讓給投資發(fā)展商，這既約束了投資發(fā)展商，同時也保持了相應(yīng)的激勵機制。特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)一定不能走房地產(chǎn)開發(fā)的老路，一定要走一條能夠確保產(chǎn)、城、人、文融合且可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化之路。
就全國而言，特色小鎮(zhèn)發(fā)展有其各自規(guī)律，既不能以計劃經(jīng)濟的方式來推動，也不能以行政化的方式來實施，需要建立科學(xué)、可行、權(quán)責明確的特色小鎮(zhèn)治理體系，絕不能走入“特色小鎮(zhèn)發(fā)展與治理陷進”，那將是對資源的極大浪費。
特色小鎮(zhèn)的發(fā)展治理需建立科學(xué)嚴格的評估標準
特色小鎮(zhèn)的培育和評定需要建立科學(xué)、嚴格的評估標準和體系。在各地推動的特色小鎮(zhèn)培育和建設(shè)過程中，盡量實施以一年規(guī)劃報批、三年期中期、五年期終審的方式來進行評估和獎勵。以三年中期、五年終審的方式分別進行考核評估和終審驗收，并分別給予相應(yīng)的獎勵。周期既不能太短，也不能太長。
首先需要考核評估特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色與特色產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)特色主要基于特色小鎮(zhèn)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)是否具有某種產(chǎn)業(yè)的集聚度，是否具有龍頭型企業(yè)，是否已形成國內(nèi)外的影響力和較高的投入產(chǎn)出比。特色產(chǎn)業(yè)主要考察特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)在一定區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展形態(tài)，是否具有特色競爭力和特色產(chǎn)業(yè)的品牌影響力。這可以根據(jù)不同門類的產(chǎn)業(yè)建立相應(yīng)的指標體系。但必須要嚴格強化考核產(chǎn)業(yè)特色化程度和特色產(chǎn)業(yè)的競爭力水平。
其次是要特別評估特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)、城、人、文的融合一定是以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)。因此，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性便是重要的考核內(nèi)容。五年終審期，應(yīng)該能夠從產(chǎn)業(yè)特色、企業(yè)運營能力、企業(yè)創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展容量、市場趨勢等做出基本判斷。同時也需考核生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等相融指數(shù)，從而評估出特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展、運營、治理的綜合水平。
除此之外，盡管特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程也可以有動態(tài)轉(zhuǎn)化與特色置換的可能性，但這僅僅是針對歐美老牌特色小鎮(zhèn)而言，他們的城鎮(zhèn)化早已經(jīng)歷了幾十年、上百年。美國早期大量的以礦業(yè)開發(fā)、石油開發(fā)、森林工業(yè)開發(fā)等為特色的“森工小鎮(zhèn)”，隨著世界政治、經(jīng)濟、社會、文化的巨變，經(jīng)歷過大規(guī)模的普遍衰退。在新近的十多年中，一部分小鎮(zhèn)經(jīng)由旅游、文化、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的植入，重新獲得了發(fā)展，成為了新的獨具特色的小鎮(zhèn)，如溫泉小鎮(zhèn)、電影小鎮(zhèn)、音樂小鎮(zhèn)、慢生活小鎮(zhèn)、迪斯尼小鎮(zhèn)等。而中國城鎮(zhèn)化歷史較短，特別是我們的特色小鎮(zhèn)建設(shè)剛起步不久，不能先入為主地預(yù)設(shè)置換特色的命題，應(yīng)該著眼于建立以中長期性特色化發(fā)展愿景為主要考察周期的特色小鎮(zhèn)。
當然，羅馬非一日建成，建設(shè)特色小鎮(zhèn)也不是一朝一夕的事情。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成功與與否，也需經(jīng)由歷史去檢驗。但是，面臨正在如火如荼推進的中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮，為了少走彎路，不走老路，避免進入死路，我們迫切需要建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展新共識，通過特色小鎮(zhèn)治理體系的更新和創(chuàng)新，推動更多地區(qū)能夠找到一條健康、可持續(xù)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展之路。
【本文作者為南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長；本文系江蘇省社會科學(xué)研究基金項目“江蘇中小城鎮(zhèn)發(fā)展動力研究”部分成果，項目編號：15JD35】