【摘要】以新環(huán)保法為重要內(nèi)容的環(huán)境法治是一個(gè)涉及整個(gè)社會(huì)各個(gè)方面的綜合工程，也是一個(gè)系統(tǒng)工程。當(dāng)務(wù)之急,是牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念,進(jìn)一步提高對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)；依法落實(shí)各級(jí)黨委和政府在環(huán)境保護(hù)方面的政治與法律責(zé)任；進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)與政策，提高環(huán)境執(zhí)法和司法能力,健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系,解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題。
【關(guān)鍵詞】新環(huán)保法 環(huán)境法治 生態(tài) 【中圖分類號(hào)】D922.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程大大加快，取得了舉世矚目的成就。與此同時(shí)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境（含資源和能源）在整個(gè)發(fā)展進(jìn)程中呈不均衡和不協(xié)調(diào)狀態(tài)，從而導(dǎo)致一系列影響我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題不斷出現(xiàn)。其中，環(huán)境問(wèn)題（包括整體性的環(huán)境污染、自然資源與生態(tài)的破壞）最為突出。
環(huán)境問(wèn)題所傷害的，不僅僅是生態(tài)系統(tǒng)與公私財(cái)產(chǎn)，更重要的是公民的生命、健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展基礎(chǔ)。為了有效應(yīng)對(duì)我國(guó)面臨的嚴(yán)峻環(huán)境挑戰(zhàn)，落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的重大戰(zhàn)略部署，全國(guó)人大常委會(huì)于2014年4月24日對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了大幅度的修訂。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“新環(huán)保法”）被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”，該法自2015年1月1日起施行。新環(huán)保法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段、邁上了一個(gè)新臺(tái)階，對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展事業(yè)的意義重大而深遠(yuǎn)。
新環(huán)保法實(shí)施的總體狀況：喜憂參半
根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法>實(shí)施情況的報(bào)告》、最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判》（白皮書(shū)）以及中央環(huán)保督察組反饋的關(guān)于河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇以及河南等地的問(wèn)題通報(bào)，新環(huán)保法生效近兩年以來(lái)，一方面，該法得到了較為認(rèn)真的貫徹實(shí)施，全國(guó)環(huán)境質(zhì)量有所改善；另一方面，一些地區(qū)的環(huán)保工作部署落實(shí)不到位、推進(jìn)不得力，環(huán)境質(zhì)量與人民期待有較大差距，群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有得到解決，環(huán)保法律法規(guī)還不健全，一些制度措施落實(shí)不夠嚴(yán)格， 我國(guó)資源約束趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)質(zhì)量退化的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，各類污染物排放量仍處高位，需要引起國(guó)家和全社會(huì)的高度重視。
新環(huán)保法是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性和基礎(chǔ)性法律，對(duì)環(huán)境保護(hù)的目的、原則、制度等重大問(wèn)題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。該法實(shí)施后，黨中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等重要規(guī)范性文件；全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)法律；國(guó)務(wù)院修訂了《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》《土地管理法實(shí)施條例》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。此外，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了按日處罰、查封扣押等32件配套性文件，公安部等5部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。同時(shí)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)清理和廢除了不符合新環(huán)保法規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文件45件，各地共清理和廢除阻礙環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的“土政策”206件。廣東、廣西、上海等地修訂了《環(huán)境保護(hù)條例》。
但是，新環(huán)保法所規(guī)定的排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、劃定生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)然痉芍贫鹊呐涮追ㄒ?guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件尚未出臺(tái)，所規(guī)定的更加嚴(yán)格的制度措施需要諸如水污染防治法等單項(xiàng)法律與之相銜接；土壤污染防治缺乏法律依據(jù)，農(nóng)業(yè)污染防治法律法規(guī)不健全；環(huán)?？萍己彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)扶持政策不完善等。
環(huán)境違法和犯罪現(xiàn)象仍然多發(fā)，環(huán)境保護(hù)責(zé)任仍存在落實(shí)不到位的情況
為推動(dòng)各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)公眾準(zhǔn)確把握新環(huán)保法的精神和要求，環(huán)境保護(hù)部、全國(guó)人大環(huán)資委、全國(guó)人大常委會(huì)法工委聯(lián)合召開(kāi)了電視電話會(huì)議，對(duì)該法的貫徹實(shí)施進(jìn)行全面部署。多個(gè)地區(qū)組織開(kāi)展了專題學(xué)習(xí)、巡回宣講和形式多樣的宣傳活動(dòng)，強(qiáng)化黨政干部環(huán)保法治意識(shí)，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任意識(shí)，提高全民生態(tài)環(huán)境意識(shí)。但是，由于執(zhí)法不力等原因，不少企業(yè)的環(huán)保義務(wù)尚未落實(shí)，擅自停運(yùn)污染治理設(shè)施、不正常運(yùn)行自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，甚至偷排偷放、數(shù)據(jù)造假等違法犯罪行為較為常見(jiàn)。根據(jù)2016年11月的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法>實(shí)施情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱報(bào)告），2015年，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了環(huán)保大檢查，共檢查企業(yè)177萬(wàn)家，查處各類違法企業(yè)19.1萬(wàn)家；各級(jí)環(huán)保部門(mén)下達(dá)行政處罰決定9.7萬(wàn)余份，罰款超過(guò)42.5億元，分別比2014年增長(zhǎng)17%和34%；公安機(jī)關(guān)破獲各類環(huán)境污染犯罪案件6035起，抓獲犯罪嫌疑人1.2萬(wàn)余人，分別比2014年增長(zhǎng)16%和42%。從2015年到2016年8月份，全國(guó)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件1163件，查封、扣押案件8647件，停產(chǎn)、限產(chǎn)案件4990件。
我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》將資源環(huán)境指標(biāo)全部列為約束性指標(biāo)，強(qiáng)化污染物排放總量控制，進(jìn)一步明確了地級(jí)以上城市空氣和地表水質(zhì)量目標(biāo)。2016年1月以來(lái)，中央環(huán)保督察組對(duì)河北、內(nèi)蒙古、江西、廣西、江蘇、河南、云南等省份開(kāi)展了督察，集中查辦了一批違法案件，有力地推動(dòng)了地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任。在人大監(jiān)督方面，國(guó)務(wù)院今年首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告了2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，河南、重慶、江西等14個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府也依法向本級(jí)人大進(jìn)行了報(bào)告。此外，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)將監(jiān)督重點(diǎn)從企業(yè)為主向政府和企業(yè)并重轉(zhuǎn)變，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，不斷加大督查問(wèn)責(zé)力度。2015年，環(huán)境保護(hù)部公開(kāi)約談了15個(gè)市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人員。內(nèi)蒙古、山西、寧夏等17個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）按照中央關(guān)于建立“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”制度的要求，明確了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和有關(guān)職能部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。福建、浙江等地改進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作，大幅提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的比重。
但是，在許多地方，政府對(duì)保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足、環(huán)保投入不夠、工作推進(jìn)不力，考核問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，壓力傳導(dǎo)層層衰減。有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法，地方保護(hù)現(xiàn)象仍然存在。相關(guān)部門(mén)環(huán)保職責(zé)不明確，被動(dòng)應(yīng)付、推諉扯皮的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)配合，信息難以共享，執(zhí)法合力不足。此外，環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑事司法銜接機(jī)制有待健全，不少地方存在有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象。
當(dāng)前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法、司法體制機(jī)制現(xiàn)狀
在執(zhí)法體制方面，國(guó)家開(kāi)展了省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革試點(diǎn)工作。
在執(zhí)法機(jī)制方面，國(guó)務(wù)院先后制定了大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)；各地各部門(mén)不斷加大轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)力度，加快淘汰落后產(chǎn)能，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)升級(jí)改造，積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進(jìn)煤炭清潔高效利用。國(guó)務(wù)院還印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，全面加強(qiáng)執(zhí)法，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為；各地普遍建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，形成“定人、定責(zé)、履責(zé)、問(wèn)責(zé)”的工作機(jī)制。環(huán)境保護(hù)部堅(jiān)持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，不斷完善和落實(shí)污染物排放總量控制制度；建立健全更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定和修訂了各類環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)121項(xiàng)。各地環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，2015年全國(guó)共清理出違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建設(shè)項(xiàng)目14萬(wàn)個(gè)，有力地遏制了“未批先建”問(wèn)題。
在司法體制方面，各級(jí)人民法院加強(qiáng)了環(huán)境資源審判專門(mén)機(jī)構(gòu)建設(shè)，最高人民法院和貴州、福建、海南等15個(gè)高級(jí)人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭。根據(jù)《中國(guó)環(huán)境資源審判》（白皮書(shū)），截至2016年6月，各級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭共計(jì)558個(gè)，其中審判庭191個(gè)。貴州、福建、海南、江蘇、重慶等地建立三級(jí)環(huán)境資源審判組織體系，其他部分中級(jí)、基層人民法院也根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源審判的實(shí)際情況，設(shè)立專門(mén)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。各級(jí)法院還積極探索將涉及環(huán)境資源的民事、行政案件，乃至刑事案件統(tǒng)一歸口一個(gè)審判庭審理的“二合一”或者“三合一”工作模式。此外，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)，為期兩年。試點(diǎn)地區(qū)為北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。
在司法機(jī)制方面，最高人民法院出臺(tái)了環(huán)境民事公益訴訟案件、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任民事案件等適用法律的司法解釋，審議并原則通過(guò)了辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋，強(qiáng)化對(duì)全國(guó)相關(guān)司法活動(dòng)的監(jiān)督指導(dǎo)。根據(jù)《報(bào)告》，從2015年到2016年6月，各級(jí)人民法院依法受理環(huán)境資源類刑事、民事、行政案件共計(jì)16.7萬(wàn)件，審結(jié)14.8萬(wàn)件；受理環(huán)境公益訴訟案件123件，審結(jié)61件，有力打擊和震懾了環(huán)境違法犯罪行為。云南、貴州等地探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。最高人民檢察院開(kāi)展了破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)。從2015年到2016年8月，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕破壞環(huán)境資源犯罪9693件約1.4萬(wàn)人，提起公訴約2.9萬(wàn)件4.5萬(wàn)人，立案查處環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪1939人。
完善和加強(qiáng)我國(guó)的環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法十分必要，也困難重重
環(huán)境法律制度需要進(jìn)一步落實(shí)或完善，執(zhí)法監(jiān)管亟待加強(qiáng)。第一，環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不夠健全，監(jiān)測(cè)與監(jiān)管結(jié)合不緊密。一些地方反映，有的在線監(jiān)控設(shè)備質(zhì)量較差，不少在線監(jiān)測(cè)設(shè)備未依法檢定，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)難以作為執(zhí)法依據(jù)。第二，環(huán)境信息公開(kāi)不夠及時(shí)、全面和規(guī)范。有的地方政府信息公開(kāi)滯后，一些企業(yè)信息公開(kāi)不規(guī)范， “只說(shuō)好不說(shuō)壞”。第三，排污許可制度的實(shí)施不規(guī)范，企業(yè)持證排污的要求尚未全面落實(shí)；環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度推進(jìn)中一些歷史遺留的“未批先建”項(xiàng)目有待清理整頓。第四，跨區(qū)域流域環(huán)保體制機(jī)制不健全，污染治理缺乏整體性，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也有待進(jìn)一步完善。第五，一些地區(qū)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位，覆蓋面不全，執(zhí)法偏軟；基層環(huán)境執(zhí)法人員少，業(yè)務(wù)能力弱，技術(shù)支撐不夠，經(jīng)費(fèi)保障不足，不適應(yīng)繁重的監(jiān)管任務(wù)。
在環(huán)境司法方面，盡管環(huán)境糾紛案件整體呈上升態(tài)勢(shì)，但是進(jìn)入法院的案件比例低、數(shù)量少。此外，環(huán)境訴訟程序繁雜、耗時(shí)長(zhǎng)久、訴訟成本較高也導(dǎo)致了司法審判的效益低下。而環(huán)境案件本身往往具有高度的復(fù)雜性、科學(xué)技術(shù)性和法律專業(yè)性等特點(diǎn)，對(duì)審判人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了很高的要求，環(huán)境審判人員不僅要具備過(guò)硬的司法訴訟專業(yè)能力，還要了解甚至掌握環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的基本知識(shí)和技能。在我國(guó)目前的法學(xué)教育和現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，顯然還缺乏這樣高素質(zhì)的審判人才。
以新環(huán)保法為重要內(nèi)容的環(huán)境法治是一個(gè)涉及整個(gè)社會(huì)各個(gè)方面的綜合工程，也是一個(gè)系統(tǒng)工程。環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法等一系列法律活動(dòng)或行為作為這個(gè)系統(tǒng)的要素而存在。一方面，它們各自具有特定的功能，對(duì)環(huán)境保護(hù)起到不可或缺的作用；另一方面，它們之間又存在著密不可分的關(guān)系，并憑借有序組織運(yùn)作而形成的合力，加速推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。
根據(jù)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)法治國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要，按照生態(tài)學(xué)規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，完善和加強(qiáng)我國(guó)的環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法，是十分必要和重要的，同時(shí)也困難重重。當(dāng)務(wù)之急，是牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，進(jìn)一步提高對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)；依法落實(shí)各級(jí)黨委和政府在環(huán)境保護(hù)方面的政治與法律責(zé)任；進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)與政策，提高環(huán)境執(zhí)法和司法能力，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題。而今天的抉擇，決定著能否建成生態(tài)良好、文明富強(qiáng)的“美麗中國(guó)”，甚至決定著能否實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。
（作者為清華大學(xué)法學(xué)院教授，清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心主任）
【參考文獻(xiàn)】
①《多項(xiàng)細(xì)則保障法律落地環(huán)保法“長(zhǎng)出”鋼牙利爪》，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)，2015年1月9日。
②沈躍躍：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法>實(shí)施情況的報(bào)告》，中國(guó)人大網(wǎng)，2016年11月3日。
責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸（見(jiàn)習(xí)）
美編/王夢(mèng)雅（見(jiàn)習(xí)）
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