作者 | 弗朗西斯·福山
我更愿意用“民主問責(zé)”而不是“民主”
首先，我想建立一個(gè)概念性的框架，來了解各個(gè)社會(huì)的政治制度之間存在根本性的差異，以及它們?cè)谖磥淼陌l(fā)展。在我看來，現(xiàn)代政治秩序有三個(gè)重要的組成部分，即國(guó)家能力、法治和民主問責(zé)。
社會(huì)學(xué)家馬基雅維利將國(guó)家定義為合法地壟斷或獨(dú)占一定領(lǐng)土內(nèi)的權(quán)力。這個(gè)定義至今依然很有用，因?yàn)樗_定了國(guó)家與其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的區(qū)別。在這一定義中，最重要的是權(quán)力，國(guó)家即力量，合法地產(chǎn)生、利用權(quán)力來執(zhí)行法律，保護(hù)國(guó)民免于遭受來自國(guó)內(nèi)外的暴力，提供公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生、教育和其他社會(huì)中的人民所需要的服務(wù)。因此，國(guó)家便是產(chǎn)生并利用權(quán)力的能力。
第二是法治。我想，在英語中，rule of law(法治、依法治國(guó))與rule by law(以法治國(guó))之間存在根本的差別。以法治國(guó)是讓法律成為君主命令的代表，君主制定法律，社會(huì)中的每一個(gè)人都必須遵守。這與現(xiàn)代政治理論之一的法治存在差別，法治意味著君主本人也遵守法律。君王也可以是最有權(quán)力的政治人物，即國(guó)家元首、總統(tǒng)、國(guó)王、帝王、總理，如果他們不受法律所制，這便不是法治。政治權(quán)力受到限制，這是法律的最基本定義。法律從根本上來說是對(duì)權(quán)力的限制，這意味著，在某些情況下，法治要求國(guó)家是要在監(jiān)督下運(yùn)行。國(guó)家是要使用權(quán)力，而法治從根本上來說則是要限制權(quán)力，確保國(guó)家使用權(quán)力，并使其符合整體國(guó)民的利益。
現(xiàn)代政治秩序的第三個(gè)部分是問責(zé)，在英語中我更愿意用民主問責(zé)而不是民主。民主關(guān)系到一定的程序，如選舉出統(tǒng)治者，但這些程序的目的是要確保政府應(yīng)為全體人民負(fù)責(zé)，而不是一部分掌管政府的精英。選舉等程序只是機(jī)制，確保實(shí)質(zhì)性的問責(zé)。即使在沒有選舉的情況下，也有可能會(huì)實(shí)現(xiàn)部分的問責(zé)。
國(guó)家能力、法治和民主問責(zé)三要素的某種平衡造就成功的政治體系
這三部分之間需要某種平衡。在我看來，一個(gè)成功的、機(jī)能正常的政治體系必須達(dá)到某種平衡。一方面，你必須使一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政治體系有權(quán)力做事情。另一方面，如果國(guó)家在沒有限制的情況下運(yùn)轉(zhuǎn)，就將出現(xiàn)獨(dú)裁或暴政，這將會(huì)破壞公民的自由與生活。因此，在我看來，政治體系必須達(dá)到某種程序的平衡。權(quán)力必須受到兩個(gè)制度的制約，一個(gè)是法治，一個(gè)是某種形式的民主問責(zé)。
你可能會(huì)在一個(gè)或兩個(gè)方向上脫離平衡。如果只有國(guó)家，而沒有限制的制度，你就只會(huì)有獨(dú)裁。另一方面，如果只有限制，而沒有國(guó)家，就會(huì)出現(xiàn)像敘利亞或利比亞這樣的狀況，或完全分裂、無政府狀態(tài)，每個(gè)人都會(huì)手拿AK-47，組成武裝集團(tuán)，占領(lǐng)財(cái)產(chǎn)和土地，很明顯，人們的生命便會(huì)受到影響。但也有其他政治體系，有一定程度上的國(guó)家狀態(tài)，但卻很有限。我認(rèn)為這是當(dāng)今世界一些國(guó)家貧困、欠發(fā)達(dá)的最重要原因，它們無法、沒有能力提供最為基本的公共必需品或發(fā)展?？v觀全世界，尼日利亞、馬里、也門、敘利亞、伊拉克等國(guó)家出現(xiàn)的暴力，許多都源于國(guó)家的崩潰，或者國(guó)家的軟弱，無法提供基本的公共安全。
從各個(gè)國(guó)家的實(shí)踐來看，國(guó)家能力、法治和民主問責(zé)之間又是相互獨(dú)立的。這三個(gè)要素之間的組合也可以不同，有的是有國(guó)家而沒有法治和民主問責(zé)，有的是有民主問責(zé)而沒有國(guó)家和法治，等等。這三個(gè)要素應(yīng)該彼此平衡，但并不彼此支持，而是處于沖突狀態(tài)，比如很多國(guó)家有強(qiáng)勢(shì)的法治和強(qiáng)勢(shì)的民主問責(zé)，太多的制衡，以致國(guó)家衰弱。因此，將它們放在一起考慮時(shí)便會(huì)變得尤為復(fù)雜。
在我看來，中國(guó)目前擁有高度發(fā)達(dá)、現(xiàn)代的國(guó)家，實(shí)際上中華文明早于歐洲2000年形成了類似的現(xiàn)代國(guó)家，但法治和民主問責(zé)卻欠發(fā)達(dá)。與之相比，美國(guó)則是在政治制度光譜的另一端，有著強(qiáng)大的限制機(jī)制，憲法和民主選舉，但國(guó)家在某些方面卻軟弱，提供某些公共服務(wù)產(chǎn)品的能力比較弱。中國(guó)和美國(guó)的國(guó)家能力、民主問責(zé)和法治之間的平衡是不同的。
說中國(guó)是集權(quán)國(guó)家的人，缺乏對(duì)中國(guó)歷史的了解
如果從歷史角度來探討中國(guó)政府的起源，我認(rèn)為，中國(guó)是第一個(gè)發(fā)展出馬克斯·韋伯所說的現(xiàn)代國(guó)家的地方。韋伯認(rèn)為，與現(xiàn)代國(guó)家相反的便是世襲制國(guó)家，即精英群體統(tǒng)治國(guó)家或擁有國(guó)家。這就是為什么叫世襲制，國(guó)家就像是來自父親的禮物，國(guó)王或女王可以將整個(gè)省作為公主的嫁妝?，F(xiàn)在，沒有一個(gè)國(guó)家敢于公開說國(guó)王擁有這個(gè)國(guó)家，但目前許多發(fā)展中國(guó)家卻有這個(gè)趨勢(shì)，即統(tǒng)治階層正在不斷地獲取私人經(jīng)濟(jì)利益，這種情況存在于尼日利亞或其他富含石油的國(guó)家。很小部分的精英利用國(guó)家作為工具，占據(jù)了絕大部分的收入。公共利益與私人利益沒有什么區(qū)別，因此便會(huì)出現(xiàn)高度的腐敗。
我認(rèn)為，第一個(gè)發(fā)展出不是世襲制而是現(xiàn)代國(guó)家的是中國(guó)?，F(xiàn)代國(guó)家管理客觀地對(duì)待國(guó)民，你與國(guó)家的關(guān)系不取決于你是否是負(fù)責(zé)掌管這個(gè)國(guó)家的人的朋友或親戚。韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家是官僚化的、中央集權(quán)的，官僚根據(jù)能力選拔，即根據(jù)他們對(duì)技術(shù)的掌握程度，公共利益與私人利益有嚴(yán)格區(qū)分，并因此而反對(duì)政治腐敗的出現(xiàn)。中國(guó)從未實(shí)施過這樣理想化的政府，但至少在中國(guó)歷史上，與之相類似的政府出現(xiàn)得很早。它的出現(xiàn)與當(dāng)時(shí)發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)系。著名社會(huì)學(xué)家查爾斯·蒂利認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家形成的主要驅(qū)動(dòng)力是戰(zhàn)爭(zhēng)。蒂利觀察早期現(xiàn)代歐洲國(guó)家形成的歷史以后提出國(guó)家創(chuàng)造了戰(zhàn)爭(zhēng)、戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)造了國(guó)家。
這在古代中國(guó)兩個(gè)重要時(shí)期，即春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就顯現(xiàn)出來。春秋時(shí)期持續(xù)了294年，中國(guó)不同的政治聯(lián)盟之間打了1200多場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。而在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的255年間，各個(gè)國(guó)家之間打了468場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。在這500年歷史中，只有89年沒有發(fā)生主要國(guó)家之間的戰(zhàn)爭(zhēng)。如同早期現(xiàn)代歐洲，這種軍事競(jìng)爭(zhēng)事實(shí)上成為現(xiàn)代機(jī)構(gòu)形成的推動(dòng)因素。為了支持戰(zhàn)爭(zhēng)，就逐漸發(fā)展出了官僚體系。最早是收稅，然后是收集資源來支持戰(zhàn)爭(zhēng)，支持戰(zhàn)場(chǎng)上的士兵。在某種方式上，這同樣讓普通老百姓有了權(quán)力，必須發(fā)展出某種統(tǒng)一的、分等級(jí)的、中央集權(quán)的官僚政治體制。這種體制是在戰(zhàn)國(guó)末期出現(xiàn)的。這一段的中國(guó)古代歷史也幫助中國(guó)產(chǎn)生了尊重律法的文化。國(guó)家建設(shè)、國(guó)家共同文化的發(fā)展，即現(xiàn)在伊拉克等許多發(fā)展中國(guó)家仍在努力建設(shè)的國(guó)家身份認(rèn)同，中國(guó)早在古代就已經(jīng)建立起來。
大約兩三千年前出現(xiàn)的中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家，西方學(xué)者未必足夠意識(shí)到了這個(gè)成就，如韋伯便說中國(guó)是一個(gè)集權(quán)國(guó)家。原因在于西方的學(xué)者缺乏對(duì)中國(guó)歷史的了解，而且西方所看的中國(guó)歷史都是19世紀(jì)晚清社會(huì)，當(dāng)時(shí)中國(guó)的一些社會(huì)制度正在衰落。他們不了解中國(guó)文化的核心歷史經(jīng)歷。但如果你對(duì)比中國(guó)和馬克斯·韋伯列出的現(xiàn)代社會(huì)具有的特征，你會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)基本上都符合那些特征。因此，我認(rèn)為，中國(guó)遠(yuǎn)比西方更早實(shí)現(xiàn)了某種程度上的現(xiàn)代國(guó)家制度。而另一個(gè)原因就是早期的這種政治的現(xiàn)代性，并沒有伴隨工業(yè)革命的出現(xiàn)，所以19世紀(jì)的那些社會(huì)學(xué)家認(rèn)為政治的現(xiàn)代性和經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代性要連在一起，而中國(guó)當(dāng)時(shí)并沒有做到這一點(diǎn)，所以他們就不認(rèn)為中國(guó)有現(xiàn)代的政治制度。
我的方法不是歷史決定論
如果多談對(duì)比，如我所講過的，中國(guó)和美國(guó)處在我所繪制的政治制度光譜的相反兩端，體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
在中國(guó)的國(guó)家發(fā)展中，權(quán)力的平衡向國(guó)家傾斜。我想，從“文化大革命”結(jié)束到今天，中國(guó)發(fā)生最重要的變化是逐漸普及的法治，也就是政府的決策越來越多是由官僚體系提出規(guī)定來制定，并不是隨意提出的規(guī)定，這也見于中國(guó)高層的決策制定。
美國(guó)是這樣的，我們的平衡傾向于對(duì)政府權(quán)力根深蒂固的極度不信任。美國(guó)誕生于反英國(guó)君主和英國(guó)議會(huì)的革命中，所以開國(guó)國(guó)父?jìng)兘⒘艘惶讘椪w系，劃分權(quán)力，加以比德國(guó)、瑞典、丹麥和英國(guó)更多的制約和平衡。這些國(guó)家法律秉承民主，但沒有像美國(guó)憲法體系一樣多的制度制約。
而現(xiàn)在的問題是，由于美國(guó)社會(huì)內(nèi)部意見分化，許多意見相左但組織有序的利益集團(tuán)利用憲法體系中的制衡使得政府施政受阻，比如通過預(yù)算或通過多數(shù)支持的法案十分困難。比美國(guó)運(yùn)行更好的民主國(guó)家模式，或民主政治體制，我想會(huì)選擇像德國(guó)、丹麥、斯堪的納維亞半島的北歐國(guó)家那樣的議會(huì)制，避免總統(tǒng)和議會(huì)由不同政黨把持，這就是美國(guó)政府近年來諸多問題的原因。
但這也說明，政治的發(fā)展永遠(yuǎn)是進(jìn)行時(shí)，每種制度都需要演變，沒有一種是放之世界都正確的制度，因?yàn)槭澜缱兓芸?，?guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)都如此。政治體制也需要演變。因此，我不會(huì)對(duì)中國(guó)或美國(guó)做關(guān)于未來的預(yù)測(cè)，但我希望提供一種框架來思考為什么國(guó)與國(guó)不同，造成這種不同的歷史原因又是什么。
很多人指責(zé)我的方法是歷史決定論，因?yàn)槲抑赋霾煌鐣?huì)在歷史上長(zhǎng)期的發(fā)展傾向，進(jìn)而誤以為我認(rèn)為歷史上中國(guó)是中央集權(quán)，以后也依然如此，或者美國(guó)設(shè)有許多制約與平衡，就一定造成分裂，無法決斷。我認(rèn)為這都是不對(duì)的，政治制度在演變，重要的是社會(huì)在演變。構(gòu)成體制演變的基礎(chǔ)是充滿變化的社會(huì)，社會(huì)中有不斷涌現(xiàn)的群體，有中產(chǎn)階級(jí)，有不同的理想訴求，這點(diǎn)在中國(guó)和世界許多國(guó)家都能找到，有因?yàn)槿蚧涂萍嫉确矫鎺淼淖兏?，這些都促使政治體制和政治制度有適應(yīng)力和能力去演變。
