【摘要】在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，人與環(huán)境的矛盾日益凸顯。尋求先進的法律制度以可持續(xù)地利用和保護環(huán)境，成為亟待解決的問題。環(huán)境公益信托制度在國外已有成功的經(jīng)驗，引入我國也有相應(yīng)的法理和社會基礎(chǔ)。對此，信托當(dāng)事人及其權(quán)利義務(wù)、公益信托管理機構(gòu)以及環(huán)境公益信托的成立、變更和終止等法律問題需要加以明確化。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境資源 信托 公益信托
【中圖分類號】DF46 【文獻標(biāo)識碼】A
日本信托法學(xué)者中野正俊教授曾建議“十三陵應(yīng)該搞公益信托，如果搞公益信托，參觀的人肯定會比現(xiàn)在多，社會效益肯定也會比現(xiàn)在好”。江平教授對此頗為認(rèn)可，認(rèn)為“如果徐悲鴻紀(jì)念館能信托給中央美術(shù)學(xué)院，那它的社會效益肯定會好多了”。①自然景觀、歷史文化遺產(chǎn)等作為信托財產(chǎn)設(shè)立公益信托，在英國的“國民信托”中早有實踐，目前，全世界已有近30個國家或地區(qū)效仿這種公益信托模式。我國在引入信托制度后，大多運用于商事領(lǐng)域，近年來，信托更是作為金融產(chǎn)品為公眾所熟知，但是在民事和公益領(lǐng)域，信托卻鮮有一見。我國自然資源豐富、歷史文化古跡眾多，公益信托模式是對傳統(tǒng)意義上以政府為主導(dǎo)的環(huán)境資源治理與保護方式的有益補充。
環(huán)境公益信托的內(nèi)涵
公益信托通常由委托人捐獻或提供一定的財產(chǎn)設(shè)立，由受托人管理并將信托財產(chǎn)用于信托文件指定的公益目的。②在我國，環(huán)境公益信托，是以國家所有的環(huán)境資源使用權(quán)為信托財產(chǎn)，為公共利益設(shè)立的信托。其公益信托的信托目的，是對生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺址原貌的保持、治理和恢復(fù)。環(huán)境公益信托并不同等于“自然資源公共信托”。“自然資源公共信托”是指將自然資源作為信托財產(chǎn)、以全體國民為委托人和受益人、以政府為受托人、以環(huán)境資源的可持續(xù)利用為目的設(shè)立的信托。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在：公共信托的委托人和受益人都是全體公民，受托人是政府；而環(huán)境公益信托的委托人是國家，受托人是非政府的公益組織，受益人是全體公民。
公益信托與環(huán)境保護的契合與價值
公益信托與環(huán)境保護的契合?！缎磐蟹ā返谄邨l規(guī)定：“信托財產(chǎn)必須是委托人合法所有的財產(chǎn)。……包括合法的財產(chǎn)權(quán)利”；第十四條規(guī)定：“……法律、行政法規(guī)限制流通的財產(chǎn)，依法經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)后，可以作為信托財產(chǎn)。”環(huán)境資源權(quán)利，如土地使用權(quán)、漁業(yè)權(quán)等，都可以成為信托財產(chǎn)；限制流通的采礦權(quán)等，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，也可以成為信托財產(chǎn)。
信托財產(chǎn)在信托成立后，信托財產(chǎn)具有獨立性，有效防止環(huán)境資源流失。除信托運營中發(fā)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系外，信托關(guān)系人的債權(quán)人不得追及信托財產(chǎn)，即信托關(guān)系人不得以環(huán)境資源及其孳息償還個人債務(wù)；信托的破產(chǎn)隔離機制在信托財產(chǎn)與受托人之間建立破產(chǎn)、債權(quán)追索的屏障，即使受托人財務(wù)狀況惡化、破產(chǎn)、被撤銷、解散，環(huán)境資源也不得列入其清算財產(chǎn)。
環(huán)境公益信托的價值。第一，補充政府環(huán)境保護職能，促進環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。環(huán)境法有三種調(diào)整機制，即市場、行政和非政府非營利組織調(diào)整機制，三者的協(xié)調(diào)運行方能實現(xiàn)環(huán)境治理的“善治”。公益信托通過非政府非營利組織對非壟斷性環(huán)境資源進行信托管理，以克服市場和政府治理的失效，無疑彌補了我國傳統(tǒng)的行政和市場治理機制的不足。③環(huán)保事業(yè)的發(fā)展需要雄厚的財力支持，我國目前僅有的《中國綠色國民經(jīng)濟核算研究報告2004》顯示，早在2004年治理污染的虛擬成本已高達(dá)GDP的1.8%，④因此，借助公益信托整合民間力量以彌補財政投入不足，顯得尤為重要。此外，非政府性質(zhì)的受托人以自己的名義管理和處分信托財產(chǎn)，委托人不得任意干預(yù)受托人對信托財產(chǎn)的管理，有效避免了地方為追求經(jīng)濟發(fā)展而犧牲環(huán)境資源。
第二，有效保障環(huán)境資源可持續(xù)開發(fā)利用和保護。信托制度作為長期管理財產(chǎn)的一種制度工具，不因政府部門職能、領(lǐng)導(dǎo)人及受托人的更迭而影響信托的存續(xù)。在信托合同期間屆滿前，除非約定解除的事由或特定的其他事由的發(fā)生，委托人和公益信托管理機構(gòu)不得撤銷信托；委托人和公益信托管理機構(gòu)不得隨意更換受托人，除非受托人違背信托目的處分信托財產(chǎn)或處理信托事務(wù)有重大過失；非經(jīng)公益信托管理機構(gòu)批準(zhǔn)，受托人不得辭任。由此，保障了受托人制定長期、專業(yè)的管理規(guī)劃，適合環(huán)境（生態(tài)）經(jīng)營周期長的需求。
環(huán)境公益信托制度的構(gòu)建路徑
環(huán)境公益信托的委托人。環(huán)境公益信托的委托人是國家。但國家是一個抽象的主體，需要具體的機構(gòu)代表國家履行權(quán)利（力），根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第四條規(guī)定：“國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。……”但是國務(wù)院和地方政府并不具體行使出資人權(quán)利和職責(zé)，根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六條、第十一條，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第四條、第六條的規(guī)定，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會履行出資人和監(jiān)管者職責(zé)；根據(jù)《土地法》、《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)規(guī)定，由各自然資源行政主管部門依法履行出資人和監(jiān)管者的具體權(quán)利。例如，根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，由市、縣國土資源行政主管部門代表國家作為出讓方，與土地使用人簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同。
因此，環(huán)境公益信托的委托人應(yīng)該是各自然資源行政主管部門，但是這些機構(gòu)作為委托人，卻有一定的弊端：一是作為信托財產(chǎn)的環(huán)境資源，往往涉及多個行政主管部門，如濕地的保護就涉及環(huán)保、水利、國土等多個部門，委托人難以確定，各部門協(xié)調(diào)的成本增加，客觀上增加了信托的交易成本。二是自然資源行政主管部門既代表國家履行所有權(quán)，又是自然資源開發(fā)利用的監(jiān)管者，其身份既是民法上的民事主體，又是行政法上的行政主體，這種既是運動員又是裁判員的角色安排，并不利于環(huán)境資源管理。環(huán)境資源的所有權(quán)行使主體應(yīng)與其他國有資產(chǎn)一致，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員擔(dān)任，可以在該機構(gòu)下設(shè)“資源類國有資產(chǎn)管理委員會”專門履行資源類國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)，便于協(xié)調(diào)和統(tǒng)一自然資源的開發(fā)利用、出資入股、保護、公益信托等工作。因此，環(huán)境公益信托的委托人，也應(yīng)由資源類國有資產(chǎn)管理委員會擔(dān)任。環(huán)保和各自然資源行政主管部門則專司自然資源開發(fā)利用、治理等行政監(jiān)管職責(zé)。
環(huán)境公益信托的委托人享有的權(quán)利有：一是信托財產(chǎn)、受托人的指定權(quán)。根據(jù)信托財產(chǎn)登記的相關(guān)法律規(guī)定，委托人按照信托財產(chǎn)的登記程序指定信托財產(chǎn)。二是信托財產(chǎn)經(jīng)營管理的監(jiān)控權(quán)。《信托法》第二十條規(guī)定，委托人不能直接干預(yù)經(jīng)營事務(wù)，但委托人有權(quán)直接調(diào)查受托人處理信托事務(wù)的情況、信托財產(chǎn)的收支情況等信托運營情況，并有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制信托賬目。三是剩余信托財產(chǎn)的歸復(fù)權(quán)。環(huán)境公益信托終止后，委托人可以恢復(fù)行使對環(huán)境資源的各項權(quán)利。
環(huán)境公益信托的受托人。根據(jù)《信托法》第六十二條規(guī)定，委托人選擇受托人后，應(yīng)經(jīng)公益事業(yè)管理機構(gòu)批準(zhǔn)。環(huán)境公益信托的受托人一般應(yīng)選擇依法設(shè)立的，有環(huán)境生態(tài)保護能力的環(huán)境保護公益組織，這些公益組織的性質(zhì)應(yīng)是非政府、非營利性的。此外，曾有失信、欺詐等違法行為的社團組織，或在管理其他公益信托或慈善活動過程中有管理不當(dāng)?shù)男袨?、并造成?yán)重后果的，不能擔(dān)任環(huán)境公益信托的受托人。
環(huán)境公益信托受托人的義務(wù)主要包括：第一，根據(jù)自己特殊的、專業(yè)的技能和經(jīng)驗親自管理受托財產(chǎn)，對受托的環(huán)境資源盡到謹(jǐn)慎經(jīng)營、管理的義務(wù)，慎重地保持自然資源的原有生態(tài)價值和經(jīng)濟社會價值、并盡力修護，不得利用信托謀取私利。第二，受托人信息披露義務(wù)。根據(jù)信托文件的規(guī)定，受托人有義務(wù)定期向環(huán)境公益信托的監(jiān)察人和公益信托管理機構(gòu)報告其管理處分信托財產(chǎn)的情況。同時，受托人有義務(wù)妥善、完整地保存信托事務(wù)的相關(guān)記錄，受益人、委托人，信托監(jiān)察人等知情權(quán)主體在任何時候都有權(quán)要求閱覽與信托相關(guān)的賬簿等文件資料，并要求受托人說明信托事務(wù)的處理情況。第三，公平對待不同受益人的義務(wù)。生態(tài)環(huán)境具有整體性的特征，因此，受托人在保護、治理、可持續(xù)開發(fā)利用信托財產(chǎn)時，必須注重環(huán)境資源的生態(tài)屬性，公平地對待不同地域的受益人（社會公眾）；還必須保證代際公平，為后代人類的利益保護自然資源。
公益信托管理機構(gòu)。無論是普通法系還是英美法系，各國和地區(qū)都對公益信托加以監(jiān)管。作為公益信托發(fā)源地的英國，由“慈善委員會”作為公益信托的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)公益信托的設(shè)立登記，并履行公益信托監(jiān)管職責(zé)。
《信托法》并未明確公益信托的管理機構(gòu)，在現(xiàn)有的公益信托案例中，監(jiān)管機構(gòu)涉及民政部門、金融監(jiān)管部門等多個機構(gòu)，分散的“多頭管理”容易造成權(quán)力的空白、推諉，客觀上增加了公益信托設(shè)立和運行的交易成本，并不利于公益信托的長期穩(wěn)定發(fā)展，因此，確定公益信托管理機構(gòu)，是我國公益信托事業(yè)發(fā)展的前提。目前，民政部門是我國公益慈善事業(yè)的管理機構(gòu)，在我國現(xiàn)有的公益信托案例中，民政部門也都作為管理機構(gòu)之一。如果將民政部門確定為公益信托的管理機構(gòu)，可以避免分散管理的弊端，而且也便于具有多個公益目的的復(fù)雜公益信托的設(shè)立。但是環(huán)境公益信托相比其他公益信托有其特殊性，環(huán)境資源的龐大而復(fù)雜，尤其是公益信托管理機構(gòu)享有變更受托人和信托文件的權(quán)利，需要其有專業(yè)的環(huán)境保護知識和管理能力。因此，管理機構(gòu)有必要成立專門的監(jiān)督咨詢機構(gòu)，該機構(gòu)可以由環(huán)境資源保護的專家、民間環(huán)境保護組織的代表組成，其職能包括：定期召開會議討論環(huán)境信托的審批、參與環(huán)境信托的監(jiān)督檢查等，作為設(shè)立環(huán)境公益信托的重要參考。
公益信托監(jiān)察人。在各國的立法中，公益信托監(jiān)察人均是強制設(shè)立的。由于公益信托受益人眾多，有分散性、不確定性等特點，難以保障受益權(quán)的實現(xiàn)，因此，信托監(jiān)察人的主要作用是監(jiān)督受托人，保護受益人。《信托法》第六十四條規(guī)定“公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機構(gòu)指定。”環(huán)境公益信托監(jiān)察人可以選擇民政部門登記注冊的其他公益組織，如中華慈善總會、中國紅十字會等。⑤
根據(jù)《信托法》第六十五條的規(guī)定，監(jiān)察人享有三項職權(quán)：監(jiān)督權(quán)、認(rèn)可權(quán)、提起訴訟權(quán)。鑒于法律規(guī)定的空白，環(huán)境公益信托的信托文件有必要對此做出更具可操作性的規(guī)定。首先，監(jiān)督權(quán)可借鑒《公司法》中的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定公益信托監(jiān)察人享有監(jiān)督受托人的權(quán)利，包括查閱、摘抄、復(fù)印受托人管理信托事務(wù)的賬目等資料的職權(quán)；質(zhì)詢權(quán)，要求受托人說明信托事務(wù)處理情況的權(quán)力。其次，認(rèn)可權(quán)主要包括：批準(zhǔn)并監(jiān)督受托人自由裁量地選擇受益人和分配利益，并向受益人支付信托利益；同意或批準(zhǔn)受托人的開發(fā)、管理、治理、保護計劃，要求受托人定期向其匯報信托財產(chǎn)保值增值情況及信托事務(wù)處理情況等權(quán)利，充分保證信托監(jiān)察人享有廣泛的知情權(quán)。⑥最后，有必要賦予監(jiān)察人協(xié)調(diào)和訴訟權(quán)。信托監(jiān)察人可以因本身的職權(quán)和權(quán)利受到侵害或其他侵害受益人利益的行為，要求受托人修正；受托人不服從指示的，監(jiān)察人可以向公益事業(yè)監(jiān)管部門報告，請求處理或直接以自己的名義向法院起訴；此外，監(jiān)察人還有協(xié)調(diào)信托當(dāng)事人糾紛的權(quán)力。
環(huán)境公益信托的設(shè)立、變更與終止。根據(jù)《信托法》第八條、第十條的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境公益信托的設(shè)立和生效應(yīng)滿足以下四個條件：一是主體有效。包括：委托人的公益（慈善）意愿；有資格的、經(jīng)公益事業(yè)主管部門批準(zhǔn)的受托人；有受益人群體接受信托收益。二是信托目的和信托財產(chǎn)的絕對公益性。信托目的必須完全徹底地屬于公益目的，不能包含任何非公益目的。值得一提的是，環(huán)境公益信托的受托人對信托的環(huán)境資源進行合理的開發(fā)利用，將經(jīng)濟收益轉(zhuǎn)化為保護資金，發(fā)揮其經(jīng)濟效益和社會效益，并不違背其公益目的，環(huán)境公益信托并不等同于靜止不變的“保管箱”。三是經(jīng)過主管部門的審批后，采取合同形式設(shè)立環(huán)境公益信托的，合同簽訂時信托成立；采取其他書面形式設(shè)立的，受托人承諾時環(huán)境公益信托信托成立。四是信托財產(chǎn)登記。環(huán)境公益信托的信托財產(chǎn)是不動產(chǎn)權(quán)利，根據(jù)《信托法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)辦理信托登記后才能生效。
根據(jù)《信托法》第二十三條、第五十一條、第五十二條、第六十六條、第六十八條、第六十九條規(guī)定，環(huán)境公益信托的變更主要有以下兩種情形：一是受托人的變更。受托人的變更一般有兩種情形，即被解任或辭任。環(huán)境公益信托的受托人違反信托義務(wù)或無力履行職責(zé)的，由公益信托管理機構(gòu)予以解任并選任新的受托人；此外，經(jīng)公益信托管理機構(gòu)的批準(zhǔn)，受托人也可以辭任。二是不可預(yù)見的情形。環(huán)境公益信托成立后，突發(fā)事件可能導(dǎo)致信托目的不能實現(xiàn)或原有管理方法無法適用。因此，根據(jù)《信托法》第六十九條的規(guī)定，公益信托管理機構(gòu)有權(quán)變更信托文件的有關(guān)內(nèi)容和條款以保障公益目的的實現(xiàn)。此外，《信托法》并未對公益信托變更的程序和具體事由作出規(guī)定，在環(huán)境公益信托的實踐中，委托人、受益人、信托監(jiān)察人、環(huán)境保護和自然資源行政主管部門均可就受托人的違反信托目的或違法的管理處分行為、其他突發(fā)事件等情形向公益信托管理機構(gòu)提示、建議變更，一旦信托當(dāng)事人與行政部門產(chǎn)生異議和糾紛，應(yīng)由公益信托當(dāng)事人或信托監(jiān)察人向法院提起訴訟，由法院裁判。
環(huán)境公益信托的終止，可以細(xì)分為自然終止和非自然終止。只要出現(xiàn)終止的具體事由，則環(huán)境公益信托法律關(guān)系即告消滅。引起環(huán)境公益信托自然終止的事由主要是信托期限屆滿、約定終止的事由出現(xiàn)，譬如，根據(jù)信托文件規(guī)定，作為信托財產(chǎn)的環(huán)境資源經(jīng)濟價值或生態(tài)價值的滅失，公益信托的目的也無從實現(xiàn)，則環(huán)境公益信托終止。非自然終止一般有特定的事由發(fā)生，使得原本處于生效和運行狀態(tài)的信托法律關(guān)系歸于消滅，如環(huán)境公益信托基于國家重大改革或國防事務(wù)而被解除、撤銷等?！缎磐蟹ā凡⑽匆?guī)定公益信托終止的具體事由，一旦信托當(dāng)事人對終止產(chǎn)生異議和糾紛，筆者認(rèn)為，應(yīng)由信托當(dāng)事人或信托監(jiān)察人向法院提起訴訟，由法院裁判公益信托是否終止。⑦
（作者為廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生）
【注釋】
①于海涌：《英美信托財產(chǎn)雙重所有權(quán)在中國的本土化》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2011年。
②何寶玉：《信托法原理研究》，北京：中國政法大學(xué)出版，2005年，第319頁。
③蔡守秋：“善用環(huán)境法學(xué)實現(xiàn)善治”，《人民論壇》，2011年第2期，第62~65頁。
④周珂，徐嶺：“我國綠色經(jīng)濟面臨的調(diào)整與發(fā)展契機”，《人民論壇》，2011年第3期，第110~113頁。
⑤薛智勝：“論我國公益信托監(jiān)管機制的完善”，《政法學(xué)刊》，2011年第6期，第17~22頁。
⑥趙磊：《公益信托法律制度研究》，北京：法律出版社，2007年，第170頁。
⑦文杰：“環(huán)境信托制度：環(huán)境保護機制的創(chuàng)新”，《河北法學(xué)》，2013年第3期，第57~61頁。
責(zé)編 /張蕾 豐家衛(wèi)（實習(xí)）
