【摘要】隨著經濟全球化的不斷深入，國際投資規(guī)則必然會發(fā)生新的變遷,尤其是在以美國主導的TPP談判協(xié)議初步達成后，對包括中國在內的新興經濟體必將形成新的挑戰(zhàn)。對此，新興經濟體必須主動參與談判并通過對規(guī)則的完善來形成有效的應對策略，以從根本上提升自我經濟交往的能力。
【關鍵詞】新一輪全球投資 規(guī)則變遷 新興經濟體 影響與對策
【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A
新一輪全球投資規(guī)則是世界各經濟體—尤其是以美國為首的“西方”發(fā)達國家和地區(qū)—經濟與利益博弈的又一次顯化。國際投資需要規(guī)范且具有法律效應的國際投資規(guī)則，更需要合理的、相對公平的政策規(guī)制，但在各國、各區(qū)域經濟發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實狀態(tài)下，規(guī)則制定的話語權并不均等，這對新興經濟體的外資引入與經濟發(fā)展顯然是不利的。國際投資規(guī)則是各國吸收外資時通過國際談判形成的、旨在保護投資人權益、促進投資發(fā)展的相關原則和法律制度，①它和投資引進國家的外資政策未必一致，如果彼此間的差距或出入過大，就會影響到對外資的利用，或者對本國現(xiàn)存經濟產生某些負面作用。不過，這種矛盾是不可能避免的，因為國際投資中的談判永遠是利益的談判，隨著經濟全球化的不斷深入，國際投資規(guī)則必然會發(fā)生新一輪的演變，經濟利益之爭必然會繼續(xù)進行。在這種情況下，新興經濟體必須直面挑戰(zhàn)，并通過對規(guī)則的談判與完善來形成有效的應對策略，以從根本上提升自我經濟交往的能力。
新一輪全球投資規(guī)則的變遷
新一輪投資規(guī)則變遷的背景。第一，現(xiàn)存國際投資規(guī)則的內在矛盾與經濟發(fā)展越來越不適應。隨著20世紀80年代以來的經濟全球化發(fā)展，發(fā)達國家與發(fā)展中國家加強了投資貿易關系，以美式BIT為代表的、自由化程度很高的國際投資規(guī)則逐漸成為21世紀前后發(fā)達國家對發(fā)展中國家的投資規(guī)則范本。但這一投資規(guī)則的運用也加重了發(fā)達國家與發(fā)展中國家的利益分歧。一方面，發(fā)達國家的投資規(guī)則具有雙重標準，對經濟和產業(yè)發(fā)展弱于自己的發(fā)展中國家突出強調投資的自由化，②制定了更高標準的投資保護條款，以占據更多的利益主導權。另一方面，以美式BIT為范本的投資規(guī)則導致發(fā)展中國家將更多地外資管轄權讓渡給投資方，使投資國成為投資合作的絕對主導者，從而加重了雙方在投資規(guī)則中的立場矛盾。
第二，全球政治經濟格局的調整使發(fā)達國家與新興經濟體的國際地位此消彼長。一方面，新興經濟體的經濟崛起使發(fā)達國家的全球地位有所下降，發(fā)達國家在經歷了2008年的金融危機之后復蘇緩慢，而發(fā)展中國家的經濟則保持相對穩(wěn)定、快速的增長，尤其是新興經濟體已成為拉動世界經濟增長的重要力量之一。另一方面，新興經濟體依然是最主要的資本輸入國，是世界進口的重要力量，同時也成為了最重要的資本輸出國。在這種情況下，美國等發(fā)達國家必然謀求經濟繼續(xù)領先的優(yōu)勢地位，制定新規(guī)則以對新興經濟體形成制約。
第三，在多邊體制受阻的同時，區(qū)域間的經濟合作正在興起，美國謀求新一輪經濟全球化規(guī)則制定的主導權。美國通過“跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）”與“跨大西洋貿易和投資伙伴協(xié)定（TTIP）”的同時談判，在推動區(qū)域性貿易與投資自由化的基礎上，謀求引領后金融危機時代經濟全球化的秩序安排；③并通過簽署雙邊投資協(xié)定來主導國際投資規(guī)則的制定。美國發(fā)布最新“US Model BIT”范本，就是為了在與其他國家進行投資協(xié)定談判時占據主動、謀求主導。美國的積極與主導將使美國等發(fā)達國家在新一輪經濟全球化中占據先機，在世界經濟結構調整和世界經濟治理制度變革中掌握主動權。④
新一輪投資規(guī)則變遷的趨向。首先，投資準入與保護的要求標準更高。美式新投資規(guī)則范本要求被投資國必須以投資準入前和設立前國民待遇加負面清單的模式開放市場，這標志著投資自由化的要求標準已經提高。美國和歐盟于2012年4月共同發(fā)表了《關于國際投資共同原則的聲明》（以下簡稱《聲明》），明確要求各國政府給予外國投資者廣泛的市場準入；美國還修改了其雙邊投資協(xié)定范本，保持了其投資準入前國民待遇的高標準、嚴要求，并力主在其主導的TTP、TTIP等區(qū)域自貿合作中進行實施。
其次，投資開放的自由化程度更高。新的投資規(guī)則在保留外資準入、設立、投資者國民待遇、履行要求、資金匯兌、征用和補償、解決爭端機制等原有議題的基礎上，又增加了環(huán)境政策、勞工標準、勞工標準、透明度、知識產權、競爭政策等一系列新的議題，不僅增加了議題內容，也提高了要求和標準，使投資開放的自由化程度更高。
最后，針對發(fā)展中國家國有企業(yè)提出了競爭中立規(guī)則?！堵暶鳌分械牡诙椉磸娬{了公平競爭原則，特別強調國有企業(yè)和私營企業(yè)必須享有同等的經營環(huán)境和公平的市場競爭。當然，新規(guī)則在強調對投資保護的同時，也賦予了東道國對外資的相應管理權，擴大了發(fā)展中國家對外資監(jiān)管的空間，對于保護國家安全具有意義。
投資規(guī)則變遷對新興經濟體引進外資的影響
新興經濟體的規(guī)則話語權并未隨外資增長而增加。由于政治經濟的穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)展中國家—特別是新興經濟體—對外資的需求量始終處于遞增狀態(tài)，而發(fā)達國家的投資愿望依然強烈，他們在提高投資門檻、占據投資規(guī)則主動權的同時，更希望通過投資來提升經濟水平，以繼續(xù)保持其經濟優(yōu)勢與市場競爭力。經濟的蓬勃發(fā)展盡管增加了新興經濟體的外資需求，但新一輪投資規(guī)則的制定卻仍然由發(fā)達國家主導，新興經濟體的話語權并沒有像投資需求那樣有所增強，這是不正常的。
一方面，新興經濟體的投資需求進一步增加。從吸收外資上對比，早在2012年發(fā)展中國家就已超過發(fā)達國家，進口總額也在以10.09%的年平均速度增長，遠超發(fā)達國家的3.3%，盡管在聯(lián)合國發(fā)布的2015年《全球投資趨勢監(jiān)測報告》中說，受全球經濟疲軟、政策不確定性和地緣政治風險等影響，2014年全球外國直接投資較2013年下降8%，而中國的外資吸引卻增長約3%，相對而言，發(fā)展中經濟體依然保持了較為強勁的外資流入活力，新興市場已然成為推動全球FDI增長的新動力。因為新興經濟體既需要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，又需要加大基礎設施與公共服務領域的公共投資，巨大的投資缺口是新興經濟體吸引外資的潛力所在。
另一方面，新興經濟體在新一輪投資規(guī)則的制定中處于被動地位。國際投資規(guī)則的制定能夠反映出經濟話語權的擁有程度，誰能主導相關規(guī)則的制定與推行，誰就能擁有更多的話語權，誰就能為自身謀得更多利益。在新一輪全球化投資的規(guī)則制定中，美國等發(fā)達國家無疑占據了主動，為了加強對新興經濟體國家的防范，他們積極制定新的國際投資規(guī)則，率先推行新的國際投資規(guī)則，并以更高的要求和標準倡導更加寬泛也更加自由的外資準入條件，就是要在相關規(guī)則的制定與實施中將包括新興經濟體在內的發(fā)展中國家置于完全被動與服從的地位；美國主導的跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）與跨大西洋貿易和投資伙伴協(xié)定（TTIP）甚至還有使中國等新興市場國家被邊緣化的目的，這都是新興經濟體投資話語權被剝奪的表現(xiàn)。
投資規(guī)則變遷對新興經濟體引進外資帶來新的挑戰(zhàn)。隨著TPP談判協(xié)議在2015年10月5日的達成，由12各國家所組成的自由貿易大經濟圈將應運而生，這標志著規(guī)模占全球40%的自由貿易將以新的規(guī)則運行，并且包含投資、服務、電子商務、政府采購、知識產權、勞工、環(huán)境等等諸多項目，如此全面、巨大的經貿規(guī)模及投資規(guī)則勢必對全球貿易產生明顯影響。需要注意的是，12國之中并不包括中國，更多的新興市場也不在其列。美國總統(tǒng)奧巴馬特別強調，“不能讓中國制定經濟規(guī)則”，可見其用心所在。在這樣的背景下，其中之一的國際投資規(guī)則帶給新興經濟體的挑戰(zhàn)也就可想而知。
首先，中國等新興經濟體被排除在TPP或TTIP談判圈之外，如果要在后續(xù)的過程中謀求加入，則勢必要按照他人已經設置好了的“條條框框”進行合作，自身利益必然會遭受較大程度的損失，甚至嚴重影響國家的產業(yè)及經濟安全。
其次，以美國主導的新的區(qū)域自貿協(xié)定追求零關稅，包括貨物、服務的全部自由流動，細分領域有貿易和服務自由、貨幣自由兌換、稅制公平、國企私有化、保護勞工權益、保護知識產權、保護環(huán)境資源、信息自由等，其統(tǒng)一標準就是禁止對自由貿易的各種限制、人為操縱及政府補貼等，而這些條件和標準是中國等新興經濟體還未能達到的；而如果不能加入，又會影響到這些國家的對外出口，必然導致外資企業(yè)的撤離，進而影響到外商投資的引入。
最后，“國企私有化”的規(guī)則似乎更加拉大了中國等新興經濟體與自由貿易的距離，國企作為中國存在多年的既得利益實體，在國內的改革阻力重重，要達到新的貿易規(guī)則標準，似乎還有很長的路要走?？傮w來講，新的投資規(guī)則在區(qū)域自由貿易規(guī)則的籠罩下，對中國等新興市場引入外資必將帶來負面影響，并制約這些國家的經濟增長。
投資規(guī)則變遷下新興經濟體引進外資的對策
利用區(qū)域自貿環(huán)境及新一輪投資規(guī)則促進自身新的發(fā)展。首先，區(qū)域自由貿易的興起及邊境內新規(guī)則的確立必然促進區(qū)域經濟的快速增長，這對新興經濟體來說是有益的，可通過和區(qū)域內成員國的雙邊貿易來促進投資、增加合作，從而帶動本國經濟的發(fā)展。
其次，區(qū)域一體化的自貿協(xié)定及投資新規(guī)是一把雙刃劍，既是對自身引入外資的約束，也是對自身進行改革的促發(fā)，這種良好的區(qū)域性自貿環(huán)境同時也是新興經濟體雙邊或多邊自貿的環(huán)境，有利于加快自身的自由貿易適應速度，提高自由貿易適應的水平與能力，促進實施符合自身利益的自由貿易區(qū)戰(zhàn)略。對于中國來說，經濟結構的調整將產生新的功能，將會給經濟增長帶來結構性動力，⑤還可以通過促進亞太自由貿易區(qū)談判進程，落實“一帶一路”戰(zhàn)略，升級中國—東盟自由貿易區(qū)和其他自由貿易區(qū)，形成面向全球的高標準自由貿易區(qū)網絡，改善我國對外經貿環(huán)境。⑥
最后，廣大新興經濟體國家在新的投資規(guī)則面前暫時不適，這是由于自身產業(yè)競爭力低、投資體制不完善、經濟調試能力差所致，因而對美歐主導的更加自由、開放、寬泛也更加嚴格的投資規(guī)則難以適應。但這也并非新規(guī)則之錯，新的國際規(guī)則因追求零關稅而使交易成本大為降低，準入前國民待遇加負面清單的模式還可以使投資行政審批手續(xù)大為簡化，這不僅有利于擴大市場準入以順應更為寬泛的談判議題，也為吸引外資或對外投資而改善了市場環(huán)境，對進一步完善新型經濟體制、進一步開放市場將起到一定的“倒逼”作用。
通過改善投資環(huán)境及漸進式實踐過程順應新的外資管理模式。伴隨著美國主導的TPP及TTIP協(xié)議的談判以及TPP談判協(xié)議的基本達成，美歐國家所積極推行的高標準新一輪國際投資規(guī)則和眾多自貿規(guī)則一樣，已然對新興經濟體形成明顯挑戰(zhàn)，使這些新興市場在引進外資、管理外資過程中必須改變原有政策，并逐步適應新的國際規(guī)則，至少在擁有屬于自己的較強話語表達權之前，必須通過調整自己的外資政策及改善自己的投資環(huán)境來達到新規(guī)則的要求，雖然需要付出努力，但對新興經濟體來說是必須從長計議的事情，是利大于弊的。
《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》中明確提出要“探索建立負面清單管理模式，借鑒國際通行規(guī)則……對負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制……在總結試點經驗的基礎上，逐步形成與國際接軌的外商投資管理制度”。從這幾句話不難理解，作為新興經濟體的代表，中國在面對新的國際投資規(guī)則時，一方面要面臨新的國際壓力，若完全按照發(fā)達國家的思路推行外資自由化，勢必威脅到自身產業(yè)和經濟安全；另一方面卻又必須面對，必須逐步滿足負面清單模式所需要的核心條件，以便將來適應更大范圍的準入前國民待遇和負面清單管理模式的實施。因此，就必須在通過談判要求更多話語權的基礎上，對相關新規(guī)則進行“探索”、“借鑒”、“試點”等環(huán)節(jié)工作，以做到完全實現(xiàn)“與國際接軌的外商投資管理制度”。實踐證明，這種“摸著石頭過河”的方法不僅是中國改革開放的制勝法寶，也是新興經濟體在面對挑戰(zhàn)且必須進行改革時的有效方式。
以加強投資談判的利益表達及條款完善來保障國家安全。開放與自由是新一輪經濟全球化準則的核心思想，也是新興經濟體發(fā)展經濟、融入國際體系的必然途徑，從長遠來看又是一條正確而必然的路徑。但一味地順從與適應顯然不利于國家安全與經濟利益的保護，這就要求新興市場國家必須在這場博弈中積極主動加入談判、加強利益話語表達，以完善有關規(guī)則條款，為后續(xù)的投資貿易管理增加更多的利益籌碼。
首先，要提高對國內部分產業(yè)的保護意識。比如在列舉負面清單時，既要列出本部門的負面清單和例外措施，又要研究美歐國家的負面清單，在知彼知己、相對對等的基礎上逐步削減負面清單的內容，盡可能避免新投資規(guī)則對內部企業(yè)造成過大的沖擊。
其次，要在國內法律及現(xiàn)實情況的基礎上落實談判條款。比如中國的國有企業(yè)作為國家的支柱產業(yè)要實現(xiàn)私有化不是馬上就能做到的事，應在現(xiàn)實情況下加快國企改革、使之具備獨立的市場競爭力，再去和其他企業(yè)進行平等競爭；又如可將環(huán)境保護、技術標準制定、勞工待遇等納入談判條款，但結合我國現(xiàn)實情況必須禁止勞工的結社自由，避免外國跨供公司憑借技術優(yōu)勢主導技術標準的制定等。
最后，通過引進國家重大安全利用條款來保障國家安全。在條款談判中，新興市場國家應借鑒他國經驗討價還價、完善條款，以此爭得國家核心利益；在運行投資者與國家爭端機制方面，應對其適用范圍提出明確限制，以保留對外資管理的自由裁量權；同時也應加強法律制度的建設，以法制手段對外資實施監(jiān)管，實現(xiàn)本國法律與投資規(guī)則相互融合的規(guī)范化管理模式，使之在對新國際投資規(guī)則及自由貿易的過渡之中穩(wěn)固發(fā)展、走向成熟。
規(guī)則從來都是為利益而制定的，因而新一輪全球化經濟發(fā)展下的投資規(guī)則并不公平，甚至是對包括中國在內的新興經濟體國家的防范與限制。因此，中國等新興市場只有進一步發(fā)展自己的經濟，提高自我經濟水平，增強自己的經濟競爭力，并建立新的、具有區(qū)域甚至世界影響力的新貿易體系，才能擁有自己的規(guī)則話語權。在新一輪國際投資規(guī)則面前，中國等發(fā)展中國家應冷靜應對，應有自己的判斷和著眼點，應在“一帶一路”戰(zhàn)略、東盟自由貿易區(qū)設立及亞投行建設中形成自己的貿易區(qū)與朋友圈，才能以大國之位維護大國之尊，從而建立起真正公平的交易規(guī)則，為世界經濟做出貢獻。
（作者為中共濟南市委黨校、濟南市行政學院、濟南市社會主義學院經濟學教研部副教授）
【注釋】
①②聶平香：“國際投資規(guī)則的演變及趨勢”，《國際經濟合作》，2014年第7期，第16~20頁。
③④⑥桑百川：“新一輪全球投資規(guī)則變遷的應對策略”，《學術前沿》，2014年第2期，第5期。
⑤李拓：“全方位審視中國經濟新動力源”，《人民論壇》，2015年第9期，第20頁。
責編/韓露（實習）
