【摘要】全面提升反腐倡廉制度執(zhí)行力建設(shè)，是當(dāng)下高校廉政建設(shè)亟待解決的問題。高校反腐倡廉制度執(zhí)行力建設(shè)存在制度制訂主體內(nèi)置化等多重困境。為了使反腐執(zhí)行力真正落到實處，必須做到：針對高校反腐倡廉制度特質(zhì)，加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃；明確執(zhí)行主體，建立相應(yīng)懲戒制度；明確高校反腐倡廉監(jiān)督主體職責(zé)，形成對口監(jiān)督局面。
【關(guān)鍵詞】反腐倡廉 執(zhí)行力 提升 高校
【中圖分類號】DF8 【文獻標(biāo)識碼】A
反腐倡廉制度是高校規(guī)章制度系統(tǒng)的有機組成部分，但是因為該制度是要管控占有一定公權(quán)力的人和他們掌控的權(quán)力，目的是運用諸多手段達到遏制人性中的趨利性、腐敗性等劣根性，實質(zhì)是人性中趨利性的對立體、斗爭體，所以其實施難度高于其他制度。當(dāng)下應(yīng)正視反腐倡廉制度這一特征，并采取相應(yīng)對策，才能真正提升其執(zhí)行力。
目前高校反腐倡廉制度執(zhí)行力運行困境
反腐倡廉制度制定主體內(nèi)置化、自主化。目前，我國正在建設(shè)法治化社會，相關(guān)法律、法規(guī)對社會公共領(lǐng)域的制度性文件的制定程序基本作出了明確規(guī)定，但對于單個領(lǐng)域性規(guī)章制度制定程序尚缺乏明確規(guī)定。在這種情形下，高校規(guī)章制度制定就存在不規(guī)范現(xiàn)象。一些高校在制定規(guī)章制度時，臨時組織工作人員起草、編寫，之后對其進行有限性討論或修改，并交給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)審批，最后交相關(guān)職能部門頒布、執(zhí)行。
在該種體制下，首先，制度制定的主體是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)下的下級工作人員，由下級工作人員為本校領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力編織管控的“籠子”，為本校職能部門人員制作“蒼蠅拍”與“打虎拳”，其可行性、可信性、徹底性令人質(zhì)疑；其次，從制度內(nèi)容上看，以一校之力，且各個學(xué)校法制水平參差不齊，其科學(xué)性、可行性、系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性也會不足。其三，從制定程序上看，其調(diào)研起草、民主參與、公布實施程序都存在問題。所以，反腐倡廉制度制定主體的內(nèi)置化、自主化使得整個反腐倡廉制度可行性不足、科學(xué)性不強、系統(tǒng)性不夠，所以在日益紛繁復(fù)雜的社會形勢下許多制度被貼在墻上、束之高閣，而得不到全面、根本執(zhí)行。這就是當(dāng)下高校法律法規(guī)成堆、條文規(guī)則難計而腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，“事逾繁天下逾亂，法逾滋而奸逾熾，兵馬益設(shè)而敵人逾多”的原因所在。
反腐倡廉制度執(zhí)行主體不明確、輕落實。從反腐倡廉制度執(zhí)行的客觀條件上來說，各高校的規(guī)章制度存在著嚴(yán)重漏洞。在當(dāng)下的中國高校，反腐倡廉制度內(nèi)容約束對象較清晰，比如針對當(dāng)下各個高校腐敗多發(fā)易發(fā)的基建領(lǐng)域、招生領(lǐng)域、采購領(lǐng)域、財務(wù)領(lǐng)域等，一般均有較為完備的規(guī)章制度。然而，這些規(guī)章制度的執(zhí)行者、監(jiān)督者到底是誰；在這些制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題由誰負(fù)責(zé)，還缺乏明確的規(guī)定。
從反腐倡廉制度執(zhí)行的主觀條件上來說，制度執(zhí)行主體不懂得執(zhí)行是一門學(xué)問及藝術(shù)，是領(lǐng)導(dǎo)人及職責(zé)人必須具備的能力之一；或者說其主觀意愿上就不愿讓許多制度去真正執(zhí)行落實，存在選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、虛幻化執(zhí)行的意愿。從領(lǐng)導(dǎo)者因素上看，領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行意識、執(zhí)行能力還有待提高。拉里·博西迪認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)職員、戰(zhàn)略和運營三大流程是領(lǐng)導(dǎo)人員的主要工作任務(wù)，而不是簡單制定目標(biāo)任務(wù)，然后把任務(wù)下放給下屬去執(zhí)行，自己則不再過問。高效的執(zhí)行應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下屬去執(zhí)行的系統(tǒng)工程，而絕非領(lǐng)導(dǎo)居高臨下或者只關(guān)心細(xì)節(jié)。但是，在我國傳統(tǒng)“官本位”文化中，領(lǐng)導(dǎo)者角色意識以“高瞻遠(yuǎn)矚”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“帶領(lǐng)指揮”、“制訂戰(zhàn)略”等為主，執(zhí)行應(yīng)該是下屬的事情，可謂“領(lǐng)導(dǎo)動動嘴，下屬跑斷腿”。如果領(lǐng)導(dǎo)積極參與到具體執(zhí)行中去，反而被人認(rèn)為是“只顧低頭拉車，不顧抬頭看路”，沒有領(lǐng)導(dǎo)的派頭和運籌帷幄的能力。在現(xiàn)行中國政治體制中，也注重對官員的授權(quán)、任命，而輕視對其領(lǐng)導(dǎo)者正確執(zhí)行意識的培養(yǎng)與監(jiān)督。目前高校領(lǐng)導(dǎo)者實質(zhì)是我國行政官員的一個組成部分，其不可避免的有著其他領(lǐng)域官員“重制訂、輕執(zhí)行”的特點。而領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行意識差，可能正是許多制度、目標(biāo)沒能完整實現(xiàn)的重要原因所在。
反腐倡廉制度監(jiān)督主體多元化、實效差。高校廉政工作監(jiān)督系統(tǒng)包括兩大部分：外部監(jiān)督及內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督，其執(zhí)行主體為各高校上級教育主管部門、司法部門及社會媒體等。內(nèi)部監(jiān)督，其執(zhí)行主體包括學(xué)校黨委、紀(jì)委、監(jiān)察、審計等部門，另外，教職工代表大會、黨員代表大會、工會等也具有監(jiān)督的職責(zé)。這樣看來，高校廉政工作監(jiān)督者眾多，高校理應(yīng)成為廉潔之地，但這與現(xiàn)實并不完全相符。
從外部監(jiān)督體系來看，隨著我國高校的不斷發(fā)展，高校的自主權(quán)越來越多、越來越大，在人員配置、經(jīng)費支出、建筑建設(shè)、物資采購、招生就業(yè)等各方面越來越獨立。外部監(jiān)督體系難以對各大學(xué)日常事務(wù)逐一、細(xì)致的進行監(jiān)督、管理。缺乏監(jiān)督的權(quán)力容易走向腐敗。這是高校成為腐敗高發(fā)地的重要原因。
從內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)來看，在實際工作中，由于缺乏對決策權(quán)及決策權(quán)中的自由裁量權(quán)的約束機制，許多高校的重大決策權(quán)主要集中在少數(shù)人手中，群眾對領(lǐng)導(dǎo)的具體工作內(nèi)容難以了解，難以真正參與到學(xué)校管理中來，缺乏參與管理渠道，使監(jiān)督難以實施。另外，在當(dāng)前體制下，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，教職員工的個人切身利益一定程度上掌控在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)手中，許多人害怕遭受打擊報復(fù)，所以難以實施全面有效地監(jiān)督，使得監(jiān)督工作陷于走形式、走過場的境地。缺乏與監(jiān)督相配套的各種制度、措施，下級監(jiān)督上級的監(jiān)督機制也難以奏效。
高校反腐倡廉制度執(zhí)行力提升的策略
針對高校反腐倡廉制度特質(zhì)，加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃。截至目前，各個高校反腐制度制訂模式，基本上是依據(jù)中央下發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008~2012年工作規(guī)劃》和教育部下發(fā)的關(guān)于貫徹執(zhí)行上述文件等具體意見，各個學(xué)校依據(jù)自己的情況再具體制訂各種規(guī)章制度。該模式有一定合理性，比如使反腐倡廉制度規(guī)章更具針對性、地域性等特征。
但是，在高校的各項規(guī)章制度中，反腐倡廉制度約束的是領(lǐng)導(dǎo)者及其手中權(quán)力，以及人的趨利性及腐敗性，它的執(zhí)行難度大大高于其他規(guī)章制度。立法者必須正視這一現(xiàn)實，應(yīng)該將其視為特殊制度，特殊對待。
首先，高校的上級主管部門應(yīng)建立統(tǒng)一的高校反腐倡廉制度修訂機構(gòu)，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥趯Ω咝７锤蝿莸默F(xiàn)狀及趨勢進行細(xì)致研究基礎(chǔ)上，制定更加科學(xué)、完善、有效的制度體系，從制度程序化建設(shè)走向執(zhí)行化建設(shè)，確保制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性。另外，還應(yīng)加強此類制度的規(guī)劃協(xié)調(diào)、統(tǒng)一安排，針對形勢要做好宏觀規(guī)劃、頂層設(shè)計，杜絕制度制定過場中的盲目和隨意，確保所出臺的規(guī)章制度有針對性、可操作性等實效性，這樣才能確保該項規(guī)章制度執(zhí)行力真正有效。
其次，要加強反腐倡廉制度制訂前的調(diào)查研究。政策制訂者應(yīng)該深入全國各地高校開展全面調(diào)研，全面了解各地高校反腐倡廉形勢及教職員工的認(rèn)識水平、建議、意見，然后進行深入研究，總結(jié)各地廉政工作規(guī)律、重點、特點，依照我國各項政策法規(guī)，切實整合各種情況、各方利益，為制定具有實效性地規(guī)章制度做好前期工作，做到有的放矢、目標(biāo)明確、科學(xué)協(xié)調(diào)，使制定的規(guī)章制度草案具有針對性和可操作性。
其三，要形成動態(tài)調(diào)控機制，確保制度的時效性、實效性。我國社會發(fā)展日新月異，高校的發(fā)展也是極其迅速。應(yīng)該注意高校發(fā)展形勢的變化，及時撤換、更新過時的法規(guī)及制度，以及反腐倡廉制度執(zhí)行的渠道、方式等。這就要求教育立法機構(gòu)定期和不定期地分析、觀察全國高校反腐倡廉形勢的走勢及變化，暢通群眾溝通、反饋渠道，預(yù)見性、前瞻性地研究分析高校廉政工作建設(shè)的方向、重點、內(nèi)容等。這樣才能使高校廉政工作落到實處，增強實效性、時效性。
明確高校反腐倡廉制度執(zhí)行主體，建立相應(yīng)懲戒制度。當(dāng)前高校反腐倡廉制度存在著嚴(yán)重漏洞，主要表現(xiàn)為相關(guān)的規(guī)章制度非常明細(xì)、非常全面，但執(zhí)行主體籠統(tǒng)含糊，并且沒有建立相應(yīng)懲戒措施、制度，使執(zhí)行者違法違紀(jì)成本過低，是目前高校反腐倡廉制度不能真正落到實處的主要原因。美國著名管理學(xué)家托馬斯·彼德曾這樣說道：“一個合格的戰(zhàn)略，如果沒有有效的執(zhí)行，會導(dǎo)致整個戰(zhàn)略的失??；有效的執(zhí)行不僅可以保證一個適合的戰(zhàn)略成功，而且還可以挽救一個不適合的戰(zhàn)略，或者減少損失”①。拉里·博西迪認(rèn)為，影響管理執(zhí)行力的因素有領(lǐng)導(dǎo)者的行為、正確合理的人員配置及執(zhí)行文化的形成。
首先，高校反腐倡廉制度執(zhí)行主體必須明確。針對不同層級的反腐倡廉規(guī)章制度，必須明確規(guī)定執(zhí)行主體與責(zé)任主體，并且建立相應(yīng)的反饋、懲戒制度體系。
其次，高校領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)行職責(zé)必須落實。反腐倡廉制度的最主要執(zhí)行者是高校領(lǐng)導(dǎo)人?！秷?zhí)行：如何完成任務(wù)的學(xué)問》的作者拉博·斯蘭迪也說：“有效執(zhí)行是整個組織的核心任務(wù)，不僅僅是員工的事，更是決策者的事，決策者即執(zhí)行者”，“不能執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)是不完整的，也是不合格的。如果不能執(zhí)行的話，領(lǐng)導(dǎo)者的所有其他工作將變成一紙空文或一場空談。”②發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，以身作則，對執(zhí)行工作具有示范、引導(dǎo)和落實的效果。應(yīng)該注重對領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行意識與執(zhí)行能力進行培養(yǎng)，“執(zhí)行并不是一門高深的學(xué)問，它非常直接，但前提是作為領(lǐng)導(dǎo)的你必須積極參與到自己組織的日常運營中去，并誠實客觀地對待周圍的一切。”③并在平時工作中應(yīng)把領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行能力列入其工作能力考核內(nèi)容，并且建立目標(biāo)考核體系及相應(yīng)懲戒制度。
其三，加強高校反腐倡廉執(zhí)行文化建設(shè)。目前，高校執(zhí)行文化分為兩個部分：一是社會環(huán)境因素，二是校園執(zhí)行文化氛圍。從社會環(huán)境看，在目前大學(xué)體制下，雖然高校具有獨立法人資格，具有越來越多的自主權(quán)，但是，它仍然是社會構(gòu)成的一部分。社會大環(huán)境、大文化會對高校有著包圍性、全面性的滲透與影響。當(dāng)下，社會上消費主義盛行、物欲橫流、金錢至上、腐敗成風(fēng)，這對高校文化有著很大的破壞力。社會環(huán)境因素改變非一日之功，但國家必須重視社會精神文明的建設(shè)。
高校執(zhí)行文化建設(shè)最重要的應(yīng)該從校園執(zhí)行文化抓起。一份關(guān)于高校反腐倡廉制度執(zhí)行力形勢滿意度專項調(diào)查顯示，在對1680個教職員工的調(diào)查中，只有9.76%的人表示滿意，表示不滿意的人占33.87%，56.37%的人表示執(zhí)行情況一般。對制度執(zhí)行不能落實的原因，92.92% 的人認(rèn)為制度本身就有缺陷，94.88%的人認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)本身沒有起到示范作用，還有96.13%的人認(rèn)為制度懲處力度不足，違法成本過低④。由此看見，校園執(zhí)行文化建設(shè)情況并不容樂觀。所以，必須重視校園執(zhí)行文化建設(shè)。校園執(zhí)行文化建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入到學(xué)校工作系統(tǒng)中去，調(diào)動一切積極因素，充分發(fā)揮黨組織、宣傳部、職代會、工會、學(xué)生會及校園文化社團的作用，齊抓共管；要從本校廉政目標(biāo)開始，突出主題宣傳，加強各種活動力度；要加強督導(dǎo)檢查，定期考核評價，促進其健康發(fā)展。
明確高校反腐倡廉監(jiān)督主體職責(zé)，形成對口監(jiān)督局面。十八屆三中全會公報堅定、鮮明地說：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。”使全國人民看到了中央堅決治理腐敗的堅強意志，同時也能看出只有加強群眾監(jiān)督，切實落實監(jiān)督任務(wù)，健全監(jiān)督機制，才能真正懲防高校腐敗現(xiàn)象。
首先，對高校里的不同領(lǐng)域，由不同群體來實施監(jiān)督。對高校教學(xué)工作、科研工作等，高校專家教授最為熟悉，可以交由他們進行監(jiān)督管理；各教學(xué)基本單位的日常工作、具體工作，教職員工最為明了，應(yīng)充分發(fā)揮他們的作用來參與監(jiān)督；至于涉及廣大教職員工及學(xué)生切身利益的校務(wù)公開工作，群眾最為關(guān)心。應(yīng)區(qū)分領(lǐng)域、落實相應(yīng)監(jiān)督主體，使監(jiān)督工作真正坐實、落實。只有這樣，讓更廣泛的群眾有針對性、目的性的監(jiān)督，才能使反腐倡廉工作真正落到實處。
其次，不同的監(jiān)督群體要通過明確的、不同的監(jiān)督渠道和方式實施監(jiān)督。目前高校內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)有黨代會、教職工代表大會、工會等多種群眾監(jiān)督的渠道和方式，但效果并理想。這主要是因為各種主體監(jiān)督的對象和方式并不十分明確，監(jiān)督機制不十分健全所致。要使高校里的反腐倡廉監(jiān)督工作真正落到實處，一是，教育部應(yīng)該盡快完善群眾監(jiān)督的法律法規(guī)。明確高校廉政工作群眾監(jiān)督的內(nèi)容范圍、職責(zé)義務(wù)及監(jiān)督的各種有效方式和渠道、反饋機制以及監(jiān)督者的人身權(quán)利保障等方面的法規(guī)、制度。二是，針對高校不同的領(lǐng)域，要明確監(jiān)督主體，并明確其監(jiān)督職責(zé)和方式，甚至要專業(yè)對口的學(xué)院、人員去監(jiān)督相對應(yīng)的學(xué)校部門及領(lǐng)導(dǎo)人。監(jiān)督者要定期輪換，在任期內(nèi)對監(jiān)督工作負(fù)責(zé)，監(jiān)督不力者要有一定懲處措施。同時還要注意形成各種監(jiān)督的合力，在高校形成不敢腐、不能腐、不想腐的氛圍。
最后，應(yīng)對目前高校現(xiàn)存的群眾監(jiān)督類型或形式做好改造、完善、揚棄工作。當(dāng)下應(yīng)重點做好四項工作：一是落實校務(wù)公開力度和廣度，使教職員工及學(xué)生對各校黨務(wù)、政務(wù)運行了然于胸、非常明確，讓校務(wù)在陽光透明的環(huán)境中運行；二是改革群眾監(jiān)督參與機制，讓各類人員有針對性地參與到學(xué)校人事任免、行政決策、財務(wù)安排執(zhí)行等事務(wù)管理中來；三是改變現(xiàn)有的監(jiān)督運行機制，由“會議監(jiān)督”走向日常性、規(guī)范性、多點性監(jiān)督，并暢通群眾的監(jiān)督渠道，使群眾的意見、建議能及時有效地反饋到?jīng)Q策機構(gòu)并影響決策，來保障各項決策的科學(xué)性、合理性、務(wù)實性。四是建立健全群眾監(jiān)督保障措施，對有效監(jiān)督人員及時鼓勵或者獎勵，對打擊報復(fù)群眾監(jiān)督的人員予以各種處理處罰，以確保群眾監(jiān)督的權(quán)力實施及積極性保護。從而形成多管齊下、齊心協(xié)力、格局協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理格局。
杰拉爾德·E·蔡登指出：“所有的腐敗都是一種為小利而犧牲公共利益的欺騙，一種謊言，它偏離了為完美社會而奮斗的軌道。相反，它縱容分裂、動蕩和冷漠的社會反常行為。這不僅給社會指出錯誤的方向，而且也使政府的合法性喪失殆盡。”⑤高校以傳播、追求、捍衛(wèi)真理為目的，以引領(lǐng)全社會正確思想、規(guī)范社會行為己任，對我國社會文明發(fā)展和社會進步發(fā)揮著不可替代的重要作用。所以，高校反腐倡廉工作必須努力推進，讓其執(zhí)行力建設(shè)真正落到實處。
（作者單位：河南科技學(xué)院；本文系2013年度河南省社科規(guī)劃項目“高校反腐倡廉制度執(zhí)行力提升策略研究”和2013年度河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“中國高校反腐倡廉制度執(zhí)行力系統(tǒng)性提升研究 ”的階段性成果，項目編號：2013BDJ011、2013-GH-060）
【注釋】
①姚予：《執(zhí)行力》，北京：中華工商聯(lián)合出版社，2007年，第1頁。
②③［美］拉里·博西迪，拉姆·查蘭：《執(zhí)行：如何完成任務(wù)的學(xué)問》，北京：機械工業(yè)出版社，2008年，第8~9頁。
④商植桐，減月寧：“高校反腐倡廉須提高執(zhí)行力”，《人民論壇》，2012年第2期，第110頁。
⑤王滬寧：《腐敗與反腐敗—當(dāng)代國外腐敗的研究》，上海人民出版社，1990年，第102頁。
責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）
