【摘要】河北省圍繞建設法治政府，積極推行行政權力清單和責任清單。權力清單明確政府“法無授權不可為”，主要針對政府亂作為；責任清單明確政府“法定責任必須為”，主要針對政府不作為。文章分析了河北省在推行行政權力清單、責任清單實踐中存在的問題并提出了相應的對策。
【關鍵詞】行政權力清單 責任清單 法治政府建設
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
十八屆三中全會提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。十八屆四中全會進一步明確推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。河北省在2015年1月公開省政府部門行政權力清單，接受社會監(jiān)督。權力清單出爐后，河北省政府部門保留的行政權力，從此前的八九千項縮減到3995項。政府部門的權力少了，會不會出現(xiàn)“該干的事不干，該管的事不管”的庸政懶政行為？作為與權力清單相配套的改革舉措，2015年4月河北省政府部門公開責任清單。責任清單的編制就是要落實政府部門的主體責任，有權必有責，權責對等，權責一致。兩張清單構成了規(guī)范化、法制化的職責體系，共同推進河北省法治政府建設。
權力清單和責任清單
權力清單和責任清單的內涵。權力清單是明確政府及其工作部門的權力，把權力關進制度的籠子，這個籠子以法律法規(guī)為材質，置于陽光下接受監(jiān)督。①權力清單是給權力劃定邊界，并向權力的服務對象公開公布。以公開、透明的方式詳盡地規(guī)定權力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程，明確政府在與市場和社會互動中的職責，逐步形成權責清晰、程序嚴密、運行公開、監(jiān)督有效的權力運行機制，從而做到可執(zhí)行、可考核、可問責。讓權力在陽光下運行，最大限度地杜絕權力運行中存在的亂作為、以權謀私等亂象。②
權力清單制度體現(xiàn)了建立陽光政府、法治政府的意圖，要想讓權力清單真正發(fā)揮作用，必須有相應的跟進舉措，就是要建立責任清單，健全與權力清單相適應的責任追究機制。責任清單明確責任主體、理清責任事項、健全問責機制。責任清單堅持權責法定、權責一致的原則，規(guī)范政府責任，明確監(jiān)管范圍，針對違規(guī)行使或不正當行使權力的，堅決予以追責。通過建立責任清單，推動社會公眾參與對權力運行的監(jiān)督，提高清單的實施效果。③
權力清單和責任清單的法理依據。法治政府是有限、有為、有效的政府。權力清單和責任清單正好符合法治政府建設的要求。建立權力清單的目的是為了控制權力并使其在法治的范圍內行動，厘清政府與市場、政府與社會的關系。按照“權力法定”、“法無授權不可為”的原則，梳理政府權力，使政府行使的每一項權力都有明確的法律依據。法治就是要求政府的行動中要受到事前規(guī)定并公開的規(guī)則的約束，這種規(guī)則使得市場主體能夠預見到政府在某種特定情況中會如何行使強制權力，并據此安排自己的事務。④因此，建立權力清單，需要在法治規(guī)范的控制和約束下，政府在法律授權范圍內行政，法律沒有規(guī)定的事項不可為，不能越雷池一步，以此來最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。⑤僅靠權力清單不足以遏制權力濫用、權力腐敗等異化現(xiàn)象，還要規(guī)定權力不履行、不適當履行的責任以及追究責任的機制。因此，需要推出與權力清單相匹配的責任清單，責任清單與權力清單是共生的，有權必有責，政府要行使權力，就要承擔對等的責任。只有將權力和責任有機結合起來，對權力形成全方位、經常化、立體式的監(jiān)督和責任追究機制，才能真正做到還權于民，推進法治政府的建設。
權力清單和責任清單的關系。權力清單和責任清單都是轉變政府職能、建設法治政府的重要舉措。權責一致，有權必有責。權力清單與責任清單相互配套、相互制約，共同構建“權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效”的政府治理體系。但二者存在以下兩個方面的不同：一是內涵不同。權力清單是以清單形式詳細列舉政府部門的行政權力并予以公開，明確政府該干什么，不該干什么；而責任清單則是明確部門職責及與相關部門的職責邊界，一旦不作為、亂作為，就必須承擔相應的責任。二是作用不同。權力清單按照“法無授權不可為”的要求，把“該放的
權放開”，主要針對政府亂作為的問題；責任清單按照“法定責任必須為”的要求，把“該管的事管住”主要針對政府不作為的問題。
河北省探索權力清單和責任清單的實踐
2005年，國內首份地方政府權力清單在河北邯鄲誕生。邯鄲對全市70多個政府部門的權力進行清理，先后清理出266項政府權力。政府部門的行政權力明確為2515項，并將這些權力、權力流程圖、相關負責人電話等向全社會公開。⑥
2014年8月河北省人民政府辦公廳印發(fā)了《關于建立行政權力清單制度實施方案》。首先，梳理各部門行政職權；其次，按照職權法定、轉變政府職能的要求，以法律、法規(guī)、規(guī)章來確定部門行政職權；最后，編制公開行政權力清單和權力運行流程圖，明確公開范圍與形式。⑦通過向社會公開權力清單，厘清權力邊界，規(guī)范權力公開透明運行，推動行政權力更深層次的瘦身。2013年以來，省政府部門共取消行政審批事項744項，下放113項，被中央編辦列為取消下放進展較快的4個省份之一。⑧2015年1月省政府公開省政府部門行政權力清單（見表）。此次省政府部門保留行政權力共計3995項，其中行政許可429項，非行政許可審批161項等11個類別。⑨省政府部門2001年1月~2015年5月共取消行政審批事項1684項，下放行政審批事項413項。⑩
表1：河北省發(fā)展改革委行政權力清單（節(jié)選）（資料來源：河北機構編制網）
2014年12月，河北省政府辦公廳印發(fā)了《關于建立責任清單制度的實施方案》。方案規(guī)定要厘清相關部門的職責邊界，理順部門之間的職責交叉重疊，明確相關部門的履職界限。堅決糾正行政不作為、亂作為。2015年4月，河北省政府部門公開責任清單。責任清單共涉及50個省政府部門主要職責692項（不含涉密事項），根據部門職責細化具體責任事項3933項，與相關部門有職責邊界的管理事項364項，制定加強事中事后監(jiān)管的制度措施460項，公共服務事項387項。各個部門的責任清單分為四個部分，分別是部門職責、與相關部門的職責邊界、事中事后管理制度、公共服務事項。“部門職責”一項是列舉具體的工作事項。“與相關部門的職責邊界”一項是根據管理事項具體化為相關部門、職責分工、相關依據和案例四部分（見表2）。事中事后管理制度每一項下列舉詳細內容。公共服務事項分為服務事項、主要內容、承辦機構、聯(lián)系電話。
表2：河北省發(fā)展改革委“汽車投資項目核準、備案”與相關部門的職責邊界（資料來源：河北機構編制網）
河北探索權力清單和責任清單中存在問題及建議
存在的問題。第一，缺少追責情形。有權必有責、權責一致、透明公開是現(xiàn)代法治政府的基本要求。責任清單與權力清單相配套，落實主體責任，就要規(guī)定追責情形，即行政機關及其工作人員未按照規(guī)定履行相應的義務可能承擔的不利后果。而河北省公布的責任清單中沒有追責情形，只有部門職責、與相關部門的職責邊界、事中事后管理制度、公共服務事項。部門職責與追責情形相互匹配、相互呼應，二者的有機結合構成權力運行的問責機制。缺少追責情形，一旦發(fā)生行政權力越位、錯位、不到位，不能施以追責，行政權力無法受到有效約束，難以發(fā)揮社會監(jiān)督和制約的作用。第二，法律亟需清理修訂。無論是權力清單要求的“法無授權不可為”，還是責任清單要求的“法定責任必須為”，都是圍繞“法”來具體操作的，法是連接兩張清單的紐帶。作為行政權力和職責依據的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件很多已經陳舊過時，與國務院提出的“市場主體能夠自主決定，市場機制能夠有效調節(jié)，社會組織能夠自律管理的事項，政府應當退出；可以采用事后監(jiān)管和間接管理的事項，不設前置審批”要求不相適應。因此，依據現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，省政府難以進一步簡政放權、調整完善權力清單和責任清單。第三，社會力量監(jiān)督有待加強。政府的權力來自人民，政府權力必須受到監(jiān)督和制約。河北省在河北機構編制網、河北省政府各部門門戶網站公開河北省政府部門行政權力清單和責任清單，并且公開電子郵件、電話和信函等反饋渠道，鼓勵社會各界對各級各部門的權力運行情況進行監(jiān)督。河北日報、河北新聞網、燕趙都市報、河北電視臺等媒體對權力清單和責任清單制度做了報道。但是，社會公眾對政府權力相關改革的知曉度和關注度不高，社會公眾特別是媒體對權力運行的監(jiān)督體系沒有建立，社會廣泛參與機制尚未形成，運用社會力量監(jiān)督部門權力運行還需假以時日并付出長期不懈的努力。第四，監(jiān)管能力有待提高。權力清單清理政府權力，下放和取消政府審批權力，但并不意味著政府監(jiān)管責任的減少，不是把所有問題和責任拋給社會，而是政府更要進一步加強事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管能力，把該管的管好，真正做到不越位、不缺位、不錯位。面臨當下的大數(shù)據時代，充分運用大數(shù)據先進理念、技術和資源，創(chuàng)新監(jiān)管方法，是推進簡政放權、建設法治政府的有效手段。
相關對策建議。第一，增加責任追究事項。對應權力清單編制責任清單，增加責任追究事項，讓每項權力都有明確的追責情形，確保權責一致、權責對應。責任清單對行政權力不當行使的責任追究進行系統(tǒng)化、公開化的梳理，接受社會公眾的廣泛監(jiān)督。安徽省在這方面走在全國前列，率先推行責任清單制度，編制出省級1萬余條責任事項、2萬余條追責情形，對應責任事項和追責情形列出了3萬余條法律法規(guī)條款依據。比如，安徽省發(fā)展和改革委員會的行政權力清單責任清單對“涉及開荒的農業(yè)項目核準”這一行政審批權力，“因不履行或不正確履行行政職責，行政機關及相關工作人員應承擔相應責任”的10種追責情形做了詳細的列舉性規(guī)定。責任清單給政府帶上了“緊箍咒”，倒逼政府部門簡政放權，使行政權力行使更加科學規(guī)范。
第二，清理修訂相關法律。權力清單和責任清單中涉及上位法與當前全面深入改革背景不協(xié)調有矛盾的條文，需要由全國人大、國務院對法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理修訂，為地方政府簡政放權、轉變政府職能掃清障礙。規(guī)范行政權力特別是行政審批設定的法律依據。逐步取消以行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件來設定行政審批的權力。市場能夠解決的，交給市場去解決；市場解決不了，但通過社會組織的社會治理能夠解決的，交由社會組織自己去解決；當市場、社會組織解決不了，需要政府出面進行管理時，也要首先施以審批之外的其他監(jiān)管措施；只有在這些手段都難以奏效時，才能考慮通過設定行政審批去解決。
第三，完善社會力量監(jiān)督。“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究。”這是法治政府的題中應有之義。權力清單和責任清單的公開只是第一步，要保證實施效果，就必須完善社會力量監(jiān)督。通過政府信息公開和數(shù)據開放、社會信息資源開放共享，為新聞媒體、行業(yè)組織、利益相關主體共同參與監(jiān)督創(chuàng)造條件，引入社會、企業(yè)、服務對象參與到權力清單、責任清單的落實實施過程中。一是重視媒體的導向作用，加強輿論宣傳，積極營造群眾監(jiān)督權力運行的氛圍。二是拓寬公眾參與渠道，搭建電話投訴、網絡投訴、來訪來信投訴等各種平臺，利用微博、微信等各種新媒體，鼓勵引導群眾參與監(jiān)督政府權力運行的全過程，形成全社會廣泛參與的監(jiān)督格局。第四，運用大數(shù)據提升監(jiān)管能力。當前，大數(shù)據時代已經到來，利用大數(shù)據思維優(yōu)化政府服務和監(jiān)管是打造服務型政府、法治政府的題中應有之義。運用大數(shù)據等現(xiàn)代信息技術促進政府職能轉變，簡政放權、放管結合，推進政府監(jiān)管能力的提高。
（作者單位：華北理工大學人文法律學院）
【注釋】
①李任杰，王偉：“簡論‘權力清單’及其對政府權力的制約”，《青島行政學院學報》，2014年第4期，第65頁。
②何雨：“責任清單：構建基于社會治理背景下的權力清單制度核心”，《上海城市管理》，2014年第4期，第39頁。
③賀海峰：“‘責任清單’與法治政府—專訪中央黨校政法部傅思明教授”，《決策》，2014年第11期，第40頁。
④［英］哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中國社會科學出版社，2012年，第73頁。
⑤梁立?。?ldquo;負面清單、正面清單和混合清單—也談授權與禁止的法理邊界”，《理論視野》，2014年第4期。
⑥“國內首份地方政府權力清單在河北邯鄲誕生”，新華網，http://news.xinhuanet.com/society/2005-11/08/content_3749467.htm。
⑦“河北省人民政府辦公廳印發(fā)關于建立行政權力清單制度實施方案的通知”，http://info.hebei.gov.cn/hbszfxxgk/329975/329982/6304473/index.html。
⑧“10月7日前河北大曬‘權力清單’行政權力接受監(jiān)督”，《燕趙都市報》，2014年8月29日。
⑨“河北省公開省政府部門行政權力清單”，《河北日報》，2015年1月25日。
⑩“關于公開省政府部門行政審批事項和歷年取消下放行政審批事項匯總清單的說明”，http://122.0.64.56/review/index.do。
“省政府辦公廳印發(fā)建立責任清單制度實施方案”，《河北日報》，2014年12月12日。
“河北50個省政府部門首次曬出責任清單”，《河北日報》，2015年4月15日。
袁維海，姚玫玫：“有權必有責 曬權要曬責—安徽省探索行政權力、責任清單制度”，《安徽行政學院學報》，2015年第1期。
責編 /豐家衛(wèi)（實習）
