【摘要】農(nóng)地股份合作制是我國農(nóng)地改革中基層自發(fā)的探索與創(chuàng)造。在其運行過程中，出現(xiàn)了農(nóng)民權益受損的問題，應通過完善農(nóng)地股份合作的法律法規(guī)、轉(zhuǎn)變基層政府職能、健全農(nóng)地股份合作社治理機制、完善農(nóng)村社會保障體系、提高農(nóng)民維權意識和能力等途徑，保障農(nóng)民權益。
【關鍵詞】農(nóng)地股份合作制 農(nóng)民權益 保障 【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A
農(nóng)地股份合作制運行中農(nóng)民權益受損的突出表現(xiàn)
經(jīng)濟收益權受到損害。農(nóng)地股份合作制推行后，由于資金、技術等的缺乏，造成我國農(nóng)民與工商企業(yè)地位的不對等，使得農(nóng)民土地股份折價低，從而擠壓了農(nóng)民收入增長空間。農(nóng)業(yè)屬于高風險行業(yè)，如遇自然災害、惡劣氣象條件及市場波動等情形，工商企業(yè)將嚴重虧損甚至破產(chǎn)，股份分紅不能及時到位，較為弱勢一方的農(nóng)民經(jīng)濟收益受到的影響更大。此外，農(nóng)地股份合作社管理人員如果產(chǎn)生道德風險，或其經(jīng)營失誤，也會損害入股農(nóng)民的經(jīng)濟收益。
民主權利受到侵害。一是農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主決策權缺失。一些地方政府在政績沖動、資本逐利驅(qū)動下，借農(nóng)地股份合作之名，強制調(diào)整、收回農(nóng)民承包地，或強迫農(nóng)民長期出讓土地承包經(jīng)營權，造成部分農(nóng)民失去農(nóng)地入股的自主決策權。二是農(nóng)民參與民主管理合作社事務的程度偏低。農(nóng)民在章程制訂、股權設置、股紅分配等方面話語權較弱。三是一些合作社日常管理混亂，財務不透明，侵害了入股農(nóng)民的監(jiān)督權利。
社會保障權益受到損害。農(nóng)地股份合作后對農(nóng)民勞動力的內(nèi)生消化有限，多數(shù)農(nóng)民成為隱性失業(yè)人口。部分涉農(nóng)企業(yè)為在短期內(nèi)獲利，或過度使用土地，或大量使用化肥和農(nóng)藥，從而使耕地土壤肥力下降，造成了土地不同程度的污染，留下土地難以復耕的后遺癥。這些耕種的急功近利及破壞性的開發(fā)，使農(nóng)民的社會保障權益受到損害。
農(nóng)地股份合作制運行中農(nóng)民權益受損的主要原因
法律制度缺位。首先，現(xiàn)行法律未明確土地集體所有的產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體，造成農(nóng)民土地所有權虛置，基層政府因而能夠占據(jù)和支配土地所有權契約中的不完備空間，侵害農(nóng)民權益。其次，農(nóng)地股份合作社的法人地位不明確，限制了合作社的經(jīng)營活動，農(nóng)民的合法權益難以得到有效保障。最后，現(xiàn)行《合同法》等法律中對土地入股合同與當事人的法律責任都無明確的規(guī)定，以致司法解決糾紛面臨的難度和成本加大。當產(chǎn)生糾紛時，農(nóng)民往往由于法律救濟難以獲得，導致權益受損。
基層政府履職失當。一方面，個別鄉(xiāng)村干部強迫農(nóng)民以承包地作價入股，甚至直接充當農(nóng)地股份合作的主體，侵犯農(nóng)民決策自主權。另一方面，基層政府往往傾向于遷就投資企業(yè)的意愿，以行政權力的不當干預來壓低土地使用權作價，損害農(nóng)民的經(jīng)濟利益。此外，在農(nóng)地入股的各個流程中，均不同程度存在政府服務缺位現(xiàn)象，導致農(nóng)民在農(nóng)地股份合作的利益博弈中更顯劣勢。
農(nóng)地股份合作社內(nèi)部治理機制存在缺陷。在現(xiàn)實中，村社組織和農(nóng)地股份合作社政經(jīng)不分，致使村干部的行為缺少監(jiān)督和制衡，出現(xiàn)以權謀私、公權私用等行為，導致入股農(nóng)民分紅偏低，農(nóng)民的管理權利受到侵害。此外，激勵和約束機制的缺失，容易使經(jīng)營管理者失去工作熱情，也容易使合作社滋生腐敗、出現(xiàn)謀取私利等現(xiàn)象，
農(nóng)民對其合法權益的自我保護不足。第一，農(nóng)民的法律知識較為欠缺，維權意識不強。許多農(nóng)民不了解國家和地方出臺的保障農(nóng)民權益的政策法規(guī)，更不清楚承包經(jīng)營權的性質(zhì)和重要性；面對鄉(xiāng)村干部的不正當干預，甚至合法權益遭受侵犯時，多數(shù)農(nóng)民采取消極忍讓態(tài)度。第二，農(nóng)民參與意愿不高。在合作社做出重大決策時，部分農(nóng)民隨意放棄其擁有的選舉、監(jiān)督等權利，從而喪失了通過有序參與合作社公共事務的決策及實施來維護自身權益的機會。
完善農(nóng)地股份合作制運行中農(nóng)民權益保障的基本路徑
完善農(nóng)地股份合作相關法律制度。一是以“確權”為基礎，適時修訂《物權法》等相關法律，賦予農(nóng)民清晰完整的土地產(chǎn)權，保證農(nóng)民對土地的占有、使用、收益、處置等權利，形成農(nóng)民對權利收益的穩(wěn)定預期。二是盡早修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，將農(nóng)地入股納入其調(diào)整范圍，重點解決好農(nóng)地股份合作社的主體性質(zhì)、基本功能、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、土地承包經(jīng)營權的權屬變化對股份合作的影響等問題，為合作社的發(fā)展提供法律依據(jù)。三是鼓勵各地出臺農(nóng)地股份合作社的地方性法規(guī)，或在其配套規(guī)范性文件中補充、完善農(nóng)地股份合作社的特殊規(guī)則。
轉(zhuǎn)變基層政府職能。一是尊重農(nóng)民的入股意愿，讓農(nóng)民獲得更多的選擇空間，做出最有利于自己經(jīng)營的決策。二是在農(nóng)地股份合作運行中加強服務與指導，提供政策指導、財政扶持、技術培訓等多方位服務。三是完善農(nóng)地股份合作制糾紛處理機制，對農(nóng)民的相關權益進行全面、系統(tǒng)的確認，及時化解農(nóng)地股份合作制運行中的矛盾糾紛。
健全農(nóng)地股份合作社內(nèi)部治理機制。首先優(yōu)化農(nóng)地股份合作制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，增強合作社內(nèi)部民主決策和民主管理力度。充分發(fā)揮農(nóng)地股份合作制“一人一票”民主決策機制的作用，保障入股農(nóng)民有充分的知情權、參與權和決策權。其次提升農(nóng)地股份合作社管理水平。聘請專職經(jīng)理人，負責合作社的經(jīng)營管理。同時建立有效的激勵——監(jiān)督機制，使職業(yè)經(jīng)理人所獲收益與承擔的風險掛鉤。
完善農(nóng)村社會保障體系。第一，強化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，拓寬農(nóng)民增收渠道。第二，對土地入股后產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)隱性失業(yè)人口提供創(chuàng)業(yè)培訓、小額信貸扶持，使農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。第三，擴大養(yǎng)老金制度的覆蓋面，將入股農(nóng)民吸收進城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險范圍內(nèi)，減少入股農(nóng)民的后顧之憂。第四，探索建立有效的土地入股保證金制度和土地流入股險基金制度，防止企業(yè)破產(chǎn)而損害農(nóng)民利益。
提高農(nóng)民維權意識和能力。基層政府應加強對《農(nóng)村土地承包法》等涉農(nóng)法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)民的法律意識和法律素質(zhì)，鼓勵農(nóng)民通過法律手段來預防和解決權益受侵害的問題。同時，農(nóng)民也應養(yǎng)成學習的習慣，通過學習提高自身的文化素質(zhì)和專業(yè)知識，掌握一定的談判能力，實現(xiàn)真正意義上的農(nóng)民合法權益的自我保護。
（作者分別為貴州醫(yī)科大學社會科學部副教授，清華大學高級訪問學者；清華大學馬克思主義學院教授、博導）
【注：本文為北京市社會科學基金“土地股份合作制是集體土地所有制重要實現(xiàn)形式——以京郊為例”的階段性成果，課題編號：14KDB011】
【參考文獻】
①肖亞歌：《農(nóng)村基層黨組織建設與村域經(jīng)濟發(fā)展的關系》，《人民論壇》，2013年總第426期。
責編/張夏夢 劉芋藝（實習） 美編/于珊
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