【摘要】國際核安全問題的解決依靠合作，無論是技術(shù)和管理上增強(qiáng)核設(shè)施和核材料的安全性，還是打擊國際核恐怖主義，國際合作至關(guān)重要。加強(qiáng)全球核安全治理需要超越大國思維，考慮無核國家的利益訴求和對核安全治理進(jìn)程的民主參與。
【關(guān)鍵詞】核安全 國際核合作 核恐怖主義 核擴(kuò)散 【中圖分類號】D51 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
第四屆核安全峰會已經(jīng)落下帷幕，但距離奧巴馬當(dāng)初倡議峰會時提出的“無核世界”還有很大距離。無核武器世界近期仍將是一個理想。正如一些學(xué)者所認(rèn)為的，冷戰(zhàn)時期的《不擴(kuò)散核武器條約》問題由可控制陷入冷戰(zhàn)后的不可控困境，冷戰(zhàn)時期世界的“核有序”變?yōu)槔鋺?zhàn)后的“核無序”。核安全是全球性問題，牽涉和關(guān)乎到世界和平發(fā)展和人類的共同命運(yùn)，業(yè)已成為全球治理的重要內(nèi)容。
未來幾年國際核安全面臨的挑戰(zhàn)
核安全問題具有長期性和復(fù)雜性，未來幾年，國際核安全面臨以下幾個主要挑戰(zhàn)。第一，核恐怖主義是最大威脅和挑戰(zhàn)。核恐怖主義襲擊主要包括四種可能形態(tài)：首先是直接襲擊核設(shè)施，尤其是核電站等公共目標(biāo)。其次是對核設(shè)施進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)滲透，操縱核設(shè)施的運(yùn)行，使核電站也面臨網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的新危險。再次是對核設(shè)施進(jìn)行物理滲透，包括從外部直接進(jìn)行滲透和內(nèi)部收買核設(shè)施控制人員等。最后是“臟彈”活動。恐怖分子非法購買放射性材料以制造并引爆放射性散布裝置(RDD)，即“臟彈”。由于各國均對核武器或核設(shè)施安全保衛(wèi)采取了嚴(yán)格的措施，戒備森嚴(yán)，所以恐怖分子盜取核武器或襲擊核設(shè)施相對較難。而恐怖分子最有可能成功的方式是獲取工業(yè)或醫(yī)學(xué)用低水平放射性物質(zhì)，制成“臟彈”作為襲擊武器，通過釋放輻射危害來實施恐怖襲擊。國際原子能機(jī)構(gòu)的報告顯示，全球每年發(fā)生十余起非法持有和試圖出售核材料或放射源事件，而基地組織和“伊斯蘭國”成員都曾有試圖獲得、應(yīng)用放射性材料的記錄。
第二，各國對核材料、核設(shè)施的管理仍存漏洞，以及黑市不絕、流失無減等也對國際核安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)。隨著核能、核技術(shù)的廣泛應(yīng)用，全球核材料擴(kuò)散和流失的風(fēng)險也在不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計，世界的核材料大概可以制造出超過十萬枚核彈，而這些危險材料在許多地方缺乏有效的保護(hù)。不少國家仍未簽署并批準(zhǔn)《核材料實物保護(hù)公約》及其修訂案和《制止核恐怖主義行為國際公約》，仍未按照國際原子能機(jī)構(gòu)《附加議定書》的范本與該機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議。尤其令人擔(dān)憂的是，在一些戰(zhàn)亂頻繁、極端勢力活躍的地區(qū)，由于政府治理能力嚴(yán)重下降，核材料和核設(shè)施缺乏有效的監(jiān)管和保護(hù)，如果這些核材料流入恐怖分子手中，就可能成為致命的“臟彈”。另據(jù)“核威脅倡議”協(xié)會分別于2012、2014、2016年公布的全球核材料安全指數(shù)顯示，有核國家也無法永久保證絕對的核安全。在有核國家失于防范的情況下，恐怖分子依然可能竊取核武器，或利用竊取的核材料研制出核武器。同樣構(gòu)成挑戰(zhàn)的還有地下核黑市。由于蘇聯(lián)解體期間的社會動蕩和國家管控能力下降，大量濃縮可裂變材料下落不明，人們擔(dān)心這些材料正通過走私行為自由地跨越國界。
第三，全球大量核電站的興建無疑大大增加了安全運(yùn)營的風(fēng)險。隨著世界能源需求、環(huán)境保護(hù)壓力的不斷增加，越來越多的國家表示了對于發(fā)展核能的興趣和熱情。盡管技術(shù)進(jìn)步不斷帶來防護(hù)手段的改進(jìn)，但是依然無法徹底杜絕核事故發(fā)生。人類和平利用核能60年來，已先后多次發(fā)生不同級別的核事故。核燃料生產(chǎn)廠、核反應(yīng)堆、核電廠和后處理廠等大型核設(shè)施由于人為或自然原因?qū)е路派湫晕镔|(zhì)泄漏，對公眾健康和周邊環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。國際原子能機(jī)構(gòu)總干事天野之彌指出，全球核能使用仍在持續(xù)增長。據(jù)世界核能協(xié)會（WNA）預(yù)測：按照低方案，2030年的全球核電裝機(jī)容量將達(dá)602GW，為目前容量的1.61倍；而按照高方案，2030年的全球核電裝機(jī)容量將達(dá)1350GW，為目前容量的3.61倍。全球核電站的激增勢必會帶來更多核安全風(fēng)險，除了人為管理和操作失誤以及自然風(fēng)險外，更值得擔(dān)憂的是遭受核恐怖襲擊的危險。
最后，如何平衡和平利用核能與防止、反對核擴(kuò)散之間的微妙關(guān)系是未來全球核安全治理合作面臨的挑戰(zhàn)。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源需求的增長，核能作為清潔能源被寄予厚望，許多國家競相發(fā)展民用核技術(shù)。發(fā)展中國家擔(dān)心西方大國借核安全之名限制和平使用核能的權(quán)利，因此各國加強(qiáng)核材料的安全保護(hù)，作為核材料之一的分離钚數(shù)量也在有增無減。當(dāng)然也不排除有的國家借著發(fā)展民用核技術(shù)之名行軍事用途之實，以尋求核威懾，提高自身國際地位。對于這種企圖，國際社會必須堅決反對并加以阻止。應(yīng)當(dāng)指出的是，雖然防止核擴(kuò)散涉及國際和平與安全，但這不應(yīng)成為核安全治理中西方大國剝奪發(fā)展中國家和平利用核能權(quán)利的借口。依據(jù)聯(lián)合國憲章，主權(quán)國家之間應(yīng)該是平等的，國際社會應(yīng)該通過提升核安全保障能力來降低和平利用核能中的風(fēng)險，而不是“恃強(qiáng)凌弱”，在核安全治理中區(qū)別對待。與此相關(guān)聯(lián)的一個問題是，擁核國家仍在積極推進(jìn)核武器現(xiàn)代化，美國核霸權(quán)主義更趨明顯。
國際核安全形勢的“喜”與“憂”
當(dāng)前國際核安全形勢有喜有憂。先說“喜”的一面。出于對核能可能被濫用的恐懼，國際社會長期以來一直試圖尋求制度和法律手段來禁止、限制某些核技術(shù)的開發(fā)、應(yīng)用和擴(kuò)散，并取得了一定進(jìn)展。現(xiàn)有的以國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）和《核不擴(kuò)散條約》為代表的全球核安全機(jī)制，在確保核能利用被限制在和平領(lǐng)域方面發(fā)揮了重要作用。全世界原來共有57個國家擁有武器級核材料，自1991年以來，其中30個國家已徹底清除了這些材料。自1978年以來，超過100個高濃縮鈾研究堆已被關(guān)停。核安全峰會起到的引領(lǐng)和規(guī)范作用也不容忽視，自從2010年首屆核安全峰會以來，國際社會在加強(qiáng)核材料安全方面采取了重要舉措，其中包括在30個國家的50個設(shè)施中成功銷毀或降低高濃縮鈾和钚，這些銷毀的核材料和降低的總量可以制造130個核武器。在保護(hù)核材料和核設(shè)施方面，世界上超過650處放射性設(shè)施完成了實物保護(hù)升級，32處核材料設(shè)施提高了實物保護(hù)級別，包括中國在內(nèi)的13個國家建立了核安保示范中心。核大國之間的核合作也取得了積極進(jìn)展。近年來，中美兩國在核安全領(lǐng)域的交流與合作不斷增強(qiáng)，核安全年度雙邊對話機(jī)制今年2月開始啟動，雙方共建的核安保示范中心于今年3月18日順利竣工并正式投入使用。
核安全之“憂”，首先在于世界范圍內(nèi)的核威脅仍然存在。目前全球面臨的核威脅主要有四個：一是核安保面臨威脅，這是最突出的威脅。近年來極端組織“伊斯蘭國”的迅速擴(kuò)張，加劇了人們對核恐怖主義的擔(dān)憂，擔(dān)憂恐怖分子會襲擊核設(shè)施。此外，恐怖分子還試圖通過各種非法渠道獲取核裂變材料，這增加了發(fā)動核恐怖襲擊威脅的概率。二是核擴(kuò)散威脅。根據(jù)專家的分析，導(dǎo)致核擴(kuò)散的動因既有技術(shù)的，也有政治的：核技術(shù)的普及使核擴(kuò)散變得容易；某些國家對獲得核技術(shù)有濃厚的興趣；美國在防擴(kuò)散問題上采用雙重標(biāo)準(zhǔn)；《不擴(kuò)散核武器條約》沒有對核裁軍進(jìn)程提出明確的要求；恐怖組織的介入使核擴(kuò)散的后果更加危險。第三個威脅是核裁軍進(jìn)展緩慢，全球可用于戰(zhàn)爭的核彈頭數(shù)量依然很多。作為核大國的美俄現(xiàn)在仍擁有幾千枚核彈頭，兩國本應(yīng)帶頭進(jìn)行核裁軍，但目前由于烏克蘭危機(jī)等一系列問題影響美俄關(guān)系，導(dǎo)致核裁軍進(jìn)展緩慢。最后是核事故威脅。日本大地震引發(fā)了福島核電站核泄漏，雖然核事故已過去五年了，但其帶來的災(zāi)難性后果依然存在。從核安全的演進(jìn)態(tài)勢來看，伴隨著冷戰(zhàn)后國際體系結(jié)構(gòu)的變化，核大國在核安全關(guān)系中的合作性加強(qiáng)，對抗性減弱，世界核安全的重心從維持核大國之間的戰(zhàn)略穩(wěn)定轉(zhuǎn)向防范核擴(kuò)散和反對核擴(kuò)散。
構(gòu)建“天下有治”的國際核安全體系任重道遠(yuǎn)
習(xí)近平主席指出，核安全首先是國家課題，首要責(zé)任應(yīng)該由各國政府承擔(dān)，各國政府要知責(zé)任、負(fù)責(zé)任，強(qiáng)化核安全意識，培育核安全文化，加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，提升技術(shù)水平，這既是對自己負(fù)責(zé)，也是對世界負(fù)責(zé)。同時，國際核安全問題的解決依靠合作，無論是技術(shù)和管理上增強(qiáng)核設(shè)施和核材料的安全性，還是打擊國際核恐怖主義，國際合作至關(guān)重要。國家間的合作利于保證國家安全，并有助于推動國際安全。在解決伊朗核問題過程中，中美兩國共同推動阿拉克重水反應(yīng)堆改造項目，去年又同俄英法德四國一起推動伊朗核問題達(dá)成全面協(xié)議，堪稱一次成功的國際合作樣本。
“9·11”事件之后，國際社會逐漸形成核安全國際共識，聯(lián)合國主導(dǎo)下的國際核安全機(jī)制建設(shè)加速?，F(xiàn)有的國際核安全機(jī)制有三個組成部分：一是關(guān)于核安保的國際法律制度。例如，《不擴(kuò)散核武器條約》依然是防止核武器擴(kuò)散的法律依據(jù)。二是關(guān)于核安全的國際法律機(jī)制。例如，《核安全公約》、《核事故及輻射緊急情況援助公約》和《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》。三是與核安保及核安全相關(guān)的國際組織。例如，國際原子能機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能機(jī)構(gòu)等。此外，也有學(xué)者將核安全峰會視為現(xiàn)有的國際核安全治理機(jī)制?？偟目矗鲜鱿到y(tǒng)性的國際機(jī)制在遏制核擴(kuò)散、降低核危險、維護(hù)國際和平與安全方面發(fā)揮了重要作用，最為重要的是在世界范圍內(nèi)培育了核禁忌的道德準(zhǔn)則。
需要強(qiáng)調(diào)的是，加強(qiáng)全球核安全治理需要超越大國思維，考慮無核國家的利益訴求和對核安全治理進(jìn)程的民主參與。如同國際秩序的演變，核安全領(lǐng)域全球治理也在經(jīng)歷變化，治理話語權(quán)從少數(shù)國家壟斷向更多國家轉(zhuǎn)移。作為國際社會的主要行為體，主權(quán)國家要積極考慮并切實履行相關(guān)國際公約規(guī)定，根據(jù)國情采取最適合自己的核安全政策和措施，倡導(dǎo)從大國主導(dǎo)轉(zhuǎn)為各國共同參與、履行責(zé)任。其中，大國責(zé)任與擔(dān)當(dāng)尤為重要。
（作者為外交學(xué)院國際關(guān)系研究所教授、博導(dǎo)；外交學(xué)院國際關(guān)系專業(yè)博士研究生嚴(yán)文宏對本文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
①許嘉、彭宵：《冷戰(zhàn)后國際核不擴(kuò)散體制危機(jī)研究》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2009年第4期，第44頁。
②《習(xí)近平在華盛頓核安全峰會上的講話》，新華社，2016年04月02日。
責(zé)編/張寒 美編/于珊
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