簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府對(duì)外釋放的改革關(guān)鍵詞之一。簡(jiǎn)政放權(quán)的一個(gè)要點(diǎn)就是重新劃定政府的權(quán)力邊界。權(quán)力清單是對(duì)各級(jí)政府及各個(gè)政府部門(mén)所掌握的公共權(quán)力的數(shù)量和種類進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，明確公共權(quán)力的運(yùn)行程序和行使邊界，將梳理出來(lái)的權(quán)力事項(xiàng)以列表清單形式呈現(xiàn)給社會(huì)與群眾，并主動(dòng)接受社會(huì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約。
簡(jiǎn)政放權(quán)需要明確權(quán)力清單
建立權(quán)力清單是簡(jiǎn)政放權(quán)改革的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，它將使政府與市場(chǎng)、與社會(huì)的邊界變得明晰，從而推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，釋放更多改革紅利。中央在深化改革、推行簡(jiǎn)政放權(quán)時(shí)，亦不斷強(qiáng)調(diào)確立權(quán)力清單的重要性。十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》明確提出了確定權(quán)力清單的任務(wù)：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。”十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》更進(jìn)一步強(qiáng)化了確定權(quán)力清單的重要性：“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。”李克強(qiáng)總理在2014年夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式上，敦促各級(jí)政府與各個(gè)政府部門(mén)要拿出完整的“權(quán)力清單”，并清楚地解釋了“權(quán)力清單”的任務(wù)和目的：“權(quán)力清單要明確政府應(yīng)該干什么，‘法無(wú)授權(quán)不可為’，這樣才能防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務(wù)的職責(zé)。” 2015年5月12日，在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)加快建立權(quán)力清單，并布置了具體實(shí)施任務(wù)與目標(biāo)，即要求省級(jí)政府部門(mén)在當(dāng)年要基本完成權(quán)力清單的公布，要拿出地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)的時(shí)間表與路線圖，切實(shí)做到“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。
明確的權(quán)力清單是簡(jiǎn)政放權(quán)的“先手棋”
各級(jí)政府和各政府部門(mén)在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的實(shí)踐中，做了很大努力，也確實(shí)取得了許多成績(jī)。但是，由于沒(méi)有建立明確的權(quán)力清單，缺乏權(quán)力清單制度的支撐，簡(jiǎn)政放權(quán)工作推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)了許多曲折和問(wèn)題，影響了改革的成效和進(jìn)程。
首先，權(quán)力清單不明確，各級(jí)政府權(quán)力下放并沒(méi)有真正落實(shí)。由于地方政府沒(méi)有明確的權(quán)力清單，在上一級(jí)政府下放權(quán)力后，便很容易出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象；而實(shí)行了權(quán)力下放的政府和部門(mén)也沒(méi)有理清權(quán)責(zé)界限，放權(quán)后常常就當(dāng)上了“甩手掌柜”，對(duì)落實(shí)情況不聞不問(wèn)，直至地方將事情搞砸后，再急忙被迫收回權(quán)力，為其善后。這時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力不斷“放—收—放”的現(xiàn)象，很多專家將其稱之為“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”，成為“死循環(huán)”。同時(shí)，政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的界限亦不明確，政府一方面想還權(quán)于市場(chǎng)，一方面還保留著大量干預(yù)市場(chǎng)的管理權(quán)限；既想政社分離，又怕“出亂子”“擔(dān)責(zé)任”。政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的界限不明，抑制了市場(chǎng)與社會(huì)的活力，也讓“放權(quán)”流于形式，并未落到實(shí)處。
其次，權(quán)力清單模糊致使許多政府部門(mén)“假放權(quán)，真得利”。在公告上用數(shù)字說(shuō)明自己已經(jīng)下放了許多行政審批項(xiàng)目，卻不告知具體下放了哪些項(xiàng)目。這種行為看似踐行了中央“簡(jiǎn)政放權(quán)”指示精神，其實(shí)很有可能下放的是一些政府本身就不得利的權(quán)限。之前有媒體曝光了這樣令人哭笑不得的“簡(jiǎn)政放權(quán)”：環(huán)海的浙江舟山在新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)中，獲得了浙江省下放的草原開(kāi)發(fā)權(quán)；而以小商品貿(mào)易聞名的義烏市，則拿到了煤炭開(kāi)采類許可事項(xiàng)、草原類許可事項(xiàng)等權(quán)限。依照如此的“放權(quán)”做法，省級(jí)政府的簡(jiǎn)政放權(quán)報(bào)告從數(shù)據(jù)上看會(huì)是一片光彩、政績(jī)斐然，而地方拿到這樣的與其發(fā)展完全不相匹配的權(quán)限，并沒(méi)有實(shí)際利用價(jià)值。對(duì)于政府得利的行政審批，則可能換一個(gè)名稱或一種形式出現(xiàn)，或是將審批從明處轉(zhuǎn)移到暗處，從這個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)移到那個(gè)部門(mén)。這樣的“改革”，從報(bào)告上看是成績(jī)卓著，其實(shí)并沒(méi)有給群眾帶來(lái)切實(shí)利益。
最后，沒(méi)有明確的權(quán)力清單，給許多不合理的審批項(xiàng)目以生存空間，也讓審批流程無(wú)法快捷順暢。江蘇省的一位地方領(lǐng)導(dǎo)干部在一次論壇上曾表達(dá)了自己的疑問(wèn)：“賣陜西面皮，為啥還需要政府培訓(xùn)發(fā)證？辦一個(gè)二級(jí)資質(zhì)木工作業(yè)分包公司，到底有多難？‘掛證族’的出現(xiàn)，反映出創(chuàng)業(yè)者的哪些無(wú)奈？”究其原因，不過(guò)是因?yàn)檫@些不合理的審批項(xiàng)目里的尋租空間太大，改革就要求打破現(xiàn)有政府利益格局，因此許多地方政府難以下決心對(duì)這些項(xiàng)目動(dòng)刀。除了不合理的審批項(xiàng)目林立，審批流程繁瑣也常常使得群眾怨聲載道。群眾和企業(yè)為了辦一件事，開(kāi)幾十種證明、蓋幾十個(gè)章已經(jīng)成為了常態(tài)現(xiàn)象，各職能單位之間相互推諉的現(xiàn)象更是屢見(jiàn)不鮮。被網(wǎng)友廣泛討論，甚至被李克強(qiáng)總理怒斥的“有關(guān)部門(mén)要求我提供材料證明我媽是我媽”的問(wèn)題，就是對(duì)這種審批事項(xiàng)過(guò)多、各職能部門(mén)權(quán)責(zé)界限不清現(xiàn)象的諷刺。
確定權(quán)力清單，簡(jiǎn)政放權(quán)才能落到實(shí)處
進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，就是要進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、中央與地方的關(guān)系。這就要求我們重新界定各級(jí)政府與各個(gè)政府部門(mén)的權(quán)力邊界，切實(shí)推進(jìn)向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)及中央向地方放權(quán)等等工作。
只有政府在市場(chǎng)中的權(quán)力清單得到確定，才能最大程度還權(quán)于市場(chǎng)，充分釋放市場(chǎng)活力。2014年，在浙江省全面推行政府“權(quán)力清單制度”之后，省級(jí)部門(mén)就不再直接與企業(yè)發(fā)生撥付資金、收費(fèi)等“經(jīng)濟(jì)往來(lái)”。這是浙江省政府對(duì)市場(chǎng)放權(quán)的重要的一步。在過(guò)去，我們或多或少襲承了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“全能主義”的思維，即便是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的今天，政府還依舊大量地保留著干預(yù)市場(chǎng)的權(quán)力。由于政府沒(méi)有明確的權(quán)力清單，市場(chǎng)無(wú)法起決定性作用，市場(chǎng)的活力也就無(wú)法完全釋放出來(lái)。李克強(qiáng)總理曾指出政府與市場(chǎng)之間關(guān)系未理順的后果：“政府管得過(guò)多，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅影響市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，增加交易成本，還容易滋生腐敗。”所以，要正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，首先要還權(quán)于市場(chǎng)，即讓市場(chǎng)“法無(wú)禁止即可為”，充分激發(fā)市場(chǎng)活力；同時(shí)要限制政府權(quán)力，讓政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”，不要對(duì)市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)。要還權(quán)于市場(chǎng)，同時(shí)還要減少政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。當(dāng)然，政府還權(quán)于市場(chǎng)并不代表政府就可徹底放手。政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)有監(jiān)管作用，并應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，如此才能真正做到權(quán)責(zé)分明。
確定權(quán)力清單，能促進(jìn)政府向社會(huì)放權(quán)，發(fā)揮社會(huì)組織應(yīng)有的作用，提高政府效能。過(guò)去政府包辦了許多社會(huì)事務(wù)，這不僅不符合簡(jiǎn)政放還權(quán)于民的精神，也大大降低了政府效能，阻礙了社會(huì)的健康發(fā)展。中央提出要“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。也就是說(shuō)，要促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，就要求政府依照權(quán)力清單，向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)力，讓社會(huì)組織承擔(dān)它們可以承擔(dān)的、適合承擔(dān)的職能。比如近年來(lái)許多資質(zhì)資格認(rèn)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先、評(píng)審考核等事項(xiàng)已經(jīng)轉(zhuǎn)由相關(guān)行業(yè)的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)承擔(dān)。同時(shí)，許多地方政府也已經(jīng)就此進(jìn)行了有益嘗試。廣東省就已轉(zhuǎn)移了幾十項(xiàng)資質(zhì)資格認(rèn)定與評(píng)比評(píng)審的事項(xiàng)給社會(huì)組織，同時(shí)力促社會(huì)組織的“去行政化”獨(dú)立自主運(yùn)作，建成了政社分開(kāi)的社會(huì)組織體制。
只有明確各級(jí)政府的權(quán)力，才能最終實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。中央與地方的關(guān)系是行政體制中最為基礎(chǔ)且最為關(guān)鍵的問(wèn)題。若各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒(méi)理清，簡(jiǎn)政放權(quán)的改革也就無(wú)從談起。對(duì)此，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，在本輪政府自身改革中，首要是建立中央政府的權(quán)力清單及中央政府向地方政府的簡(jiǎn)政放權(quán)。中央政府要明確自己的權(quán)力清單、善于放權(quán)，并且做到“放”與“管”的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，讓“放權(quán)”不等同于“放任”、“簡(jiǎn)政”不是“減政”，在權(quán)力和責(zé)任同步下放的時(shí)候，調(diào)控和監(jiān)管也要同步強(qiáng)化。同時(shí)，地方政府也需要轉(zhuǎn)變觀念，明確自己的權(quán)責(zé)界限，要善于用權(quán)。在過(guò)去，地方政府的角色僅僅是上級(jí)政策的落實(shí)者。而現(xiàn)在，地方政府實(shí)際承擔(dān)著雙重角色，其第二個(gè)角色就是有自主決定權(quán)的地方事務(wù)的“決策者”。中央的簡(jiǎn)政放權(quán)其實(shí)是增加地方政府的自主性，地方政府應(yīng)該避免權(quán)力濫用，用好手中的權(quán)力，成為地方治理的主導(dǎo)者。
（本文作者分別為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）