集體土地征收補償是重要的民生工作，既關(guān)涉農(nóng)民的切身利益，又影響著農(nóng)村經(jīng)濟的未來發(fā)展。近年來，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展工作中暴露的腐敗問題，大多發(fā)生在土地征收補償環(huán)節(jié)。這就使得我們不得不重新審視現(xiàn)有的土地征收補償機制。
集體土地征收補償中存在的腐敗類型和影響
孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗”。在集體土地征收補償工作中，手握信息和權(quán)力的知情人與掌權(quán)人成為了滑向腐敗黑洞的主要群體。根據(jù)中南大學(xué)法學(xué)院課題組長期的實證調(diào)查，集體土地征收補償環(huán)節(jié)發(fā)生的腐敗問題主要表現(xiàn)為以下三種類型。
共同騙取型
在土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定上，常常出現(xiàn)村集體組織與地方政府有關(guān)部門串通壓低土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。在確定土地征收依據(jù)，即土地面積、房屋征收補償面積、青苗數(shù)量及種類、土地類型等的過程中，相關(guān)的測量人員與被征收人或者個別的村干部相互勾連，通過虛報土地面積或者偽造土地信息等方式騙取征收補償款。
貪污、侵占與挪用型
在土地征收補償款發(fā)放時，因為信息不透明或公開度不夠等，出現(xiàn)地方政府的有關(guān)人員、村干部等隨意挪用、克扣、截留征地補償款等違法行為，甚至在有些地方將整體村民的土地征收補償款挪用，嚴(yán)重侵害農(nóng)民切身利益，影響社會穩(wěn)定。
勒索回扣型
在土地征收補償款發(fā)放時，地方政府的有關(guān)人員、村干部等利用被征收人對土地征收補償款不完全知曉的情況，采取各種手段，以補償回扣的方式侵占被征收人的補償款。
集體土地征收補償款中出現(xiàn)的腐敗，嚴(yán)重破壞了土地征收補償秩序，導(dǎo)致惡劣的影響。主要表現(xiàn)為：一是在土地征收環(huán)節(jié)，由于征地出現(xiàn)腐敗，嚴(yán)重破壞了征收補償?shù)墓帕?，?yán)重影響了集體土地征收的順利進(jìn)行；二是在集體土地征收完畢后，由于補償款被貪污挪用，導(dǎo)致被征收農(nóng)民得不到補償，農(nóng)民只能上訪表達(dá)相關(guān)訴求，進(jìn)而影響了社會穩(wěn)定；三是在相關(guān)工程建設(shè)方面，由于征收款被挪用，工程的建設(shè)不能順利進(jìn)行。
集體土地征收補償中出現(xiàn)腐敗的原因
土地征收補償是土地征收工作的最后環(huán)節(jié)，但是因為自身機制的不健全以及監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致征收補償腐敗特別普遍，而造成這種現(xiàn)象的原因，歸結(jié)起來主要包括以下四個方面。
未確定公平補償原則
所謂公平補償，也稱公正補償，是指按照被征收財產(chǎn)的市場價值給予被征收人公正補償，具體要求即征收補償應(yīng)以公平的市場價格為補償標(biāo)準(zhǔn)，使得被征收人不致因財產(chǎn)征收而引發(fā)生活狀況變差。該原則兼顧了社會利益與個人利益，應(yīng)成為征收補償?shù)幕驹瓌t，但是目前我國并未有相關(guān)的法律對此作出規(guī)定。此外，在征收補償中所采用的具體補償倍數(shù)計算法，忽略了市場價格，使土地征收成為地方政府的重要財政收入，而失去土地的農(nóng)民生活卻無法得到提升和保障。對于土地增值收益部分，因為現(xiàn)有土地征收補償方式的單一性和暫時性，農(nóng)民無法憑借土地增值帶來收益。而確定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)正是腐敗發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，開發(fā)商與某些政府官員相互勾結(jié)，通過壓低土地價格、抬高市場價格的形式獲利，嚴(yán)重侵害了被征收人的權(quán)益。
土地征收補償中信息不對稱
在集體土地征收補償過程中，一面是集體土地征收中被征收人對征收補償標(biāo)準(zhǔn)和征收補償數(shù)額不知曉，導(dǎo)致地方政府相關(guān)工作人員或者村干部利用信息不對稱騙取征地補償款。這種做法具有一定的隱蔽性，存在較大的查處難度，如在基層征地中村民、村委對測繪人員賄賂以求多丈量土地等；另一面則是地方政府相關(guān)工作人員，利用自己職務(wù)便利獲得征地拆遷消息，通過事先進(jìn)行土地承包等方式騙取國家補償款。此外，在征收補償中，征收人利用被征收人對信息的不知情，隨意克扣或者侵吞征收補償款，以及隱瞞其他征收利益，侵害農(nóng)民權(quán)益。
土地征收補償分配的權(quán)利人混亂
在我國二元土地所有制下，除國家所有的土地外，農(nóng)村和城郊的土地屬于集體所有。土地征收既涉及集體利益，也涉及成員利益。集體土地因所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的權(quán)益，應(yīng)該在成員與集體經(jīng)濟組織之間進(jìn)行分配。但是，目前并未形成有效的分配機制，地方政府通常參與集體土地征收補償?shù)姆峙洌骷壵畬φ魇昭a償款的侵吞和截留、村干部利用職務(wù)便利對補償款的挪用、侵吞等現(xiàn)象普遍，農(nóng)村土地征收收益的分配顯得十分混亂。
土地征收補償分配缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制
在我國的土地征收補償過程中，并未形成獨立的監(jiān)督機構(gòu)。集體土地征收補償分配工作基本上由農(nóng)村干部負(fù)責(zé)執(zhí)行，而被征收人則因為多方面的原因無法對土地征收補償過程進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，法律救濟途徑不暢通，也是導(dǎo)致土地征收補償腐敗發(fā)生的重要原因。
創(chuàng)新集體土地征收補償機制的途徑
土地征收補償機制的健全與否直接關(guān)涉到農(nóng)民的切身利益維護(hù)，關(guān)涉到我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是否能夠順利進(jìn)行。同時，它也是我國法治體系健全與否的重要檢驗標(biāo)志。在新常態(tài)下，為更好地推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟和完善法制，創(chuàng)新集體土地征收補償方式勢在必行。
制度層面
土地征收補償機制是一個系統(tǒng)工程，預(yù)防土地征收腐敗，保護(hù)國家和農(nóng)民利益，應(yīng)該從源頭上治理，建立健全土地征收補償機制，具體來講，在制度層面上應(yīng)該從以下三點著手：
第一，確立集體土地征收公平補償原則。公平補償原則的具體要求是征收補償應(yīng)以公平的市場價格為補償標(biāo)準(zhǔn)，使得被征收人不會因為征收而致生活狀況變差。在補償范圍上，應(yīng)該是全面的，既包括當(dāng)前利益的損失，也包括可期待利益的損失。所以，該原則是確立征收補償機制中其他制度的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟條件下，公正補償也即價格所反映的“公平市場價值”。公平市場價值是指資產(chǎn)在評估基準(zhǔn)日的公開市場交易價格，而這個價格的確定是在雙方自愿、平等的基礎(chǔ)上，同時滿足有充分的搜集信息的時間、理智，以及雙方正常交易的條件。以市場價格為基礎(chǔ)的全面補償，使得土地征收補償?shù)膬r格相對確定，這種確定性其實正是防止腐敗的重要途徑。真相始于公開。價格透明使得政府或者其他參與人很難利用信息不對稱的形式對征收補償進(jìn)行侵吞或者為了獲得土地而受賄、行賄。
第二，創(chuàng)新集體土地征收補償公開機制。陽光是最好的防腐劑，一切權(quán)力都應(yīng)該在陽光下運行。近年來，雖然因為土地征收腐敗而獲刑的人員不在少數(shù)，但是這并沒有阻擋腐敗的步伐，其中重要的原因便是信息的不對稱。在政府層面，征收補償相關(guān)信息的公開采用公告方式，而這種方式暴露出很大的弊端。首先，在形式上，其所體現(xiàn)的不是一種平等的地位，政府表現(xiàn)出明顯強勢；其次，在效果上，其不能保證每一個權(quán)利人都能及時知曉公告信息。因為集中公告的形式，造成一些權(quán)利人事實上無法獲知相關(guān)信息的困境，從而難以保證每一位權(quán)利相關(guān)人都能深切知曉自己的權(quán)利和義務(wù)。
除應(yīng)當(dāng)保密的信息外，政府信息應(yīng)該一律公開。公開包括依申請公開和主動公開。對于土地征收補償?shù)男畔ⅲP(guān)系到農(nóng)民切身利益，需要農(nóng)民現(xiàn)實參與，因此這些信息屬于政府主動公開的信息。創(chuàng)新征收補償公開機制，應(yīng)該在地位上實現(xiàn)平等，在效果上實現(xiàn)每一位相關(guān)人都能及時知曉相關(guān)信息。所以，對于土地征收補償信息的公示應(yīng)該采用“公告+送達(dá)”的機制。對土地征收補償程序、征收補償標(biāo)準(zhǔn)等確定的內(nèi)容既需要在一定的位置進(jìn)行公告，也需要將相應(yīng)的紙質(zhì)材料一并送達(dá)相關(guān)權(quán)利人，以確保每一位利益相關(guān)人的知情權(quán)都能得到保證和實現(xiàn)。
第三，創(chuàng)新集體土地征收補償監(jiān)管機制。將權(quán)力裝進(jìn)透明的制度籠子里。制度雖不是完美和萬能的，但卻是最客觀的。因此，只有在土地征收補償全過程建立客觀的監(jiān)管機制，才能用制度將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。
具體而言，首先，更新土地補償監(jiān)管理念。土地征收補償監(jiān)管機制的創(chuàng)新應(yīng)該形成一種全面監(jiān)管的理念，目前在我國土地征收補償中，最重要的不是缺乏監(jiān)管，而是缺乏監(jiān)管的理念和方法。由于法律知識的缺失和長期封閉狀態(tài)的生活圈子，農(nóng)民對自己的權(quán)利認(rèn)識不夠全面，維護(hù)權(quán)利的能力稍顯微弱，甚至當(dāng)自身權(quán)利被侵害時仍不知情，所以建立監(jiān)管機制應(yīng)該首先使農(nóng)民具有監(jiān)管理念和監(jiān)管能力，而最簡便的方法便是普法。在土地征遷地區(qū)應(yīng)該通過多種途徑進(jìn)行法律宣傳，如社區(qū)律師或者司法所的宣傳等，政府應(yīng)該為普法宣傳提供便利。這也是2015年中央1號文件提出加強農(nóng)村法治建設(shè)和提高農(nóng)村基層法治水平的基本要求。
其次，建立全面、立體的監(jiān)管機制。健全的土地監(jiān)管機制應(yīng)是立體的、自上而下的完整系統(tǒng)，從土地征收補償依據(jù)的確立，如土地面積、青苗數(shù)量等測量，到土地征收補償款的發(fā)放等每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)該有監(jiān)管。確立責(zé)任追究制，從源頭上形成行政監(jiān)管機制；建立備案制度，對相關(guān)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行登記造冊，存檔備案，防止篡改；制定復(fù)查復(fù)核制度，將涉及征地拆遷補償?shù)捻椖苛腥霃?fù)查、復(fù)核范圍，避免虛報事件的發(fā)生；制定征地補償資金流向監(jiān)控制度，切實加強對補償金流向的管理、監(jiān)督，對于集體的款項監(jiān)督可以由政府協(xié)助建立監(jiān)督體系，形成多方監(jiān)管、立體監(jiān)管。
操作層面
第一，創(chuàng)設(shè)集體土地征收補償方法新機制。集體土地征收補償既是對失去土地財產(chǎn)的補償，也能發(fā)揮重要的社會保障功能，為了避免土地征收補償款的流失和被侵吞，應(yīng)該在土地征收補償方式上進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)。具體而言，設(shè)立個人專用賬戶，對每一個需要補償?shù)谋徽魇杖嗽O(shè)立專門的銀行賬戶，從源頭上控制征收補償款被截留、克扣的可能。盡量減少基層政府對補償款的接觸，由征收單位直接將補償款打入個人賬戶進(jìn)行發(fā)放。設(shè)立集體專用賬戶，對于被征收的集體土地，以及集體土地因征收所獲得的收益，也應(yīng)該設(shè)立專門的賬戶，賬戶的管理和補償款的使用應(yīng)該由村民集體討論決定，并定期向集體成員公布財務(wù)狀況。此外，還可以經(jīng)過村民小組的討論設(shè)立集體賬戶管理人制度，按照通常情形賬戶由會計保管，但同時設(shè)立監(jiān)督人員，對賬戶款項的流動進(jìn)行監(jiān)管。
第二，創(chuàng)新集體土地征收補償分配新機制?，F(xiàn)有的集體土地征收補償中，政府通常參與分配。而在家長制式的農(nóng)村，集體所獲得的征地拆遷補償或者收益通常由村干部掌控。這種雖然是農(nóng)村集體自治的結(jié)果，但卻是集體土地征收補償中腐敗較為集中和嚴(yán)重的地方。村干部“一權(quán)獨大”，往往將村集體資產(chǎn)收益視為己有，對其進(jìn)行恣意控制和支配，缺少有效的監(jiān)管。鑒于此，創(chuàng)新集體土地征收補償新機制可以引入第三方管理機構(gòu)，一方面可以解決因為村民自治能力有限性而導(dǎo)致的對補償款或補償收益的使用和經(jīng)營不善造成的損失，另一方面也可以從源頭上防止村干部因握有專權(quán)而肆意妄為，從而實現(xiàn)征收補償分配的公平公正和可持續(xù)發(fā)展。
集體土地征收補償工作是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不可回避的問題，做好土地征收工作的關(guān)鍵是實現(xiàn)征收補償?shù)墓?、公開、公正。在市場經(jīng)濟條件下，每一個經(jīng)濟人都是趨利的，在利益面前寄望于掌權(quán)者或者利益相關(guān)人用高尚的道德約束自己未免過于幼稚和隨意。只有制度才是最有效的保障機制。只有用透明的籠子將土地征收補償?shù)南嚓P(guān)權(quán)力關(guān)起來，用公開的方式明確告知被征收人的權(quán)利，才能在信息對等的情形下形成良性的征收補償機制，才能從源頭預(yù)防腐敗，從根本上保障被征收人利益，保護(hù)國家利益，從而更為順利地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
（本文作者為中南大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，本文系國家社科基金重大招標(biāo)課題“中外土地征收制度資料整理與比較研究”和湖南省軟科學(xué)課題“ 湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地征收機制創(chuàng)新研究”成果，項目編號分別為：14ZDB125，2015ZK3002）