長期以來，在西方語境中，治理一詞被看成是一個通用的描述性術(shù)語。按照《牛津英語辭典》的解釋，治理是指統(tǒng)治的行動和方式，即指導(dǎo)（directing）、引導(dǎo)（guiding）或者規(guī)制（regulating）個人、組織、國家或國際聯(lián)盟的行動和方式。這些指導(dǎo)、引導(dǎo)或者規(guī)制的行動和方式，既可以是公共的，也可以是私人的，亦可兩者兼而有之。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代后，治理，尤其是政府治理再次引起各方廣泛關(guān)注，不僅僅因為互聯(lián)網(wǎng)是政府治理的現(xiàn)實場景之“鏡像”，而且其還是完善政府治理體系、提高政府治理能力的重要工具和載體。
互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理的特征
互聯(lián)網(wǎng)時代，政府治理的特征事實正在發(fā)生深刻變革。這主要表現(xiàn)在三個方面：
第一，政府治理對象的雙重性。個人既是公民也可能是網(wǎng)民，組織既是實體的也可能是虛擬的，社會形態(tài)隨之分化為現(xiàn)實社會和網(wǎng)絡(luò)社會。當(dāng)政府治理遇上互聯(lián)網(wǎng)，傳統(tǒng)治理格局被“顛覆”或被重構(gòu)后，就形成了現(xiàn)實世界的治理和網(wǎng)絡(luò)空間的治理。在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，政府治理的手段、方式和機(jī)制日臻豐富，個人、組織和社會密切關(guān)聯(lián)并且交相協(xié)同，一個全新的國家治理體系正逐步形成。
第二，政府治理的精細(xì)化和精準(zhǔn)化?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)是通用目的技術(shù)（General Purpose Technology），人們在利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行工作學(xué)習(xí)、休閑娛樂以及參與國家和社會事務(wù)的過程中，會生成關(guān)于消費、信用、住房、旅游、醫(yī)療、教育等方面的大量數(shù)據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，互聯(lián)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)量每兩年翻一番，且目前世界上90%的數(shù)據(jù)都是最近幾年才產(chǎn)生的。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和關(guān)聯(lián)處理，能夠準(zhǔn)確識別個人、組織、社群的行為特性和活動規(guī)律。政府作為“權(quán)威的一般性履行”的主體，可以制定并實施“量身定制”的公共政策，從而實現(xiàn)政府治理的精細(xì)化和精準(zhǔn)化。
第三，政府治理的多中心性和參與性?；ヂ?lián)網(wǎng)是超越時空束縛的平臺，以鏈接性和多中心為結(jié)構(gòu)特征，并且正在潛移默化地改變著人類社會的組織架構(gòu)。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的加速普及，很多人通過互聯(lián)網(wǎng)行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，個人、組織（包括公共部門和私人部門）和社會均可憑借用戶黏性產(chǎn)生“權(quán)威的一般性履行”的效果。不同組織的在線呈現(xiàn)打開了公眾的參與之門，越來越多的政府部門意識到需要運用視頻訪談、社區(qū)論壇、微博、微信等新的網(wǎng)絡(luò)渠道與民眾直接溝通，廣泛聽取各方面的意見建議。
互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理面臨的新挑戰(zhàn)
已有的實踐表明，互聯(lián)網(wǎng)在改進(jìn)政府治理效能和效率的同時，也重構(gòu)了個人、組織、社會與國家之間的關(guān)系，顛覆了傳統(tǒng)的治理模式和方式，給政府治理帶來了無法回避的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：
時效性。互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大了政府治理的邊界，要求政府對公眾需求作出即時或瞬時回應(yīng)。互聯(lián)網(wǎng)不受時間和空間的束縛，按照7×24×365（7個工作日、24小時、一年365天）的時間維度運行，人們在任何時間、任何地點都可以表達(dá)訴求和期待，甚至可以發(fā)泄不滿和抗議。他們隨時隨地將自己的所見所聞發(fā)布于網(wǎng)絡(luò)。那些可能讓公眾感同身受的信息，依托互聯(lián)網(wǎng)傳播的放大效應(yīng)引發(fā)強(qiáng)烈的社會共鳴，從而要求政府部門及時作出回應(yīng)。如果政府部門仍然墨守繁文縟節(jié)、久拖不決等陳規(guī)，或者抱有“事不關(guān)己、多一事不如少一事”的心態(tài)，最終就有可能導(dǎo)致事態(tài)的演變超出各方當(dāng)事人的預(yù)期。
復(fù)雜性?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及喚醒了人們的權(quán)利意識，相應(yīng)地增加了政府治理的難度。通過強(qiáng)化公眾、組織、政府之間的緊密互動，特別是縮短公眾與政府之間的“距離”，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，賦予了政府前所未有的職責(zé)。比如在個人信息泄露及其所對應(yīng)的個人隱私保護(hù)方面，根據(jù)中國消費者協(xié)會2015年3月發(fā)布的《2014年度消費者個人信息網(wǎng)絡(luò)安全報告》，約三分之二的受訪消費者在過去一年里曾遭遇過個人信息被泄露或被竊取，其中“個人基本信息”被泄露或被竊取得最多。除此之外，個人網(wǎng)絡(luò)行為信息、個人設(shè)備信息、賬戶信息、社會關(guān)系信息等也遭到了不同程度的泄露或竊取。被泄露或竊取信息的受訪消費者中，80%的人受到電話、短信、郵件等騷擾，其中還有33.14%的人蒙受了不同程度的經(jīng)濟(jì)損失或人身傷害。對此，受訪消費者普遍認(rèn)為政府部門應(yīng)該承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
此外，那些惡意抹黑、中傷個人或組織的網(wǎng)絡(luò)謠言等也是網(wǎng)絡(luò)時代政府治理的新難題，這些網(wǎng)絡(luò)謠言往往無中生有、捕風(fēng)捉影，惡意歪曲或夸大事實，以達(dá)到聳人聽聞的效果，對當(dāng)事人的名譽(yù)和其他合法權(quán)益造成較大傷害。
信息不對稱性?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及，在緩解了政府治理所面臨的信息約束的同時，也加劇了信息不對稱問題。一方面，互聯(lián)網(wǎng)上匯聚了來自社會方方面面的數(shù)據(jù)，極大地緩解了政府制定公共政策中的信息短缺問題；另一方面，海量數(shù)據(jù)又催生了信息冗余，但實際上，信息冗余并不意味著能夠消除信息不對稱，相反，信息越充裕，信息處理成本就越高，信息不對稱性問題往往也就越凸顯。在這種情況下，政府需要配置更多的資源去篩選和處理各類數(shù)據(jù)，以甄別公共政策制定過程中的條件變量和約束變量。
隨機(jī)因素干擾。政府治理面臨的隨機(jī)因素不斷增加，放大了治理機(jī)制缺失的弊端，進(jìn)而嚴(yán)重影響了公共政策和政府的權(quán)威性。互聯(lián)網(wǎng)所構(gòu)建的開放環(huán)境一般是在“匿名”狀態(tài)下運行的，其本身無法排除魚龍混雜、泥沙俱下的不良和不實信息，這使得政府治理面臨著很多隨機(jī)因素。如果不能及時澄清并清除這些隨機(jī)因素，很可能會釀成事端。就互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的治理而言，互聯(lián)網(wǎng)一直是商業(yè)欺詐和市場惡性競爭的隱匿空間。雖然工商業(yè)組織利用互聯(lián)網(wǎng)可以迅速建立起在網(wǎng)絡(luò)空間的聲譽(yù)和品牌效應(yīng)，但是，也有一些不法分子利用互聯(lián)網(wǎng)混淆視聽，打著“電子商務(wù)”“網(wǎng)絡(luò)團(tuán)購”“網(wǎng)絡(luò)廣告”“網(wǎng)絡(luò)直銷”“網(wǎng)絡(luò)營銷”等旗號，肆意破壞正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幹刃?，甚至不惜以侵害他人著作?quán)、專利和商標(biāo)權(quán)等手段，竊取商業(yè)利益。此外，利用大眾的盲從、輕信心理而巧立名目的商業(yè)欺詐和金融套利等行為，在網(wǎng)絡(luò)上也比比皆是。
身份認(rèn)同危機(jī)。在國際社會，擁有信息能力和不具備信息能力被形象地稱為“有們”（haves）和“沒有們”（have-nots），其背后所反映的數(shù)字鴻溝問題，會引發(fā)相關(guān)群體的身份認(rèn)同危機(jī)。近年來，中國的數(shù)字鴻溝一直呈擴(kuò)大趨勢，這在城鄉(xiāng)、地區(qū)、職業(yè)、性別、年齡、社群等不同方面均有一定程度的表現(xiàn)。比如，根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心的報告，截至2014年12月，中國農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量為1.78億人，僅占總網(wǎng)民數(shù)量的27.5%，雖然其在絕對數(shù)量上比2013年底增加了188萬人，但是這一數(shù)據(jù)還不足同期城市新增網(wǎng)民數(shù)量的十分之一。并且2014年中國城鎮(zhèn)地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率高出農(nóng)村地區(qū)45個百分點。與此同時，城鎮(zhèn)地區(qū)的民眾普遍熱衷于移動互聯(lián)網(wǎng)、微信商業(yè)圈、社交網(wǎng)絡(luò)以及出行服務(wù)等web2.0應(yīng)用，而農(nóng)村網(wǎng)民則仍然停留在網(wǎng)絡(luò)新聞、網(wǎng)絡(luò)游戲、娛樂等傳統(tǒng)應(yīng)用上。
中國城鄉(xiāng)間、地區(qū)間等的數(shù)字鴻溝，正逐步表現(xiàn)為寬帶鴻溝、應(yīng)用鴻溝、技能鴻溝以及知識鴻溝，以至其所可能引發(fā)的身份認(rèn)同危機(jī)，會嚴(yán)重影響治理的公平性和包容性，從而使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的“馬太效應(yīng)”，影響政府治理的效果。
互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理的新思維
互聯(lián)網(wǎng)時代，政府治理的特征事實和所面臨的新挑戰(zhàn)，不僅昭示了以科層制和官僚制為特征的傳統(tǒng)政府管理模式的失靈，而且提出了“誰在治理、如何治理、治理的合法性”等系列“逼近問題”。為此，互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理迫切需要創(chuàng)新思維。
首先，必須認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)是一個廣泛的利益相關(guān)者平等參與的平臺。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的報告，截至2014年底，中國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)6.49億人，手機(jī)網(wǎng)民達(dá)到5.57億人。互聯(lián)網(wǎng)就如同一個政策對話場和治理論壇，人們可以直接表達(dá)自己的訴求和不滿。而且更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)為政府提供了聽取社情民意的直接渠道。中國政府網(wǎng)開設(shè)的“我向總理說句話”的常設(shè)窗口，從2014年3月到2015年2月27日共收到超過12萬條網(wǎng)民留言，其中很多建議成為政府制定公共政策依據(jù)和民意基礎(chǔ)。
其次，必須認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)是一個多中心的、具有自組織功能的社會化網(wǎng)絡(luò)。多中心特性就意味著無論是言論還是權(quán)威都帶有“去中心”“碎片化”和“去行政化”的色彩，公信力必須建立在整個社會話語和共識的基礎(chǔ)上，因而政府治理必須與多中心密切互動。同時，行為當(dāng)事人的話語往往更加能夠引發(fā)社會共鳴和共振，因此，互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理，有了自主治理、協(xié)商治理和闡釋治理等多元趨向。
最后，必須認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)所及之處就是治理所及之處。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等新興信息通信技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)幾乎覆蓋了物理世界的各個角落，基于大數(shù)據(jù)的分析，基本上描繪了經(jīng)濟(jì)社會運行的一幅全息圖。如阿里巴巴推出了國內(nèi)首個面向社會開放的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品——阿里經(jīng)濟(jì)云圖，其數(shù)據(jù)覆蓋全國34個省級行政區(qū)、300多個地級市、2000多個縣級行政單位，并基于這些數(shù)據(jù)研制了網(wǎng)購商品價格指數(shù)、電子商務(wù)發(fā)展指數(shù)、消費者信心指數(shù)、小企業(yè)活躍度指數(shù)等數(shù)據(jù)產(chǎn)品。又如在疾病預(yù)測與防治方面，百度利用互聯(lián)網(wǎng)用戶的搜索數(shù)據(jù)，并結(jié)合氣溫變化、環(huán)境指數(shù)、人口流動等因素建立預(yù)測模型，實時提供流感、肝炎、肺結(jié)核和性病四種疾病的活躍度、流行指數(shù)以及各種疾病相關(guān)的城市和醫(yī)院排行榜。由此可見，工商業(yè)機(jī)構(gòu)等非政府組織已實質(zhì)上參與到政府治理中。
互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，促進(jìn)了公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的期望值的提升，不斷對政府治理提出了新的要求。在全球范圍內(nèi)，面向互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理轉(zhuǎn)型正在逐步展開。同時，互聯(lián)網(wǎng)的普及，又是實現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型的前提條件。人們往往認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)所帶來的未知因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于已知因素，而實際上，互聯(lián)網(wǎng)真正帶來的是探索未知因素的無窮可能性。我們既不能將現(xiàn)實社會的治理困境和尷尬歸咎于互聯(lián)網(wǎng)，也不能對互聯(lián)網(wǎng)所“賦予”的效率抱以幻想，畢竟互聯(lián)網(wǎng)治理是政府治理的重要組成部分，互聯(lián)網(wǎng)本身也是政府治理的重要對象。與工業(yè)時代的傳統(tǒng)政府治理習(xí)慣以部門為中心來解決問題、各部門獨立辦事的行政模式不同，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理模式，必須以公民為中心、以績效為導(dǎo)向、以問責(zé)為基準(zhǔn)，否則，就有可能導(dǎo)致付出的治理成本高昂但收效甚微。
當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面臨的問題日益復(fù)雜，尤其是在貫徹落實中央提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局中，迫切需要政府治理能夠順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展特征，加快走向以整體政府、協(xié)同治理和一體化服務(wù)為特征的政府治理新階段。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府是治理規(guī)則的重要制定者，而治理規(guī)則必須隨著經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)變遷以及博弈參與者格局的變化而改變，是故互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理創(chuàng)新永無止境。
（本文作者為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）