財稅體制是中國國家治理現(xiàn)代化的重要突破點。財稅體制改革因此成為2014年以來改革的重頭戲。
黨的十八屆三中全會指出,財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障,要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。這一論述為財稅體制改革指明了方向。2014年3月的政府工作報告,又提出要在財稅領域取得改革新突破。2014年6月30日,中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》,確定了深化財稅體制改革的目標。財稅體制改革的時間表為:2016 年基本完成財稅改革的重點工作和任務,2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。2014年8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議通過關于修改《中華人民共和國預算法》的決定,細化全口徑預算管理制度,引領新一輪財稅體制改革。2014年10月8日,國務院公布《關于深化預算管理制度改革的決定》,具體布置預算制度改革。這些都說明新的一輪財稅體制改革正在逐步展開,它主要體現(xiàn)在以下四方面。
以“公開、透明”為核心的預算管理制度變革
預算制度變革主要內容包括:第一,完善政府預算體系,積極推進預算公開。建立定位清晰、分工明確的政府預算體系,政府的收入支出全部納入預算管理。完善基本支出定額標準體系,加快推進項目支出定額標準體系建設;第二,實行中期財政規(guī)劃管理,改進年度預算控制方式,建立跨年度預算平衡機制;第三,加強稅收征管和非稅收管理,清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策;第四,優(yōu)化財政支出結構、轉移支付結構,加強結轉結余資金管理、政府購買服務資金管理;第五,做好預算執(zhí)行工作,規(guī)范國庫資金管理,健全預算績效管理機制,建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度;第六,賦予地方政府依法適度舉債權限,建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。對地方政府債務實行規(guī)??刂坪头诸惞芾?。嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途,建立債務風險預警及化解機制,構建考核問責機制。
以“營改增”為重點的稅收制度改革
稅制改革的目標是建立“有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”。稅制改革的重點包括六大稅種:一是增值稅改革。“營改增”是這次稅制改革的重頭戲。將“營改增”試點擴大到鐵路運輸、郵政服務、電信等行業(yè)。“十二五”期間全面完成“營改增”改革目標,廢止營業(yè)稅制度,適時完成增值稅立法;二是完善消費稅改革。調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率,將一些資源類產(chǎn)品和高檔消費品納入征收范圍,進一步發(fā)揮消費稅的調節(jié)功能。通過改革將消費稅的可行部分推到零售環(huán)節(jié),消費稅變?yōu)榈胤蕉?,可以增?ldquo;營改增”后的地方稅收;三是煤炭資源稅改革。將過去的從量計稅改為從價計稅,增加稅收調節(jié)功能,并逐漸推廣到水流、森林、草原、灘涂等自然空間;四是建立環(huán)境保護稅。將現(xiàn)行排污費改為環(huán)境保護稅,以稅收促環(huán)保;五是加快房地產(chǎn)稅立法。不同于房產(chǎn)稅主要針對房產(chǎn)保有計稅,房地產(chǎn)稅的計稅將主要針對土地使用權,涵蓋開發(fā)、流通、保有環(huán)節(jié)。國家將在廣東省試點基礎上修改稅法,為全面推開房地產(chǎn)稅征收提供法律依據(jù);六是逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度。此外,國務院還提高了中、小微企業(yè)的稅收起征點,從而放活了中小企業(yè),增加了就業(yè)人數(shù)。
以調動兩個積極性為目標的事權和支出責任劃分
財稅體制改革方案關于中央和地方收入劃分的基本前提是,保持中央與地方收入格局大體不變。在明確中央和地方支出責任的基礎上,認真清理現(xiàn)行配套政策,對屬于中央承擔支出責任的事項,一律不得要求地方安排配套資金;對屬于中央和地方共同分擔的事項,按分擔數(shù)額安排資金。但是中央和地方政府之間的事權劃分仍有待進一步地細化和明晰。
財稅體制的變革邏輯
2014年展開的財稅體制變革是政府治理現(xiàn)代化的重要組成部分,其制度設計的著力點主要有三個:
一是打造透明政府的有力措施。中國政府在預算公開方面取得了長足的進展,2009年首次公開中央一般公共預算4張表格,2014年則公開了11張表格;2010年中央部門有75個部門公開了部門預算,2014年則上升至99個;公布“三公”經(jīng)費的中央部門達100個。新的預算管理制度在公開方面又向前邁了一大步,規(guī)定政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目,提出加大“三公”經(jīng)費的公開力度,細化公開內容,除涉密信息外,所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。
二是消除“土地財政”的必然選擇。“土地財政”使地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商有了合謀的利益基礎。在土地轉讓、拆遷改造過程中,政府很難成為客觀的第三方。與土地出讓、拆遷相關的群體性事件往往與“土地財政”有著直接關系。近兩年房地產(chǎn)市場的低迷,使地方政府的收入難以再依靠“土地財政”,特別是對于一些債臺高筑的地方政府來講,“土地財政”所帶來的違約風險更是迫在眉睫。財稅體制改革推出房地產(chǎn)稅,為地方政府的財政收入提供了一個可靠的稅源,大幅度減輕了對“土地財政”的依賴,同時也回避了關于房產(chǎn)稅的爭議,但因牽涉到土地使用權的界定,相關稅收法規(guī)的修改將是一個漫長的過程。
三是理順中央與地方府際關系的關鍵。中央與地方政府之間的關系是政府職能變革的重要組成部分。經(jīng)濟權力下放是本屆政府改革的基本邏輯,未來的趨勢必然是基層政府將承擔比原來更多的公共服務事項。這就需要財政資源與之相配套。這次財稅體制改革方案設計中,提出建立事權和支出責任相匹配的制度,其根本目的就是理順中央與地方之間的府際關系。當然,目前政府各層級之間的事權關系處于變革之中,但改革的方向是無可置疑的。
(作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院教)