財(cái)政能力一般定義為政府獲取收入的能力，也有定義為政府獲取收入的潛在能力與實(shí)際支出需求之比。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，地方政府的決策權(quán)也影響其財(cái)政能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全國(guó)總財(cái)政收入增長(zhǎng)率為32.4%，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率為23.2%；2008年全國(guó)19.5%，地方25.7%；2009年全國(guó)11.7%，地方21.9%；2010年全國(guó)21.3%，地方17.8%；2011年全國(guó)25.0%，地方21.6%；2012年全國(guó)12.9%，地方15.3%；2013年全國(guó)10.2%，地方11.3%。2014年全國(guó)一般公共財(cái)政收入增長(zhǎng)8.6%，地方為9.9%，增長(zhǎng)率均為20年來(lái)最低。除去通貨膨脹因素（CPI增長(zhǎng)為2%），2014年全國(guó)總財(cái)政收入增長(zhǎng)僅6.6%，低于7.4%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，這個(gè)結(jié)果也是各級(jí)政府加大征繳、追繳的力度才得來(lái)的。2015年1至2月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入比上年同期增長(zhǎng)3.2%，其中稅收增長(zhǎng)僅為0.8%。過(guò)去二十年里，財(cái)政收入增長(zhǎng)率往往兩倍于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。當(dāng)前財(cái)政收入大幅下降會(huì)嚴(yán)重影響地方政府的財(cái)政能力。
收支不平衡是地方財(cái)政能力下降的主要原因
我國(guó)近期地方財(cái)政能力下降的主要原因是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。我國(guó)GDP增長(zhǎng)率2010年為10.4%，2011年為9.3%，2012年為7.8%，2013年為7.7%，2014年下降到7.4%，是1991年以來(lái)最低。經(jīng)濟(jì)放緩與中國(guó)財(cái)政政策調(diào)整有關(guān)。首先，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的清查和控制，使地方政府難以通過(guò)借債擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推手之一。地方政府積極推進(jìn)城市化，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)房地產(chǎn)、鋼鐵、水泥、能源開(kāi)發(fā)以及服務(wù)業(yè)的發(fā)展。然而，一些地方政府缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)和全面規(guī)劃，城市建設(shè)盲目擴(kuò)張、攤大餅，重視數(shù)量忽視質(zhì)量，許多項(xiàng)目不計(jì)成本，造成地方債務(wù)急劇上升。近來(lái)中央政府不斷清查地方債務(wù)，要求地方對(duì)其債務(wù)負(fù)償還責(zé)任，導(dǎo)致一些地方官員不愿作為。其次，債務(wù)擴(kuò)張受限，短期內(nèi)影響了地方政府的財(cái)力，也導(dǎo)致地方政府難以作為。地方政府的不作為和難作為加劇了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減速。
地方政府的支出責(zé)任增大。一般來(lái)說(shuō)，地方政府更加了解地方情況，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府提供效率更高。這些年來(lái)，地方財(cái)政支出占總支出比重在增加。1993 年地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重為78.0%，地方財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比重為71.7%。1994年稅制改革后，地方財(cái)權(quán)減弱，事權(quán)增加。2013年地方政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的53.4%，財(cái)政支出占總財(cái)政支出的85.4%。另外，目前中國(guó)的社會(huì)保障基本上由地方政府提供。按照國(guó)際慣例，政府養(yǎng)老和醫(yī)療保障一般是獨(dú)立運(yùn)行的，但我國(guó)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等是在政府財(cái)政預(yù)算之內(nèi)的，導(dǎo)致地方政府的支出占總財(cái)政支出的比重更高。此外，我國(guó)正處在需要地方政府發(fā)揮重大作用的時(shí)期：城市化進(jìn)程伴隨農(nóng)村人口不斷進(jìn)入城市，對(duì)水電交通設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、娛樂(lè)設(shè)施、體育設(shè)施、學(xué)校等地方性基礎(chǔ)設(shè)施有巨大的需求。目前，建設(shè)更多更好的地方性基礎(chǔ)設(shè)施，都需要地方政府發(fā)揮更大作用。
地方政府稅收短缺，依賴中央轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)重。地方財(cái)政支出占總財(cái)政支出比重在增加，但是我國(guó)地方政府本級(jí)財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重下降。地方政府嚴(yán)重依賴中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。資料顯示，我國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入的40%以上。許多國(guó)家中央政府都向地方政府轉(zhuǎn)移支付，例如美國(guó)聯(lián)邦政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付占州及地方財(cái)政收入的20%左右，且都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付比重顯然過(guò)大，我國(guó)地方政府的財(cái)政自給率這幾年大都在57%左右。
地方債務(wù)問(wèn)題影響財(cái)政能力提升。為了搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不少地方政府利用融資平臺(tái)舉借債務(wù)。目前，我國(guó)地方債務(wù)數(shù)額很大，一些省市政府債務(wù)達(dá)到GDP的50%以上，個(gè)別地區(qū)達(dá)到90%。總體上，地方債務(wù)是中央債務(wù)的兩倍多。與此相比，雖然目前美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)在GDP的100%以上，但州和地方政府債務(wù)很低。
提高地方財(cái)政能力應(yīng)以減輕地方財(cái)政壓力為前提
我國(guó)已經(jīng)允許地方政府公開(kāi)發(fā)行債務(wù)，這無(wú)疑會(huì)提高地方政府的短期財(cái)政能力。但是，提高地方政府財(cái)政能力根本上還要靠改革財(cái)稅體制和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。具體說(shuō)來(lái)，我們應(yīng)該給地方政府更多的稅收權(quán)，增加中央政府的直接支出，扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
一是取消稅收返還，增大地方政府在增值稅中的份額。增值稅是我國(guó)第一大稅種，中央占75%，地方占25%。中央政府按基數(shù)和稅收增長(zhǎng)率給地方政府返還，目前，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付總量的10%左右?，F(xiàn)行返還機(jī)制嚴(yán)重依賴基數(shù)，造成地區(qū)人均稅收返還差距擴(kuò)大，而且地方增值稅比重也會(huì)隨著時(shí)間推移而減少。所以，應(yīng)該取消增值稅返還，增加增值稅收入在地方政府的份額。過(guò)去擔(dān)心提高地方增值稅分成會(huì)導(dǎo)致地方政府為增加增值稅收入而不顧一切地追求產(chǎn)量，破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源。但在加大反腐力度、推進(jìn)法治建設(shè)、重視環(huán)境保護(hù)的今天，這種擔(dān)憂可以適度減輕。增加地方稅收份額可以降低中央轉(zhuǎn)移支付，某種程度上還可以解決“跑部錢進(jìn)”、分配不公、弄虛作假、貪污腐敗等問(wèn)題。
二是設(shè)立新稅種，如財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和資本利得稅。財(cái)產(chǎn)稅曾是美國(guó)最主要的稅種，直到1930年代初期還占美國(guó)財(cái)政收入的40%以上。后來(lái)，個(gè)人所得稅在稅收中的占比大增，財(cái)產(chǎn)稅的比重降低，但至今仍是美國(guó)地方（縣和市）政府的主要財(cái)政收入來(lái)源。財(cái)產(chǎn)稅可提供財(cái)政收入，調(diào)節(jié)財(cái)富分配。當(dāng)然，財(cái)產(chǎn)稅必須建立在對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)強(qiáng)有力保護(hù)的基礎(chǔ)上。除財(cái)產(chǎn)稅外，許多國(guó)家還征收遺產(chǎn)稅和資本利得稅。不過(guò)，當(dāng)增加新稅種的時(shí)候，應(yīng)該降低現(xiàn)有稅種的稅率，不要再擴(kuò)大財(cái)政收入規(guī)模。
三是中央政府承擔(dān)起更多的支出責(zé)任。目前，我國(guó)中央政府的直接財(cái)政支出份額不到全部政府支出的15%。 2012年美國(guó)的聯(lián)邦政府直接支出占總財(cái)政支出的57%，其中約65%用于養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)福利保障、教育、扶貧等。我國(guó)也應(yīng)該增加中央政府在社會(huì)保障方面的直接支出。中央政府提供社會(huì)保障可增強(qiáng)勞動(dòng)力的流動(dòng)性，提升全國(guó)人民的向心力。中央直接支出增加，地方直接支出就會(huì)減少，地方政府的財(cái)政能力就會(huì)提高。
四是給地方政府更多的財(cái)政自主權(quán)。發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提供地方公共品是地方政府的責(zé)任。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，疆土遼闊，各地資源狀況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求不同，財(cái)力也不同。地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)厍闆r，為此應(yīng)該給地方更多的權(quán)力，讓地方因地制宜。目前，地方政府有調(diào)整部分稅率的權(quán)力，例如醫(yī)療保障繳費(fèi)率等，可以試行讓地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r確定當(dāng)?shù)卣魇盏亩惙N。地方把應(yīng)該交給中央的稅交上來(lái)即可，地方的稅讓地方管。當(dāng)然，權(quán)力通常和責(zé)任相聯(lián)系，增加自主權(quán)的同時(shí)，必須明確地方政府的責(zé)任。
五是努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。我國(guó)這輪經(jīng)濟(jì)增速的下降與世界經(jīng)濟(jì)關(guān)系不大，因?yàn)槊绹?guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇、歐洲經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、石油價(jià)格大跌，這些都有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我們要利用有利的國(guó)際形勢(shì)，讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)再上一個(gè)臺(tái)階。過(guò)去依靠發(fā)行政府債務(wù)、搞粗放式發(fā)展的模式不能持續(xù)，我們必須有新思路。當(dāng)前，地方政府不再大量舉債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大型國(guó)有企業(yè)又面臨諸多問(wèn)題，一時(shí)難以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出大貢獻(xiàn)。所以，支持和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。民營(yíng)企業(yè)腐敗少，效率高。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)都主要靠民營(yíng)企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)受到國(guó)家的信賴和支持。我們要重視個(gè)人財(cái)產(chǎn)保護(hù)，從稅收、銀行貸款、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面給民營(yíng)企業(yè)公平待遇，支持它們做好做強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方財(cái)政能力自然就會(huì)提高。
總之，近來(lái)我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)率大幅下降，而支出需求增速不減，地方財(cái)政壓力巨大。我們必須提高地方的財(cái)政能力，包括提高地方政府的財(cái)政收入分成，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，設(shè)立新稅種。在提高地方財(cái)政能力的同時(shí)，我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，要采用現(xiàn)代化的管理手段，使地方財(cái)政收支和債務(wù)狀況逐步公開(kāi)透明。在依靠中央政府監(jiān)督地方政府、依靠上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府的同時(shí)，充分發(fā)揮地方民眾在監(jiān)督地方政府方面的作用。
（作者為北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授）
