財政能力一般定義為政府獲取收入的能力，也有定義為政府獲取收入的潛在能力與實際支出需求之比。對我國來說，地方政府的決策權(quán)也影響其財政能力。據(jù)統(tǒng)計，2007年全國總財政收入增長率為32.4%，地方財政收入增長率為23.2%；2008年全國19.5%，地方25.7%；2009年全國11.7%，地方21.9%；2010年全國21.3%，地方17.8%；2011年全國25.0%，地方21.6%；2012年全國12.9%，地方15.3%；2013年全國10.2%，地方11.3%。2014年全國一般公共財政收入增長8.6%，地方為9.9%，增長率均為20年來最低。除去通貨膨脹因素（CPI增長為2%），2014年全國總財政收入增長僅6.6%，低于7.4%的經(jīng)濟增長率，這個結(jié)果也是各級政府加大征繳、追繳的力度才得來的。2015年1至2月，全國一般公共預(yù)算收入比上年同期增長3.2%，其中稅收增長僅為0.8%。過去二十年里，財政收入增長率往往兩倍于經(jīng)濟增長率。當前財政收入大幅下降會嚴重影響地方政府的財政能力。
收支不平衡是地方財政能力下降的主要原因
我國近期地方財政能力下降的主要原因是經(jīng)濟增長放緩。我國GDP增長率2010年為10.4%，2011年為9.3%，2012年為7.8%，2013年為7.7%，2014年下降到7.4%，是1991年以來最低。經(jīng)濟放緩與中國財政政策調(diào)整有關(guān)。首先，中央政府對地方政府債務(wù)的清查和控制，使地方政府難以通過借債擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。長期以來，地方政府是中國經(jīng)濟增長的主要推手之一。地方政府積極推進城市化，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動房地產(chǎn)、鋼鐵、水泥、能源開發(fā)以及服務(wù)業(yè)的發(fā)展。然而，一些地方政府缺乏長遠和全面規(guī)劃，城市建設(shè)盲目擴張、攤大餅，重視數(shù)量忽視質(zhì)量，許多項目不計成本，造成地方債務(wù)急劇上升。近來中央政府不斷清查地方債務(wù)，要求地方對其債務(wù)負償還責(zé)任，導(dǎo)致一些地方官員不愿作為。其次，債務(wù)擴張受限，短期內(nèi)影響了地方政府的財力，也導(dǎo)致地方政府難以作為。地方政府的不作為和難作為加劇了中國經(jīng)濟增長的減速。
地方政府的支出責(zé)任增大。一般來說，地方政府更加了解地方情況，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府提供效率更高。這些年來，地方財政支出占總支出比重在增加。1993 年地方財政收入占總財政收入比重為78.0%，地方財政支出占總財政支出的比重為71.7%。1994年稅制改革后，地方財權(quán)減弱，事權(quán)增加。2013年地方政府財政收入占總財政收入的53.4%，財政支出占總財政支出的85.4%。另外，目前中國的社會保障基本上由地方政府提供。按照國際慣例，政府養(yǎng)老和醫(yī)療保障一般是獨立運行的，但我國養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等是在政府財政預(yù)算之內(nèi)的，導(dǎo)致地方政府的支出占總財政支出的比重更高。此外，我國正處在需要地方政府發(fā)揮重大作用的時期：城市化進程伴隨農(nóng)村人口不斷進入城市，對水電交通設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、娛樂設(shè)施、體育設(shè)施、學(xué)校等地方性基礎(chǔ)設(shè)施有巨大的需求。目前，建設(shè)更多更好的地方性基礎(chǔ)設(shè)施，都需要地方政府發(fā)揮更大作用。
地方政府稅收短缺，依賴中央轉(zhuǎn)移支付嚴重。地方財政支出占總財政支出比重在增加，但是我國地方政府本級財政收入占總財政收入的比重下降。地方政府嚴重依賴中央政府財政轉(zhuǎn)移支付。資料顯示，我國中央財政轉(zhuǎn)移支付占地方財政收入的40%以上。許多國家中央政府都向地方政府轉(zhuǎn)移支付，例如美國聯(lián)邦政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付占州及地方財政收入的20%左右，且都是專項轉(zhuǎn)移支付。我國中央轉(zhuǎn)移支付比重顯然過大，我國地方政府的財政自給率這幾年大都在57%左右。
地方債務(wù)問題影響財政能力提升。為了搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟，不少地方政府利用融資平臺舉借債務(wù)。目前，我國地方債務(wù)數(shù)額很大，一些省市政府債務(wù)達到GDP的50%以上，個別地區(qū)達到90%?？傮w上，地方債務(wù)是中央債務(wù)的兩倍多。與此相比，雖然目前美國聯(lián)邦政府債務(wù)在GDP的100%以上，但州和地方政府債務(wù)很低。
提高地方財政能力應(yīng)以減輕地方財政壓力為前提
我國已經(jīng)允許地方政府公開發(fā)行債務(wù)，這無疑會提高地方政府的短期財政能力。但是，提高地方政府財政能力根本上還要靠改革財稅體制和發(fā)展地方經(jīng)濟。具體說來，我們應(yīng)該給地方政府更多的稅收權(quán)，增加中央政府的直接支出，扶持民營經(jīng)濟，促進經(jīng)濟發(fā)展。
一是取消稅收返還，增大地方政府在增值稅中的份額。增值稅是我國第一大稅種，中央占75%，地方占25%。中央政府按基數(shù)和稅收增長率給地方政府返還，目前，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付總量的10%左右?，F(xiàn)行返還機制嚴重依賴基數(shù)，造成地區(qū)人均稅收返還差距擴大，而且地方增值稅比重也會隨著時間推移而減少。所以，應(yīng)該取消增值稅返還，增加增值稅收入在地方政府的份額。過去擔(dān)心提高地方增值稅分成會導(dǎo)致地方政府為增加增值稅收入而不顧一切地追求產(chǎn)量，破壞環(huán)境、浪費資源。但在加大反腐力度、推進法治建設(shè)、重視環(huán)境保護的今天，這種擔(dān)憂可以適度減輕。增加地方稅收份額可以降低中央轉(zhuǎn)移支付，某種程度上還可以解決“跑部錢進”、分配不公、弄虛作假、貪污腐敗等問題。
二是設(shè)立新稅種，如財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和資本利得稅。財產(chǎn)稅曾是美國最主要的稅種，直到1930年代初期還占美國財政收入的40%以上。后來，個人所得稅在稅收中的占比大增，財產(chǎn)稅的比重降低，但至今仍是美國地方（縣和市）政府的主要財政收入來源。財產(chǎn)稅可提供財政收入，調(diào)節(jié)財富分配。當然，財產(chǎn)稅必須建立在對個人財產(chǎn)強有力保護的基礎(chǔ)上。除財產(chǎn)稅外，許多國家還征收遺產(chǎn)稅和資本利得稅。不過，當增加新稅種的時候，應(yīng)該降低現(xiàn)有稅種的稅率，不要再擴大財政收入規(guī)模。
三是中央政府承擔(dān)起更多的支出責(zé)任。目前，我國中央政府的直接財政支出份額不到全部政府支出的15%。 2012年美國的聯(lián)邦政府直接支出占總財政支出的57%，其中約65%用于養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會福利保障、教育、扶貧等。我國也應(yīng)該增加中央政府在社會保障方面的直接支出。中央政府提供社會保障可增強勞動力的流動性，提升全國人民的向心力。中央直接支出增加，地方直接支出就會減少，地方政府的財政能力就會提高。
四是給地方政府更多的財政自主權(quán)。發(fā)展地方經(jīng)濟，提供地方公共品是地方政府的責(zé)任。中國是一個大國，疆土遼闊，各地資源狀況不同，經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求不同，財力也不同。地方政府比中央政府更了解當?shù)厍闆r，為此應(yīng)該給地方更多的權(quán)力，讓地方因地制宜。目前，地方政府有調(diào)整部分稅率的權(quán)力，例如醫(yī)療保障繳費率等，可以試行讓地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r確定當?shù)卣魇盏亩惙N。地方把應(yīng)該交給中央的稅交上來即可，地方的稅讓地方管。當然，權(quán)力通常和責(zé)任相聯(lián)系，增加自主權(quán)的同時，必須明確地方政府的責(zé)任。
五是努力發(fā)展地方經(jīng)濟。我國這輪經(jīng)濟增速的下降與世界經(jīng)濟關(guān)系不大，因為美國經(jīng)濟強勁復(fù)蘇、歐洲經(jīng)濟恢復(fù)、石油價格大跌，這些都有利于中國經(jīng)濟增長。我們要利用有利的國際形勢，讓中國經(jīng)濟再上一個臺階。過去依靠發(fā)行政府債務(wù)、搞粗放式發(fā)展的模式不能持續(xù)，我們必須有新思路。當前，地方政府不再大量舉債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大型國有企業(yè)又面臨諸多問題，一時難以為經(jīng)濟增長做出大貢獻。所以，支持和鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展是當務(wù)之急。民營企業(yè)腐敗少，效率高。發(fā)達國家的經(jīng)濟都主要靠民營企業(yè)，民營企業(yè)受到國家的信賴和支持。我們要重視個人財產(chǎn)保護，從稅收、銀行貸款、市場準入等方面給民營企業(yè)公平待遇，支持它們做好做強。經(jīng)濟發(fā)展了，地方財政能力自然就會提高。
總之，近來我國財政收入增長率大幅下降，而支出需求增速不減，地方財政壓力巨大。我們必須提高地方的財政能力，包括提高地方政府的財政收入分成，大力發(fā)展地方經(jīng)濟，設(shè)立新稅種。在提高地方財政能力的同時，我們應(yīng)該加強對地方政府的監(jiān)督，要采用現(xiàn)代化的管理手段，使地方財政收支和債務(wù)狀況逐步公開透明。在依靠中央政府監(jiān)督地方政府、依靠上級政府監(jiān)督下級政府的同時，充分發(fā)揮地方民眾在監(jiān)督地方政府方面的作用。
（作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授）
