【摘要】 宋代統(tǒng)治者十分重視縣級官員的選用,并要求地方長官向朝廷推薦縣級官員人選,皇帝要親自召見,考察合格后方可任命。同時,宋代高度重視對州縣各級各類官員的考核監(jiān)督。地方官員的考核既有針對任職年限積日計月的嚴(yán)格核算,也有對履職效果的等級評定。在近乎嚴(yán)苛的選任制度下,宋代知縣、縣令群體的總體素質(zhì)與行政能力普遍較高。
【關(guān)鍵詞】 宋代 知縣縣令 選任 監(jiān)督
【中圖分類號】K244 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
古代的縣衙就像是一座小朝廷,政務(wù)繁雜,舉凡行政、財政、司法、治安、民政、教育及民俗教化等,縣級長官無不親力親為,故縣衙及縣官在國家治理中有不可替代的基石作用。北宋建立之前,曾經(jīng)歷了兩百多年的地方分權(quán)和割據(jù)混戰(zhàn),尤其五代時期,53年間更換了5個朝代18位帝王,地方治理問題百出,其中一個突出表現(xiàn)就是縣級長官不受重視,縣政陵替。北宋建國后,主要國策都圍繞著如何總結(jié)借鑒唐朝亡國、五代短命的教訓(xùn)而展開,在此基礎(chǔ)上,確立了一套旨在強(qiáng)化中央集權(quán)的治國體制,其中地方長官的任命和監(jiān)督制度在前朝的基礎(chǔ)上更加復(fù)雜和嚴(yán)密。因此,盡管當(dāng)時邊患不斷,國內(nèi)也時有反叛發(fā)生,但其內(nèi)部治理相對穩(wěn)定,在兩宋320年的歷史上,沒有爆發(fā)全國性的農(nóng)民戰(zhàn)爭,其統(tǒng)治時間僅次于兩漢,居兩千年帝制時代第二位,這與重視縣級政權(quán)建設(shè)有較大關(guān)系。
宋代縣官以文臣為主,資格和能力并重
宋代縣級政權(quán)設(shè)官極簡,一般設(shè)知縣或縣令1人,大縣設(shè)縣丞、主簿、縣尉各1員,個別繁難大縣或任命主簿與縣尉2位,其余中小縣則根據(jù)縣域大小和治理難易程度,配備1至3名行政官員,最小的縣只設(shè)一員主簿或者縣尉兼任縣令。行政官員之外,有少數(shù)武官領(lǐng)兵、巡檢負(fù)責(zé)治安等。
宋代縣級長官有兩種稱謂,凡是以京朝官、幕職官、武臣官階出任者稱“知縣”,以文臣選任中較低官階出任者稱“縣令”。繁難大縣派遣知縣,中小縣任命縣令,二者職責(zé)相同。
縣級長官作為最親近民眾的一級政府代表,被形象地稱為“親民官”。宋代統(tǒng)治者十分重視縣級官員的選用,宋太宗曾說:“百里之長,字民之要官也”,并要求地方長官向朝廷推薦縣級官員人選,皇帝要親自召見,考察合格后方可任命。①終宋之世,縣級長官選拔的主要條件包括以下幾點。
以文臣為主,資格和能力并重。宋代內(nèi)地知縣、縣令一般由文臣擔(dān)任,只有在沿邊地區(qū),或內(nèi)地特殊地區(qū)需要武力彈壓者,才允許符合條件的武臣擔(dān)任。文臣中又以科舉考試選拔的進(jìn)士出身人為主,凡是恩蔭補(bǔ)官的無出身之人,一般要經(jīng)過多年基層歷練、考試合格、由現(xiàn)任上級長官保薦,才能升任縣令一職,凡入粟補(bǔ)官者一概不許任親民官。詔令反復(fù)強(qiáng)調(diào),縣官要由年富力強(qiáng)的官員擔(dān)任,宋代官員法定退休年齡為70歲,為了保證縣級長官由年富力強(qiáng)者擔(dān)任,凡60歲以上的官員,原則上不得擔(dān)任知縣或縣令。
注重官員的法律素養(yǎng)。宋初統(tǒng)治者一開始就強(qiáng)調(diào)文臣地方官要學(xué)習(xí)法律知識,推行恤刑之政。宋太宗曾下詔:所有文臣地方官,“今后并須習(xí)讀法書,庶資從政之方,以副恤刑之意”。外任州縣官“秩滿至京,當(dāng)令與法書內(nèi)試問,如全不知者,量加殿罰”。②此后,宋代創(chuàng)立了一套官員通過法律考試任官的制度,并長期被嚴(yán)格執(zhí)行。這一制度為州縣長官熟悉法律條文,重視法制,依法施政提供了制度保障。
強(qiáng)調(diào)德才兼?zhèn)?。宋代法律?yán)厲懲處官員貪贓枉法的經(jīng)濟(jì)犯罪,當(dāng)時稱之為贓罪,官員非職務(wù)犯罪稱為私罪。條例明確規(guī)定犯贓罪和私罪情節(jié)重的官員,懲處之后,即便根據(jù)法律條文通過正常程序允許其重新做官,也不允許直接擔(dān)任親民官等重要差遣。凡是曾經(jīng)因為民事而受處分的官員,終身不許再次擔(dān)任親民長官。在薦舉制度的約束下,平時的為官政績、社會聲望是任命縣級長官的必要參考條件,如果表現(xiàn)差,很難得到升遷必備的推薦書。
宋代縣官是文臣要員升遷的必由之路
為了加強(qiáng)中央對地方的管理,宋代縣級長官原則上統(tǒng)一從中央選派,少數(shù)官階高的由宰相府特別任命,當(dāng)時稱為“堂除”,廣大中下層官員擔(dān)任知縣或縣令,主要由吏部四選負(fù)責(zé)差注,其任用程序嚴(yán)格而復(fù)雜。其中下面這些任官原則對提高行政效率、減少腐敗等發(fā)揮著積極的作用。
一是分類任用與管理。宋代沿用唐代舊制,縣級區(qū)劃按照地域差別、轄區(qū)大小、人口和財政收入多少、軍事防御和司法事務(wù)管理的難易程度等,分為十個等級,不同級別的縣所任命的長官所需條件和待遇有明顯差別。如開封、祥符兩個縣的知縣需要高配,要求曾擔(dān)任通判以上的京朝官擔(dān)任。
二是京朝官知縣制度化。為了表示朝廷對縣級長官的重視,提高縣官的行政地位,增加其事權(quán),宋朝實行京朝官帶著中央機(jī)構(gòu)職事官本階官出任知縣的制度。這在唐代僅僅是特例,宋代則被制度化施行。元豐改制后,雖然官階稱謂變了,但京朝官出任知縣制度本身變化不大,這一制度一直被延續(xù)到明清時期。
三是擔(dān)任縣級長官成為文臣要員升遷的必由之路。宋代任官條例規(guī)定,凡是由選人新晉升的京朝官,必須擔(dān)任知縣之職。如果官員沒有擔(dān)任縣級長官的經(jīng)歷,則不能升遷為知州、通判等更高級別的地方長官,這一制度當(dāng)時稱為“須入”。南宋又規(guī)定,在京城擔(dān)任諸寺監(jiān)丞、簿的官員任滿,如果不曾擔(dān)任縣級長官,“率需與堂除知縣一次”。而且,“非兩任縣令,不得除監(jiān)察御史”,這有助于加強(qiáng)中高級官員對基層情況的關(guān)注和實際行政能力的鍛煉。
四是薦舉保任制度。宋代官員選任中的科舉考試、銓試、法律考試等,都極力追求考試的公平公正,排除人情干擾,只以考場成績定高下。人數(shù)有限的銓司官吏無法對廣大官員的道德人品進(jìn)行深入了解,于是,在重要崗位任用及廣大官員升遷過程中,宋代普遍采用了薦舉保任法。薦舉制度規(guī)定,所有中下級地方官員在階官及職務(wù)升遷過程中,都必需有一定級別和數(shù)量的中高級官員同罪保舉,無人推薦者不能升遷,這在一定程度上有助于減少因為各種人情關(guān)系而濫舉官員的情況。知縣、縣令的升遷也不例外,選人任縣令時需要2人保薦,選任改官任知縣時,必須有5位現(xiàn)任上級官員同罪保薦。
五是回避制度。宋代親屬回避法規(guī)定,所有官員不能和有法定親屬關(guān)系的內(nèi)外親戚及家人同時在一個部門、一個地方,或者有職務(wù)關(guān)系的部門之間任職。因此,為減少地方官在自己家鄉(xiāng)任職時受親情故舊的干擾,宋代完善了地方官員任用中的鄉(xiāng)貫回避制度。規(guī)定官員不得在家鄉(xiāng)所在的本州乃至本路任官(開封府屬縣只回避本縣),也不允許在鄰縣、長期定居地、田產(chǎn)所在地及親屬常住地?fù)?dān)任官職,這項規(guī)定有助于預(yù)防州縣官及其親屬濫用職權(quán)、以權(quán)謀私。
此外,宋代縣級官員實行嚴(yán)格的任期制度??h級長官一般三年一任,任滿以后原則上不允許連任,要回到京城等待新的任命。任期制有助于防止地方官在一個崗位上勢力坐大,也有利于減少縣官長期任職一地而滋生腐敗問題。
宋代縣官有近乎嚴(yán)苛的選任考核制度
宋代地方治理的一大特點是高度重視對州縣各級各類官員的考核監(jiān)督。地方官員的考核既有針對任職年限積日計月的嚴(yán)格核算,也有對履職效果的等級評定,既有針對人品德行的“三最”、“四最”標(biāo)準(zhǔn),也有針對績效評定的7條、30條等。不同時期考核的側(cè)重點不同,一般情況下,對知縣、縣令考核的主要內(nèi)容是核準(zhǔn)賦稅簿籍、均平差役、興修水利、平?jīng)Q獄訟、維持地方治安、興辦學(xué)校、把朝廷的詔令及時傳達(dá)給民眾,有水旱災(zāi)害及時賑濟(jì)等。
縣級官員在任命時會受到皇帝詔令的一再叮囑,要勤政愛民。在制度上,朝廷為官員頒發(fā)印紙、歷子,每年由所屬長官在上面書寫其任職功過,作為下一任差遣授官時獎懲的依據(jù)。在這一過程中,州郡知州、通判等發(fā)揮著對所屬縣級官員的監(jiān)督考核作用。州郡之上,宋代陸續(xù)設(shè)立了轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點刑獄司、提舉常平司等路級機(jī)構(gòu),這三個機(jī)構(gòu)的長官地位是并列的,統(tǒng)稱為“監(jiān)司”,既各司其職,又共同監(jiān)督考核本路各州知州及以下地方官。監(jiān)司和各路大州府長官兼任的本路安撫使(簡稱帥司),對本路所有州縣官均有薦舉保任和考核監(jiān)督的職責(zé)和義務(wù)。轄區(qū)內(nèi)州縣官的過失或罪行如果沒有被所屬長官提前發(fā)現(xiàn),而是被中央監(jiān)察官員揭露出來,本地長官負(fù)有失察之罪,必受懲處。盡管在官員的書面考核過程中普遍存在著忽視等級差別的現(xiàn)象,這些監(jiān)督考核制度的實施,在保證州縣官有效履職的過程中仍然發(fā)揮著重要的作用。
在近乎嚴(yán)苛的選任制度下,宋代知縣、縣令群體的總體素質(zhì)與行政能力普遍較高,兩宋時期涌現(xiàn)出了一大批勤政愛民、敢于作為,得到民眾高度認(rèn)可因而留名青史的優(yōu)秀縣官。他們的事跡在當(dāng)時當(dāng)?shù)貜V為流傳,多數(shù)被記入其正史傳記或者地方志等。如北宋的張詠、范仲淹、王安石等。
縣官動輒得咎,士大夫往往視縣任為畏途
宋代知縣縣令制度規(guī)定及其運(yùn)行過程中都不是完美的,也存在一些問題。
一是官簡事繁產(chǎn)生官少吏多之弊。宋代縣級長官職任繁重,但是朝廷正式任命的縣級官員人數(shù)有限,難以應(yīng)付其繁重的行政事務(wù),于是縣級長官不得不依賴大量吏人。宋代州縣吏人與官員在管理方面差別巨大,吏人由當(dāng)?shù)厝藫?dān)任,不是中央選拔的,不受任期限制,政府一般不頒給俸祿,每個縣的吏人人數(shù)少則數(shù)十人,多則一百多人,甚至二百余人不等,而縣官只有區(qū)區(qū)數(shù)員。所以,如果知縣、縣令能力不強(qiáng),便難以統(tǒng)領(lǐng)如此眾多的吏人,就會出現(xiàn)常常被宋代士大夫指責(zé)的“吏強(qiáng)官弱”、“吏人世界”等失范局面。
二是嚴(yán)格薦舉引起奔競不公。薦舉保任制度雖然能夠發(fā)揮中高級官員知人善任、為國選才的作用,但制度執(zhí)行中的一刀切、絕對化,容易引起基層官員為了得到推薦不擇手段。正如宋人所說的,“士夫改秩只有薦舉一路,舍此則老死選調(diào)而無脫者”。其結(jié)果是士大夫為了得到薦舉書而奔競請托、巴結(jié)賄賂,甚至買賣薦書,無所不用其極,這反而為一些權(quán)貴子弟獲取薦書提供了方便,對孤寒出身之人極為不利。
三是職重責(zé)苛導(dǎo)致縣官難為。宋代縣官承擔(dān)的賦稅征繳任務(wù)之沉重、司法案件審理數(shù)量之繁多等,都是宋以前各王朝未曾有過的??h級官員行政主導(dǎo)權(quán)小,受到的監(jiān)督和考評非??量?,特別是片面強(qiáng)調(diào)考核中上繳財政指標(biāo)的完納,使縣官動輒得咎。所以,從北宋后期到南宋,士大夫往往視縣任為畏途,甚至夸張地稱之為“如赴湯蹈火”,很多人寧愿待闕也不愿擔(dān)任知縣、縣令,經(jīng)濟(jì)落后及交通不便地區(qū)長期缺乏正任,政府不得不大量聘用不合資格的人臨時兼任,最終導(dǎo)致縣級政權(quán)治理能力的下降,失去其應(yīng)有的穩(wěn)定政權(quán)基礎(chǔ)的保障作用。
(作者為河南大學(xué)歷史文化學(xué)院教授)
【注釋】
①《續(xù)資治通鑒長編》卷22,太平興國六年正月,第488頁,中華書局2004年版。
②《宋大詔令集》卷200,《令幕職州縣官習(xí)讀法書、知通幕職州縣官秩滿試法書詔》雍熙三年九月癸未,中華書局1997年版。
責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊
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