【摘要】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段。從1978年到1996年，治國(guó)理念完成了向法制的轉(zhuǎn)變，初步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理的法律化和制度化。從1997年到2011年，以“依法治國(guó)”載入憲法為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了從法制到法治的第二次飛躍。從2012年至今，黨的十八大乃至十八屆四中全會(huì)，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)做出新的戰(zhàn)略部署，揭開(kāi)了中國(guó)法治建設(shè)的新篇章。這一歷程鮮明體現(xiàn)了法治中國(guó)建設(shè)的模式特征，展現(xiàn)了亮點(diǎn)與困難同在、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的情形。未來(lái)隨著全面深化改革的推進(jìn)和社會(huì)關(guān)系的變化，我國(guó)的法律體系建設(shè)和法治實(shí)踐也將不斷發(fā)展和完善。
【關(guān)鍵詞】 依法治國(guó) 法治中國(guó) 治理現(xiàn)代化 立法
【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期，中國(guó)的法治發(fā)展同經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域一樣，都取得了令世人矚目的巨大成就?？梢哉f(shuō)盡享“后發(fā)”優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造了“中國(guó)奇跡”。黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略部署?；仡櫡ㄖ聘母锏牟黄椒矚v程，總結(jié)法治中國(guó)建設(shè)的特征，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略性前瞻，有十分突出的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。
三個(gè)階段：我國(guó)法制改革的動(dòng)態(tài)視角回顧
按照法治理念、法律制度、法律實(shí)踐三位一體的動(dòng)態(tài)視角，可以較為清晰地描述改革開(kāi)放以來(lái)的法律發(fā)達(dá)史。其大體分為三個(gè)階段：
第一階段（1978～1996年），黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了中國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的偉大航程，完成治國(guó)理念從專制向法制的轉(zhuǎn)折，并以制定1982年《憲法》、1986年《民法通則》等法律法規(guī)為標(biāo)志，不斷推進(jìn)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度變革，初步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理的法律化、制度化。
砸爛公檢法、否定法治的“文化大革命”結(jié)束后，保障人民民主、加強(qiáng)法制建設(shè)成為國(guó)家最重要的工作之一。鄧小平在十一屆三中全會(huì)講話中明確提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”在彭真同志具體領(lǐng)導(dǎo)下，1979年上半年，五屆全國(guó)人大法制委員會(huì)僅用了三個(gè)月時(shí)間，就制定和頒布了刑法、刑事訴訟法、全國(guó)人大和地方各級(jí)人大選舉法、地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法等七部法律。1980年11月22日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的《社會(huì)主義民主和法制的里程碑》評(píng)論員文章指出：“對(duì)林彪、江青反革命集團(tuán)的審判，是我國(guó)民主和法制發(fā)展道路上的一個(gè)引人注目的里程碑。它充分體現(xiàn)了以法治國(guó)的精神，堅(jiān)決維護(hù)了法律的權(quán)威，認(rèn)真貫徹了社會(huì)主義民主和法制的各項(xiàng)原則，在國(guó)內(nèi)外引起了強(qiáng)烈反響，具有除舊布新的重大意義。”這是最早使用“以法治國(guó)”的重要文獻(xiàn)。此外，恢復(fù)重建人民法院和人民檢察院，復(fù)查“文革”期間所判處約120萬(wàn)件刑事案件并為大量冤假錯(cuò)案平反，《憲法》強(qiáng)調(diào)要維護(hù)憲法與法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，《民法通則》為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本的法律原則與制度等，為確立依法治國(guó)方略奠定了堅(jiān)實(shí)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。需要指出的是，黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”戰(zhàn)略方針后，法學(xué)界隨之掀起了“法制”和“法治”大討論。現(xiàn)代法律精神得到弘揚(yáng)，體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和僵化教條的法律觀念、法律政策得到清理，憲法對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的表述也做了重大改變：強(qiáng)調(diào)資源配置的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向和國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式的多樣化，承認(rèn)私有經(jīng)濟(jì)、非國(guó)有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分等。
第二階段（1997～2011年），黨的十五大確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本治國(guó)方略，繼而載入憲法，使法治的地位和作用獲得高度重視，法律價(jià)值成為國(guó)民精神和國(guó)家形象的重要元素，保障人權(quán)、限制公權(quán)、程序公正等法律原則在立法司法中得到體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了從法制到法治的第二次飛躍。
首先，在當(dāng)代中國(guó)，法治常被人們稱為“依法治國(guó)”和“法治國(guó)家”，意指國(guó)家依靠正義之法來(lái)治理國(guó)政與管理社會(huì)，并使權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等得到合理配置的社會(huì)狀態(tài)。法治方略確立后，憲法多次修改，增補(bǔ)了“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段”，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”等重要內(nèi)容，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)和諧穩(wěn)定。其次，以加入世貿(mào)組織為契機(jī)，進(jìn)行了一系列相關(guān)立法和法律清理工作，諸如1999年創(chuàng)制的新合同法結(jié)束了原來(lái)“三足鼎立”的局面，2001年全面修訂了著作權(quán)法、商標(biāo)法和專利權(quán)法等，比照國(guó)際通行規(guī)則推進(jìn)我國(guó)法制改革，取得很好的效果。再次，由中共中央政法委牽頭成立司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組織國(guó)家統(tǒng)一司法考試，不斷推進(jìn)司法改革，創(chuàng)新庭審、羈押以及證據(jù)認(rèn)定規(guī)則，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。最后，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)和實(shí)施辦法，著力提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力，科學(xué)決策，嚴(yán)格執(zhí)法，政務(wù)公開(kāi)，監(jiān)督問(wèn)責(zé)，打造責(zé)任政府和服務(wù)型政府。
第三階段（2012年至今），黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)做出新的戰(zhàn)略部署，通過(guò)“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，加快建設(shè)法治中國(guó)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化”的全面深化改革總目標(biāo)，由此揭開(kāi)了中國(guó)法治建設(shè)新篇章。
黨的十八大在此前歷次大會(huì)提出依法治國(guó)基本方略的基礎(chǔ)上，做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)法治建設(shè)的新局面。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就法治建設(shè)發(fā)表了一系列重要講話，提出了許多新的命題和論斷。十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持三個(gè)“共同推進(jìn)”和三個(gè)“一體建設(shè)”，最終實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的夢(mèng)想。法治中國(guó)既尊重法治發(fā)展的普遍規(guī)律，又聯(lián)系現(xiàn)實(shí)國(guó)情民意，是法治一般原理與中國(guó)法治實(shí)踐緊密結(jié)合后在法治道路、法治理論、法治制度上進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的產(chǎn)物，對(duì)打造中國(guó)法治模式、探明法治路徑、振奮中國(guó)精神、增強(qiáng)中華民族凝聚力、開(kāi)創(chuàng)中國(guó)法治建設(shè)的新局面意義深遠(yuǎn)。
無(wú)論從政策宣示角度還是從制度實(shí)踐角度都可以說(shuō)，中國(guó)進(jìn)入了法治新時(shí)代。這種法治進(jìn)步主要表現(xiàn)為：國(guó)家法律體系較為完備；倡導(dǎo)公正權(quán)威價(jià)值的司法制度漸趨完善；廉潔政府和依法行政觀念深入人心；限制公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利，建設(shè)法治國(guó)家成為治國(guó)理政的基本方略和指導(dǎo)方針。這正是一百多年來(lái)仁人志士不懈努力，追求民主法治理想，實(shí)現(xiàn)中國(guó)騰飛夢(mèng)想的偉大成就。
毫無(wú)疑問(wèn)，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，承上啟下，是繼黨的十一屆三中全會(huì)和十五大之后當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)史上的第三次重大突破，具有里程碑意義，必將對(duì)未來(lái)十年乃至更長(zhǎng)一段時(shí)間形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的社會(huì)主義法治運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)良法善治起到戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。
法治中國(guó)建設(shè)的模式特征
當(dāng)前，“法治中國(guó)”的核心內(nèi)涵與模式特征已成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者研討的熱門話題。以筆者拙見(jiàn)，全面推進(jìn)依法治國(guó)的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”可以概括為八個(gè)方面。這八個(gè)模式性特征是一種亮點(diǎn)與困難同在、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的情形，即我們一方面能從中看到中國(guó)法治的卓越成就和巧妙經(jīng)驗(yàn)，另一方面卻又是面臨困境與挑戰(zhàn)的緣由。這在學(xué)理上可以被概括為“法治改革相對(duì)論”，以下茲分述之。
自上而下的權(quán)力主導(dǎo)型法治。眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨和中央政府在改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)中扮演了核心角色，自上而下的權(quán)力主導(dǎo)體制，使得各種改革措施易推行，比較少地受到傳統(tǒng)價(jià)值觀念、社會(huì)多元力量、現(xiàn)實(shí)復(fù)雜利益的牽絆鉗制，能夠快速實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，及時(shí)獲取改革成果。
考察東亞區(qū)域諸國(guó)，這種自上而下的權(quán)力主導(dǎo)型“變法改制”或者法律發(fā)展模式十分普遍，并非中國(guó)一家。首先，東亞傳統(tǒng)社會(huì)具有集權(quán)性、封閉性、等級(jí)性、家長(zhǎng)制、官本位等特點(diǎn)。在從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代過(guò)程中，這些傳統(tǒng)治理要素必然對(duì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家權(quán)力、社會(huì)結(jié)構(gòu)、組織方式、決策過(guò)程以及社會(huì)控制系統(tǒng)產(chǎn)生影響，進(jìn)而總體制約著法治道路的選擇和法律調(diào)整的效果。其次，東亞區(qū)域各國(guó)的（法治）現(xiàn)代化普遍存在公權(quán)力為主導(dǎo)的“路徑依賴”特征，“四小龍”、“四小虎”等的政治運(yùn)行模式大多都奉行新權(quán)威主義，強(qiáng)調(diào)政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演主角，其策略內(nèi)涵是在政治上保持權(quán)力高度集中，通過(guò)強(qiáng)制性的政治整合維持秩序和穩(wěn)定，同時(shí)發(fā)揮現(xiàn)代自由經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)。最后，新中國(guó)成立后的最大變化，就是結(jié)束了舊中國(guó)“一盤散沙”局面，依靠執(zhí)政黨的組織體系和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，將各項(xiàng)權(quán)力高度集中起來(lái)，由此形成一個(gè)高度集權(quán)的單一制國(guó)家。改革開(kāi)放中，盡管不斷向地方“放權(quán)讓利”、向企業(yè)和社會(huì)組織“簡(jiǎn)政放權(quán)”，但中國(guó)共產(chǎn)黨始終保持對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和法治改革的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保了中國(guó)社會(huì)朝著快速現(xiàn)代化、法制化方向邁進(jìn)。
黨領(lǐng)導(dǎo)下各部門分工負(fù)責(zé)的協(xié)商型法治。中國(guó)和西方國(guó)家都奉行民主政治，但實(shí)現(xiàn)民主的核心方式則有不同，西方國(guó)家以選舉民主為核心，中國(guó)則基于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，以協(xié)商民主為主。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法治道路的根本特點(diǎn)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者的統(tǒng)一。這一宏觀政治環(huán)境決定了中國(guó)的協(xié)商民主截然不同于西方，且具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。協(xié)商民主從形式上、外觀上、程序上似乎較選舉民主（特別是直接選舉）有著這樣那樣不到位和缺陷之處，但是可以通過(guò)人民政協(xié)制度、人大制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下各部門、各地區(qū)、各社會(huì)團(tuán)體、各方面人士廣泛的內(nèi)部協(xié)商協(xié)作（而非公開(kāi)辯論的外部民主），凝聚共識(shí)、統(tǒng)一步調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。
中國(guó)傳統(tǒng)文化、社會(huì)主義文化和西方現(xiàn)代文化相結(jié)合的混合型法治。法律文化泛指一定國(guó)家、地區(qū)或民族的全部法律活動(dòng)的產(chǎn)物和結(jié)晶，也可以僅限于法律觀念、意識(shí)或心理的領(lǐng)域。法律文化與現(xiàn)行法、法律實(shí)踐、法律意識(shí)等法律現(xiàn)實(shí)有著密切的聯(lián)系。當(dāng)代中國(guó)的法文化在形成和發(fā)展過(guò)程中受到多種法文化的影響。主要包括：中國(guó)傳統(tǒng)的法律文化、西方法律文化、蘇聯(lián)法律文化以及社會(huì)主義建設(shè)和改革過(guò)程中形成的法律文化。其中既包含著有利于現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放的成分，也包含著不利因素。我們過(guò)去三十多年的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)是，在法律觀念和文化方面，沒(méi)有像清朝末年和“文革”時(shí)期那樣固步自封，而是對(duì)這些法律文化采取了一分為二、兼容并包的態(tài)度，并在此基礎(chǔ)上形成了以馬克思主義為指導(dǎo)，既面向世界，又立足中國(guó)，既充分體現(xiàn)時(shí)代精神，又繼承優(yōu)秀歷史傳統(tǒng)，適應(yīng)現(xiàn)代化要求的、不斷發(fā)展的有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律文化。這無(wú)疑極大地促進(jìn)了中國(guó)法治發(fā)展與進(jìn)步。當(dāng)然，在看到我國(guó)現(xiàn)有混合型法律文化優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，還需注意到，上述法律文化并非內(nèi)在融貫、并行不悖，其間一定有許多不相適應(yīng)和彼此沖突之處。
“一國(guó)兩制三法系四法域”的開(kāi)放型法治。“一國(guó)兩制”是中國(guó)共產(chǎn)黨為解決祖國(guó)內(nèi)地和臺(tái)灣和平統(tǒng)一的問(wèn)題以及在香港、澳門恢復(fù)行使中國(guó)主權(quán)的問(wèn)題而提出的基本國(guó)策，即在中華人民共和國(guó)內(nèi)，內(nèi)地堅(jiān)持社會(huì)主義制度作為整個(gè)國(guó)家的主體，同時(shí)允許臺(tái)灣、香港、澳門保留資本主義制度。從法律角度看，在統(tǒng)一“中國(guó)”管轄的四個(gè)區(qū)域，存在“三個(gè)法系四個(gè)法域”，即：中國(guó)大陸屬于社會(huì)主義法系，施行中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度；香港特別行政區(qū)原有的法制是從英國(guó)留傳下來(lái)的普通法法制，其在殖民時(shí)期又有獨(dú)特的法律發(fā)展；澳門特別行政區(qū)受其原殖民宗主國(guó)葡萄牙的影響，屬于大陸法系的拉丁一支；臺(tái)灣地區(qū)施行的法律傳統(tǒng)上受到德國(guó)日本法的影響，“二戰(zhàn)”之后則受美國(guó)法影響甚深。因此，中國(guó)是一個(gè)“復(fù)合法域”或“多法域”國(guó)家。
以上四個(gè)法域之間法律制度相互沖突、相互博弈、協(xié)調(diào)融合的過(guò)程，為三大法系及其法律制度的融合、趨同提供了珍貴的實(shí)驗(yàn)?zāi)１?。目前兩岸四地在這方面已經(jīng)建立了很多溝通平臺(tái)，取得了很好的效果。但不可否認(rèn)，由于兩岸四地政權(quán)和民眾對(duì)一些涉及基本價(jià)值、法治理念、體制模式的基石性問(wèn)題尚存在差異性認(rèn)識(shí)，一些原本存在的矛盾沖突反而愈演愈烈，某種程度上阻礙了彼此融通。作為一個(gè)復(fù)合法域國(guó)家，四個(gè)不同地區(qū)的法律制度存在各種各樣的矛盾沖突，彼此間日益緊密的經(jīng)濟(jì)文化和政治聯(lián)系必將進(jìn)一步加劇這種矛盾沖突。
理性設(shè)計(jì)或有計(jì)劃的建構(gòu)型法治。從社會(huì)現(xiàn)代化的角度看，中國(guó)屬于后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，與許多已經(jīng)完成現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在各個(gè)方面皆有“趕英超美”的遠(yuǎn)大理想，并具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)中的理性主義建構(gòu)態(tài)度。它表明改革進(jìn)程不是斷裂、解構(gòu)或者漫無(wú)目標(biāo)的，而是有領(lǐng)導(dǎo)、有規(guī)劃、建設(shè)性的。這與其他國(guó)家（除去前蘇聯(lián)）的情況明顯不同，不同于普通法系國(guó)家，也有別于大陸法系國(guó)家。
先易后難小步快跑的漸進(jìn)型法治。鄧小平有過(guò)這樣的論斷：“改革是中國(guó)的第二次革命。……我們的方針是，膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步。”改革就是難事。每項(xiàng)改革都是人們利益的重新調(diào)整，都會(huì)受到既得利益者顯性或隱性的反抗。在過(guò)去三十多年的法治變革當(dāng)中，中國(guó)政府和民眾恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮了傳統(tǒng)的實(shí)踐理性精神，沒(méi)有強(qiáng)行突破改革開(kāi)放前初步定型的路線政策、法律制度，而是通過(guò)“放權(quán)讓利”，鼓勵(lì)人民群眾的創(chuàng)新精神，大打“擦邊球”、大搞“增量改革”。所謂“先易”和“后難”其實(shí)都是相對(duì)的。無(wú)論經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革還是法治改革，都是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的、復(fù)雜的歷史過(guò)程，或者說(shuō)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。實(shí)際改革當(dāng)中，應(yīng)該先明確目標(biāo)，盡快組織專門班子，對(duì)改革方案進(jìn)行系統(tǒng)研究和設(shè)計(jì)，細(xì)分成許多個(gè)改革單元，一個(gè)一個(gè)、一步一步地解決、推進(jìn)。這種策略能有效避免改革走過(guò)場(chǎng)或者“大呼隆”式改革，也可以避免欲速不達(dá)，導(dǎo)致改革失敗的情況。
注重試驗(yàn)（試點(diǎn)）的學(xué)習(xí)型法治。法律是一種能建立確定預(yù)期的正式制度，其主要功能在于建立和保持一種可以大致確定的預(yù)期，以便利人們的相互交往和行為。中國(guó)過(guò)去三十多年制定政策和法治改革的實(shí)際過(guò)程是：反復(fù)試驗(yàn)（包括法律的試行、暫行、試點(diǎn)等），不斷學(xué)習(xí)，抓住機(jī)遇，持續(xù)調(diào)整。這種情形可以形象地概括為“摸著石頭過(guò)河”，本質(zhì)上也是一種中國(guó)式實(shí)用主義，即為了靈活應(yīng)對(duì)外界的不確定性，行為主體必須不斷嘗試各種方法、步驟和組織機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)具體環(huán)境，從而找出與可行性成本相符的適用政策。這就導(dǎo)致中國(guó)具體的改革試驗(yàn)很少具有整體配套改革的特征，而更多地是一種分期分批的改革過(guò)程，這種做法的好處不在于統(tǒng)一性而在于開(kāi)放性，意料之外的、試驗(yàn)性的政策解決方案一旦出現(xiàn)就被立刻抓住。
追求公平正義與社會(huì)和諧的社會(huì)主義法治。法治中國(guó)的建設(shè)具有明確而濃厚的意識(shí)形態(tài)屬性，這是中國(guó)法治不同于西方資本主義法治、前蘇聯(lián)社會(huì)主義法治的核心特質(zhì)。按照官方的說(shuō)法：“我國(guó)的法治和依法治國(guó)，是從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，立足于社會(huì)主義初級(jí)階段，具有中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)文化和中國(guó)特色的社會(huì)主義法治。我們走的是一條堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的法治發(fā)展道路。它同時(shí)也意味著我國(guó)已經(jīng)擁有了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、科學(xué)的、系統(tǒng)的中國(guó)特色的社會(huì)主義法治理論，有自己獨(dú)立的話語(yǔ)體系，從而破除了西方在法治理念上的話語(yǔ)霸權(quán)。”
全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略性前瞻
完備而良善的法律體系是法治國(guó)家的基本標(biāo)志，是政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的基本保障。新中國(guó)成立65年特別是改革開(kāi)放35年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，到2010年底，形成了立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民意志，以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。我國(guó)國(guó)家和社會(huì)各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删汀Ｈ欢?，法律體系的形成并不等于法律體系的完備，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、提煉。社會(huì)實(shí)踐永無(wú)止境，法律體系必將隨著社會(huì)關(guān)系的變化、改革開(kāi)放的進(jìn)程以及中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展不斷完善和發(fā)展。
改革開(kāi)放之初，為了解決“無(wú)法可依”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，鄧小平同志在多次談話中要求立法工作“宜快不宜慢”、“宜粗不宜細(xì)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1979到2010年，法律制定的年平均增長(zhǎng)率超過(guò)8%，行政法規(guī)為10%，部委規(guī)章為13%，地方性法規(guī)則高達(dá)30%，全部各類立法的年平均增長(zhǎng)率為16%。顯而易見(jiàn)，這種立法“大躍進(jìn)”的情況不可持續(xù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，制定法律的數(shù)量逐步減緩，修訂、廢止相關(guān)法律的活動(dòng)開(kāi)始增多，立法工作由制定為主轉(zhuǎn)向立、修并重，并出現(xiàn)了較大規(guī)模的法律清理活動(dòng)。因此，在“后法律體系”時(shí)代，必須把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的主要任務(wù)，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，強(qiáng)化立法論證、立法調(diào)研、立法評(píng)估，拓展人民有序參與立法途徑，切實(shí)增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性，提高法律的權(quán)威性，讓每一部法律都成為精品，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。
進(jìn)一步加強(qiáng)民主立法，凸顯立法工作的人民性和民主性，實(shí)現(xiàn)人民民主。民主立法在法治中國(guó)建設(shè)中的一般要求是：其一，在立法目的上，堅(jiān)持公民權(quán)利本位，以體現(xiàn)大多數(shù)人的利益和意愿為價(jià)值取向。其二，在立法程序上，既要進(jìn)一步完善代議民主、發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，又要盡可能擴(kuò)大立法的公眾參與。其三，立法機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持以人為本，依照法定程序，集體行使職權(quán)，在立法工作中深入調(diào)查研究，廣泛征求意見(jiàn)，反復(fù)研究論證，把民主立法的理念和做法貫穿于全部立法工作的始終。
推進(jìn)民主立法，就要堅(jiān)持把民主立法的過(guò)程作為推動(dòng)治理體系改革創(chuàng)新的過(guò)程，堅(jiān)持把立法的過(guò)程作為統(tǒng)一思想、尋找并凝聚共識(shí)的過(guò)程。進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，完善代議民主和法律起草、審議的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表和全國(guó)人大專門委員會(huì)在立法工作中的作用，通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，最大限度地凝聚共識(shí)、凝聚智慧。進(jìn)一步堅(jiān)持人民權(quán)利本位，在發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的同時(shí)，通過(guò)座談、聽(tīng)證、評(píng)估、民意調(diào)查、聘請(qǐng)立法顧問(wèn)、公民旁聽(tīng)法案審議、公布法律草案等拓展公民有序參與立法途徑、形式和程序，健全公眾意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制和聽(tīng)取、采納公眾意見(jiàn)情況說(shuō)明制度，使立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿，保證人民群眾的意見(jiàn)和建議得到充分表達(dá)，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)。改革法案審議制度、代表會(huì)議制度、會(huì)議議程制度，健全立法專家咨詢制度，發(fā)揮立法工作機(jī)構(gòu)作用，建立和完善公眾意見(jiàn)匯集和反饋機(jī)制等。除依法需要保密的外，所有地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章草案，都要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等媒介向社會(huì)公布，公開(kāi)聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。
進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)立法，創(chuàng)新立法思維，完善法律評(píng)估機(jī)制，提高立法質(zhì)量?？茖W(xué)立法在法治中國(guó)建設(shè)中的一般要求是：一、力求使法律規(guī)范符合客觀實(shí)際，符合改革發(fā)展的客觀要求。二、努力使法律規(guī)范更多體現(xiàn)科研進(jìn)步的成果，以增進(jìn)人民的福祉，維護(hù)人民的權(quán)益。三、努力保證法律規(guī)范的和諧統(tǒng)一。四、努力使法律規(guī)范能夠準(zhǔn)確表達(dá)所要表達(dá)的意思，即做到立法技術(shù)和方式方法的科學(xué)。
推進(jìn)科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的目的是增強(qiáng)立法工作的協(xié)調(diào)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性，增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性，使已經(jīng)制定出來(lái)的法律法規(guī)、規(guī)章條例立得住、行得通、切實(shí)管用。其具體措施包括：一、堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)立法工作，即堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求推進(jìn)立法工作。二、創(chuàng)新立法思維，依據(jù)改革舉措，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題和重點(diǎn)領(lǐng)域出發(fā)，制定科學(xué)的立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，按照立法項(xiàng)目的輕重緩急組織實(shí)施。三、堅(jiān)持立改廢釋并舉，更加注重法律修改和法律解釋，需要修改的法律按照程序及時(shí)修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)從粗放型向集約型立法的轉(zhuǎn)變。四、修改立法法，進(jìn)一步劃清中央與地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，為科學(xué)立法提供制度保障；建設(shè)、完善立法決策支持系統(tǒng)，為科學(xué)立法提供智力支持。五、建立科學(xué)系統(tǒng)的立法工作機(jī)制（諸如立法選項(xiàng)機(jī)制、法案起草機(jī)制、立法協(xié)調(diào)機(jī)制、立法后評(píng)估工作機(jī)制、法的清理工作機(jī)制、法律法規(guī)配套機(jī)制等）。六、適應(yīng)全面深化改革的法制需求，大力推進(jìn)立法程序和立法機(jī)制創(chuàng)新，必要時(shí)采用集成式“打包立法”方式，除憲法修改外，通過(guò)一個(gè)集成的修法決定，將需要修改的若干法律一攬子修改。
進(jìn)一步處理好權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)、中央立法機(jī)關(guān)與地方立法的關(guān)系，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一，是我國(guó)的憲法原則。從立法制度上堅(jiān)持這個(gè)原則，主要體現(xiàn)在：一切法的規(guī)范不得與憲法相抵觸；下位法不得抵觸上位法，其他規(guī)范性文件不得抵觸法律、法規(guī)、規(guī)章；同位法之間不得相互抵觸。
維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)，首先要健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，保證全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的立法監(jiān)督。其次，要嚴(yán)格立法權(quán)限和立法程序，重大決策合法性審查機(jī)制。建立違憲審查和憲法解釋制度，啟動(dòng)改變撤銷機(jī)制，改變?nèi)渴褂?ldquo;黨內(nèi)解決”、“內(nèi)部協(xié)商”的傳統(tǒng)辦法。再次，要加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布制度和有效期制度。加強(qiáng)規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)和檢索系統(tǒng)建設(shè)，建立法規(guī)規(guī)章清理工作常態(tài)化機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公布清理結(jié)果。最后，要堅(jiān)決克服立法過(guò)程中的地方保護(hù)和部門利益化傾向，防止地方和部門越權(quán)立法，避免重復(fù)立法、粗糙立法、腐敗立法。
進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法自主權(quán)，有放有收，鼓勵(lì)地方創(chuàng)新型立法。加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法，鼓勵(lì)各地方按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和具體立法需求，在確保法律、行政法規(guī)統(tǒng)一實(shí)施的前提下，著眼解決問(wèn)題，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，突出地方特色，自主性、創(chuàng)制性立法，增強(qiáng)地方性立法的適應(yīng)性與可操作性，同時(shí)增強(qiáng)對(duì)地方立法的備案審查。規(guī)范授權(quán)立法，增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量，最終將立法權(quán)放開(kāi)至全國(guó)所有地級(jí)市。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，積極探索開(kāi)展立法成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和立法后評(píng)估工作，推動(dòng)部門和地方法治科學(xué)發(fā)展。
Connotations of and Strategic Outlook on the Rule of Law in Contemporary China
Feng Yujun
Abstract: Since the reform and opening up, the legal development of China has experienced three stages. The first stage is from 1978 to 1996, during which the governing idea became part of the legal system, initially realizing the legalization and institutionalization of social governance. The second stage is from 1997 to 2011, during which the "rule of law" was written into the constitution, symbolizing the leap-forward from the legal system to the rule of law. Since 2012 till now, the Party's Eighteenth Congress and the Fourth Plenum of the Eighteenth CPC Central Committee made new strategic arrangements on promoting the rule of law comprehensively, which wrote a new chapter in China's development of the rule of law. This process embodies the characteristics of China's mode of developing the rule of law and shows its current situation in which results and difficulties appear at the same time, and opportunities and challenges coexist. With the comprehensive deepening of the reform and changes in the social relations, China's legal system and practices in the rule of law will also continue to develop and improve.
Keywords: rule of law, China under the rule of law, governance modernization, legislation
【作者簡(jiǎn)介】
馮玉軍，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)立法學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、法理學(xué)研究會(huì)理事。研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、比較法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。主要著作有《法經(jīng)濟(jì)學(xué)范式》、《全球化背景下的東亞共通法治：理論與實(shí)踐》、《法律與經(jīng)濟(jì)推理：尋找中國(guó)問(wèn)題的解決》等。
