實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是黨的十八大以來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從“兩個大局”向“協(xié)調(diào)東中西、平衡南北方、統(tǒng)籌國內(nèi)外”推進(jìn)的重大戰(zhàn)略內(nèi)容之一，關(guān)鍵在于實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和區(qū)域體制機(jī)制創(chuàng)新。從體制機(jī)制創(chuàng)新來講，京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)著力打造國家區(qū)域治理現(xiàn)代化首善之區(qū)。
確立國家區(qū)域治理現(xiàn)代化首善區(qū)的戰(zhàn)略定位
中國是一個幅員遼闊、地域差異十分顯著的巨型國家，區(qū)域治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化十分重要的組成部分。京津冀地區(qū)是國家首都所在地，理應(yīng)在區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面走在全國前列，起到示范引領(lǐng)作用。也許很大部分是基于這一考慮，習(xí)近平總書記2014年2月26日聽取京津翼協(xié)同發(fā)展工作匯報時強(qiáng)調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的需要。總之，京津冀協(xié)同發(fā)展，必須確立國家區(qū)域治理現(xiàn)代化首善區(qū)的戰(zhàn)略定位。
建立健全京津冀協(xié)同發(fā)展公共治理體制
一是建立京津冀首都圈委員會。京津冀區(qū)域的政府治理是相對“碎片化”的。一方面，這表現(xiàn)在京津冀區(qū)域人口和GDP與廣東省基本持平，面積也僅略大于廣東省，但由京津冀三省市分而治之；另一方面，作為首都所在地，中央部門“條條”分割。這種碎片化是京津冀區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足、“區(qū)域病”突出的重要原因。面對這些問題，20世紀(jì)80年代以來，京津冀三省市不斷探索建立基于協(xié)議下的跨省市網(wǎng)絡(luò)政府體制。進(jìn)一步完善區(qū)域治理體制，理論上有兩種選擇，即：（1）合并三省市，成立統(tǒng)一的區(qū)域政府，但這種選擇與全國增設(shè)省市的區(qū)劃要求背道而馳，且對解決中央部門“條條”分割帶來的問題沒有幫助，因而不可行；（2）央地合作，在省市之上設(shè)立京津冀首都圈委員會，管理跨省市的區(qū)域性事務(wù)。京津冀首都圈委員會的權(quán)限應(yīng)主要來自于三省市讓渡的規(guī)劃、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、財政等權(quán)限，同時，中央可賦予其部分審批等權(quán)限，并在財政上予以一定補(bǔ)助。
二是優(yōu)化省（直轄市）設(shè)置。在堅持多省市設(shè)置的前提下，目前，學(xué)者們有不同主張。僅從學(xué)術(shù)探討的角度，個人提出如下思路：調(diào)整北京市、天津市、河北省轄區(qū)范圍：將河北省張家口市、廊坊市下轄的三河市劃歸北京市管轄；將河北省唐山市、秦皇島市、承德市劃歸天津市管轄；河北省則管轄經(jīng)調(diào)整后的剩余地方。其好處主要有：（1）燕山—太行山地區(qū)既是京津冀水源地和生態(tài)屏障，也是國家貧困縣集中連片區(qū)，將張家口、承德等地區(qū)分別從河北省劃轉(zhuǎn)北京市、天津市管轄，可以使水源、生態(tài)保護(hù)成本和效益內(nèi)部化，繼而有利于對水源地和生態(tài)屏障的保護(hù)，可以更好地發(fā)揮京津帶動作用，有利于消除貧困；（2）冀北和冀中南地區(qū)分屬不同省市后，可以解除它們之間因隸屬河北省產(chǎn)生的交往給京津帶來的過境交通壓力，同時可以分散拱衛(wèi)首都的壓力并加強(qiáng)拱衛(wèi)首都的能力；（3）冀東地區(qū)劃歸天津后，有利于港口規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營的分工協(xié)作。應(yīng)該特別指出的是，政區(qū)過大可能影響北京市履行“四個服務(wù)”的根本職責(zé)，也正是因此，個人認(rèn)為應(yīng)僅將現(xiàn)河北省的張家口市和三河市劃轉(zhuǎn)北京市管轄。
三是在推行省直管縣的同時，探索實行縣轄自治市?？紤]到要素自由流動和人口自由遷徙條件已相對成熟，省3（直轄市）以下應(yīng)當(dāng)放權(quán)，通過多個地方政府間競爭所形成的“市場機(jī)制”來實現(xiàn)有效治理。具體來講，就是要在推行省直管縣的同時，根據(jù)十八屆三中全會《決定》精神，探索實行縣轄自治市。
四是繼續(xù)鼓勵以談判和協(xié)議為基礎(chǔ)的合作性網(wǎng)絡(luò)。實現(xiàn)跨地有效治理，完善地方政府與非政府組織以及其他利益相關(guān)者的協(xié)作機(jī)制，形成多層次、多領(lǐng)域的政策相關(guān)者跨地網(wǎng)絡(luò)治理體系，提高跨地治理能力。
設(shè)立京津冀首都圈發(fā)展基金
為有效推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，可以借鑒歐盟區(qū)域發(fā)展基金的經(jīng)驗，支持京津冀三省市發(fā)起設(shè)立京津冀首都圈發(fā)展基金，通過基金優(yōu)勢引進(jìn)相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才，篩選區(qū)域共同項目和管理區(qū)域共同投資。
制定京津冀“首都圈治理法”
法治首都圈是各國的基本經(jīng)驗。為有效、穩(wěn)定、持續(xù)推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)根據(jù)依法治國的根本要求，研究借鑒國外法治首都圈的經(jīng)驗，制定京津冀“首都圈治理法”和“國家行政文化新城特別法”。并在京津冀“首都圈治理法”中明確首都圈邊界，劃定空間成長管理區(qū)，確定不同管理區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和限制行為，規(guī)定首都圈治理體制的具體架構(gòu)方式，界定中央、區(qū)域政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系；在“國家行政文化新城特別法”中明確規(guī)定非首都核心職能遷移的過程。
（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長）
