經(jīng)歷36年的改革開放，中國改革已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的階段，這就是需要“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，因此《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）不失時(shí)機(jī)地提出了改革所要實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展水平的目標(biāo)就是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。
治理現(xiàn)代化的中國意蘊(yùn)
中國作為一個(gè)走向現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，與進(jìn)入后現(xiàn)代的歐美發(fā)達(dá)國家有著不一樣的國情，因此，“治理”一詞在中國與所謂去國家化的“治理”亦有不同的意涵。早在先秦時(shí)就有“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣”之說，這里“治理”指的就是國家要分明職司，各司其職，管理社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公道正義。今天國家治理社會(huì)事務(wù)的內(nèi)容遠(yuǎn)比古代中國豐富，治理的意涵也豐富得多，《決定》所說的治理是“運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)”，國家治理體系就是“一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”，即“管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排”，治理能力就是一個(gè)國家的制度執(zhí)行能力，是運(yùn)用國家制度管理“內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍”等各方面事務(wù)的能力。
對于歐美學(xué)者在論述他們的“治理”概念時(shí)所闡述的思想，我們也應(yīng)該大膽借鑒和吸收其合理的成分?！稕Q定》提出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，這就要求解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與治理，體現(xiàn)了治理主體多元的思路，但這并不等于多元“化”和多元“共治”，更不是“去國家化”，在多元主體參與治理的格局中仍然需要以政府為主導(dǎo)。但政府如何主導(dǎo)，如何扮演這個(gè)角色，又需要引進(jìn)“治理”的思維。要積極培育和支持社會(huì)組織的發(fā)展，發(fā)揮非政府組織在社會(huì)治理中的作用，鼓勵(lì)社會(huì)協(xié)同，發(fā)展社會(huì)自治。
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求
在一個(gè)現(xiàn)代國家，一個(gè)有效的、具有執(zhí)行能力的國家治理體系如何才能走向現(xiàn)代化，筆者認(rèn)為可以循著以下幾個(gè)方面來思考：
國家最高權(quán)力的唯一性。國家治理的主權(quán)性質(zhì)體現(xiàn)在國家最高權(quán)力一旦確立，就具有唯一性，不可違抗、不可挑戰(zhàn)，古今中外概莫能外，當(dāng)今世界無論民主體制還是威權(quán)體制都是如此。在實(shí)行競選式民主的國家，國家最高領(lǐng)導(dǎo)人一旦按法定程序產(chǎn)生，失敗的一方就必須接受，雖然可以挑戰(zhàn)，但是要等到下一次選舉才行。2000年的美國大選中，民主黨總統(tǒng)候選人戈?duì)柵c共和黨候選人布什因得票十分接近而產(chǎn)生爭議，但經(jīng)過最高法院判決有爭議選區(qū)選票的歸屬、確定布什當(dāng)選后，戈?duì)柋M管內(nèi)心不舒服，還是大度地接受了這個(gè)結(jié)果并向布什致電祝賀。而有的國家雖然表面看起來實(shí)行了民主競選，但失敗的候選人常常拒不承認(rèn)、胡攪蠻纏，甚至發(fā)動(dòng)街頭抗?fàn)?，不僅導(dǎo)致民主的失敗，也導(dǎo)致國家的失敗。在非競爭性選舉的國家，任何政治力量、政治人物如果企圖挑戰(zhàn)、違抗國家最高權(quán)力或者挑戰(zhàn)既定的權(quán)力繼承和交接安排，國家必須有能力予以嚴(yán)厲懲處。
軍隊(duì)、警察等強(qiáng)制力量的從屬性。任何一個(gè)國家，對外為了抵御侵略和威脅，維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，就必須建立、維持一支常備軍；對內(nèi)維護(hù)社會(huì)的安寧、保護(hù)個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)，就必須建立警察、監(jiān)獄等強(qiáng)制機(jī)關(guān)。在一個(gè)現(xiàn)代國家，任何執(zhí)掌國家政權(quán)的政黨、政治力量和政治領(lǐng)導(dǎo)人，要掌控和維系國家，就必須掌握對軍隊(duì)、警察的指揮權(quán)。不同的國家，治軍的體制和原則不同。在中國，實(shí)行的是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的原則，而在歐美國家，實(shí)行的是文職官員控制武裝力量的原則。表述的話語大相徑庭，但其中所蘊(yùn)含的政治原理其實(shí)是相通的，即軍事是政治的繼續(xù)，軍隊(duì)必須接受政治領(lǐng)導(dǎo)，服從政治權(quán)威。如在美國，總統(tǒng)作為國家的政治領(lǐng)導(dǎo)人不得為現(xiàn)役軍人，他任命的國防部長和海陸空三軍部長都必須是文職官員，均屬于政治任命，必須接受和認(rèn)同總統(tǒng)的政策綱領(lǐng)。麥克阿瑟因?yàn)樵诔r戰(zhàn)爭上與總統(tǒng)產(chǎn)生分歧而公然指責(zé)杜魯門的政策最終被撤職的經(jīng)典案例就說明，軍事將領(lǐng)必須接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。在中國，過去的革命戰(zhàn)爭年代就形成了黨指揮槍的傳統(tǒng)，在中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變之后，更要堅(jiān)持這個(gè)原則。
國家治理體系的制度安排精致化。近代歐美思想家曾提出一個(gè)非常有意義的問題：人類社會(huì)要建立一個(gè)好的政府，是靠機(jī)遇還是靠深思熟慮的選擇？政治制度是合理選擇和預(yù)先設(shè)計(jì)的結(jié)果，還是自然的產(chǎn)物？從人類社會(huì)的政治發(fā)展歷史來看，社會(huì)公共治理體系中天然的成份愈來愈少，而人類理性的成份愈來愈多，人類智慧的含量愈來愈高。當(dāng)人類社會(huì)處于蒙昧狀態(tài)時(shí)，社會(huì)公權(quán)力組織完全受天然的血緣關(guān)系支配。而隨著國家的產(chǎn)生，社會(huì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)也變得越來越復(fù)雜。到了近代，實(shí)現(xiàn)“共和”、廢除以血緣關(guān)系為紐帶的貴族制和君主制成為資產(chǎn)階級(jí)革命的政治目標(biāo)。資產(chǎn)階級(jí)對人類政治文明發(fā)展最重要的貢獻(xiàn)就在于他們在創(chuàng)建自己的國家的過程中，經(jīng)過深思熟慮，對國家機(jī)關(guān)的設(shè)置、權(quán)力劃分、權(quán)力配置和制衡進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)，形成一整套政治制度。
國家治理的法治化。隨著人類理性因素在國家治理中日益占支配的地位，感性因素逐步讓位于理性因素。古希臘思想家亞里士多德就提出過這樣的問題：“由最好的一人還是由最好的法律統(tǒng)治較為有利？”在他看來，政治治理中非感情的法律優(yōu)于有感情的人。法律一旦產(chǎn)生，就是沒有感情的，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因其好惡的改變而改變。盡管人們在制定法律時(shí)是有偏好的，但被制定出來的法律畢竟是人類理性和智慧的產(chǎn)物，是人們深思熟慮、精心安排的結(jié)果。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，法律和制度愈來愈復(fù)雜，尤其是到了近代，除了規(guī)范社會(huì)生活的普通法，還產(chǎn)生了規(guī)范國家治理活動(dòng)的憲法，并建立了違憲審查制度。從功能上說，憲法之不同于普通法的特點(diǎn)就在于“舉國上下，同受其治”，是否實(shí)行依憲治國也成為判斷國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。改革開放以來，我國已確定了依法治國的目標(biāo)，《決定》中進(jìn)一步提出“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，“建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度”，“健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序”。中共十八屆四中全會(huì)將專題研究依法治國問題，這是值得期待的。
國家對社會(huì)的治理精細(xì)化。回顧人類社會(huì)管理不斷發(fā)展進(jìn)步的歷史，就是不斷地由粗放到精細(xì)、由混亂到有序的歷史，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然要求國家對社會(huì)的管理更加精細(xì)化、有序化。有出國經(jīng)歷的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，在歐美發(fā)達(dá)國家，包括行路駕車、傾倒垃圾、公共場所說話吸煙、養(yǎng)貓遛狗等，對個(gè)人生活的規(guī)范和管理幾乎無處不在。以傾倒垃圾為例，發(fā)達(dá)國家的垃圾處理都有非常精細(xì)的分類和嚴(yán)格的規(guī)制，垃圾的分類和回收分類之細(xì)、管理之嚴(yán)、法規(guī)之全，令人嘆為觀止。在日本，垃圾分為八大類，其中僅塑料就區(qū)分為塑料瓶類、可回收塑料、其他塑料。在瑞典，玻璃器皿要區(qū)分有色玻璃和無色透明玻璃。扔垃圾也有嚴(yán)格的規(guī)則，譬如屬于可燃垃圾的食物垃圾就要瀝干水分用專用的紙袋包好，有害垃圾裝入垃圾袋后必須標(biāo)有“有害”的標(biāo)識(shí)。每周或每月哪一天可以扔什么類型的垃圾也都有嚴(yán)格規(guī)定，亂扔垃圾將會(huì)遭到嚴(yán)厲的處罰，包括罰款和監(jiān)禁。反觀我國，社會(huì)治理中還存在頗多缺陷，如社會(huì)管理盲區(qū)甚多無法可依無章可循，或者有規(guī)無管、習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式突擊檢查，以及管理碎片化、短期行為、政出多門和部門主義、地方主義等，這些問題的存在嚴(yán)重削弱了國家的治理能力，必須通過創(chuàng)新社會(huì)治理體制，在實(shí)現(xiàn)國家治理體系的精致化、國家治理的法治化過程中，形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，告別粗放式的治理，實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化。
（作者系武漢大學(xué)比較政治研究中心主任、教授、博導(dǎo)）
