新年伊始，中國改革號巨輪再次啟航，駛往更為廣闊而深遠的水域。改革航船破浪遠航，對航路上的“暗礁險灘”要心中有數(shù)。厘清難點和阻礙，是全面深化改革必行之一步。我們推出對中央黨校黨建教研部主任王長江教授的專訪，意即在于此。
本版編輯(以下簡稱“編”)：十八屆三中全會的主題是“全面深化改革”。自黨的十一屆三中全會以來，改革始終是中國社會的主旋律，同時也是我們這么多年來發(fā)展的根本動力。那么，這次提出“全面深化”改革的概念，它在我們的整個改革進程中是基于一種什么樣的定位和考慮？
王長江(以下簡稱“王”)：為什么要提全面深化這個概念，其中一條就是，它是由我們改革的特點決定的。改革與革命是兩碼事，革命就是要把原來的東西完全推倒重來，而改革則是在原有體制不變的基礎上進行的調整。調整也有兩種不同的辦法，一種是看到了問題所在，找到了核心環(huán)節(jié)，然后抓住這個核心，畢其功于一役。解決了根本問題，其他問題也就迎刃而解。蘇聯(lián)采用的就是這樣一種辦法。他們剛開始也是試圖發(fā)展經(jīng)濟，制定了一個宏大的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，但是制定之后發(fā)現(xiàn)推不動。為什么？因為官僚體制太僵化，利益太固化，他們不但不推動改革，反而起到了阻擋的作用。怎么辦？干脆先進行政治體制改革，于是就轉向了政治體制改革。不是說不應該直接進行政治體制改革，而是他們在抓了政治體制改革之后，把其他問題都放棄了。結果越往前改，經(jīng)濟就越困難，老百姓越覺得日子不如從前，越感到前途迷惘。于是就產(chǎn)生了質疑：蘇聯(lián)共產(chǎn)黨究竟還有沒有能力推動經(jīng)濟發(fā)展。隨著改革的深入，黨的威信越來越下降，不但沒有解決問題，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，自己的執(zhí)政地位反而被改掉了，國家也解體了。所以，休克療法，抓住核心問題直接進行改革，試圖畢其功于一役，雖然是一條改革的思路，但同時也有很大的風險。蘇聯(lián)的后果就是執(zhí)政黨失去了執(zhí)政地位，國家也隨之解體。
還有一條路徑，就是漸進式的改革?？吹搅藛栴}核心所在，但從最簡單的問題改起，從邊邊角角的、大家已經(jīng)形成共識的問題改起。比如大家覺得日子過得不好，那就先把日子搞得好一點；大家覺得經(jīng)濟發(fā)展水平太差，就先在經(jīng)濟上做文章。先把大家容易形成共識的、邊邊角角的、容易改的改掉，一點一點往前改，我們采用的就是這樣一種漸進式的改革方式。漸進式的改革固然使得老百姓在經(jīng)濟發(fā)展中得到了實惠，改革也獲得了更多人的擁護，但同時也產(chǎn)生了一個后果，就是簡單的問題慢慢都改掉了，積累下來、沒改的全是硬骨頭。我們小的問題已經(jīng)解決得差不多了，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，所有的問題都是大問題?；蛘呖雌饋硎且粋€小問題，為什么難以解決？稍微往下挖一下就會發(fā)現(xiàn)，背后隱藏著一個大問題、根本的問題。不把大問題解決掉，小問題就會始終存在。所以我們說改革進入了深水區(qū)。這種情況就得打攻堅戰(zhàn)，而攻堅戰(zhàn)跟之前的小仗是不一樣的，需要有壯士斷腕的勇氣，需要自己給自己動手術，自己給自己刮骨療毒。
從更加現(xiàn)實的角度去看，很多問題盤根錯節(jié)，聯(lián)結在一起，牽一發(fā)而動全身，同樣需要改革不斷走向深化。比如，就我們黨自身而言，現(xiàn)在黨的公信力的確面臨著嚴峻的考驗，用一句政治學的術語來說，就是我們黨正行走在“塔西佗陷阱”的邊緣。“塔西佗陷阱”講的就是公信力的問題。簡單地概括，就是當一個政府或部門失去公信力的時候，無論你是說真話還是說假話，無論是做好事還是做壞事，人們都認為你是在說假話、做壞事。過去，公信力的問題是一個相對簡單的問題。我們搞計劃經(jīng)濟搞了幾十年，老百姓的溫飽問題都沒有得到解決，黨的公信力就受到了影響。所以改革開放先進行經(jīng)濟體制改革，先讓老百姓的生活好起來。經(jīng)濟發(fā)展了，黨的威信隨之恢復、隨之增長。這時候黨的威信和經(jīng)濟發(fā)展是同步增長的，經(jīng)濟增長一寸，黨的威信就增長一寸。但是到了今天，情況發(fā)生了變化。我們的經(jīng)濟還在增長，當然比過去慢了一些，但也有7%-8%，在世界上也是名列前茅的。但是我們黨的公信力如何？并沒有隨著經(jīng)濟的進一步增長而上升，兩者出現(xiàn)了分岔。馬斯洛需求層次說得很清楚，在人們的基本需求滿足之后，人會有更高的追求，這些更高的追求反倒會躍居第一位。因此，并不是一門心思發(fā)展經(jīng)濟，群眾就會滿意，黨的威信就會隨之提高?，F(xiàn)在的情況要比過去復雜的多，這也是改革進入深水區(qū)、需要進行全面改革的一個突出體現(xiàn)。
編：我們現(xiàn)在經(jīng)常說，改革已進入深水區(qū)，言下之意就是改革遇到了各種各樣的困難和阻力，涉及到方方面面的利益調整。那么具體來看，當前改革的難點主要在哪里呢？
王：改革深水區(qū)的一個特征是，很多矛盾錯綜復雜，聯(lián)結在一起，是有系統(tǒng)性的，因此改革也必須從系統(tǒng)的角度去把握。從個別方面思考，可能會有一個答案，但最后的結果很可能與當初的愿望、方向不相一致，甚至背道而馳。最典型的就是我們的信訪制度。我們黨的信訪制度是有傳統(tǒng)的。這種傳統(tǒng)是怎么來的？當初黨是靠暴力革命、武裝斗爭取得政權的，由于時刻面臨生死存亡的嚴峻考驗，黨的組織像軍隊一樣，形成了嚴格的紀律和秩序。但這種非常嚴密、高度等級化的單線聯(lián)系組織體制，在革命時期非常有效，建設時期就會產(chǎn)生一些問題。比如老百姓有什么想法愿望，就需要一級一級往上報；中央有什么指示，也需要一層一層往下傳達。這中間一方面會有時效性的問題，另一方面信息的損耗也會造成上下溝通的不暢。老百姓的利益、愿望和訴求難以向上反映，下情不能上達，就出現(xiàn)了“中梗阻”問題。怎么辦呢？我們首先想到的是補充，信訪制度就是其中非常重要的一種制度安排。我們建立一整套信訪系統(tǒng)，信訪就可以起到信息直通車的作用，如此下情就可以上達。當時的信訪制度是沒有我們今天所說的越級上訪的。群眾對誰有意見，就向誰的上級直接反應，這就是信息直通車。信訪的初衷就是起這樣一種作用。根據(jù)這種本意，對信訪的考察就應該是看它接待群眾意見的數(shù)量多少，數(shù)量越多，說明信訪的作用得到了很好的發(fā)揮。但在信訪成為政府的一種考核機制和考核標準之后，信訪的性質就變了。信訪數(shù)量越大，說明你這個地方問題越多；問題越多，說明你的執(zhí)政能力越差，考核排名就下去了。對各級政府來說，信訪量越大對他越不利，所以他們千方百計不能讓信訪量上去，壓訪就出來了。地方政府強行壓下去，老百姓的訴求還是沒處表達，問題還是得不到解決，只好直接上北京去了。中央登記問題之后，信訪量還是算到地方政府頭上，為了不讓信訪量上去，截訪也出現(xiàn)了。這就形成了一個機制上的矛盾，或者說悖論。就是設置這個機構的本意是要讓老百姓能說話、有地方去說話，但同時他對各級政府的激勵是壓制老百姓的訴求表達。對老百姓說你們有問題可以去上訪，信訪機構就是接待受理你們訴求的；對我們的干部又說，你們需要小心，上訪量多了，會影響到你們的政績考核和提拔。一些地方甚至搞一票否決制，那只有去壓訪截訪，黨群、干群矛盾就這樣出現(xiàn)了。如此下去，問題只會越來越多，窟窿只會越來越大。
再比如財稅體制。我們今天實行的分稅制是上世紀九十年代開始實行的。當時的考慮是，作為一個國家，必須有一個單獨的、整體的財力，所以就有了國稅地稅之分。對于一些比較窮的省份，本身財力比較薄弱，國稅可以通過轉移支付返還它們的稅收收入。當時的設想是非常好的，但真正實行之后，就產(chǎn)生了一些問題。第一，轉移支付的問題?，F(xiàn)在的情況是，專項轉移支付多于一般性轉移支付。如果考慮到不同地區(qū)發(fā)展不均衡的話，應該更多的采用一般性轉移支付。但問題是，現(xiàn)在大量的資金掌握在部門手里。部門掌握資金，也想對資金負責，但由于他們對全國各個地方的實際情況不可能有一個全面的了解，所以只能把資金變成一個個項目，也就是所謂的專項轉移支付。地方要想獲得轉移支付，只能去一個個部門跑項目，“跑部錢進”就出現(xiàn)了。第二，土地財政的問題。分稅制之后，地方最保險的一塊收入就是土地，所以不可避免地會出現(xiàn)土地財政問題。土地財政的結果一方面是房價居高不下，房價太高老百姓就有意見，然后中央又要求地方控制房價；另一方面就是產(chǎn)生強拆，地方政府也知道強拆是違法的，而且容易造成群體性事件和社會不穩(wěn)定，但很多時候不得不做，因為土地收入是地方財政的一個重要和穩(wěn)定的來源。
編：改革過程中所遇到的體制機制障礙，是改革難以推進的重要因素。這些障礙很難由一個或幾個部門來破除，因為部門自身也有利益，所以改革必須在一個更高的層面上來設計、推動。
王：我們現(xiàn)在改革遇到的，更多的就是上面這些問題，而這些問題都是由體制自身的糾結所帶來的。體制自身的糾結表現(xiàn)為，它會同時產(chǎn)生多種不同、甚至截然相反的激勵，問題在這種糾結的體制下無法得到根本和徹底的解決，而只會越積越多，使社會矛盾越來越尖銳和突出。
為什么會出現(xiàn)這種體制自身的糾結？看起來好像是因為權力集中了、垂直了，才產(chǎn)生了這些問題。但如果從全局的角度去思考，我們就會發(fā)現(xiàn)，權力實際上并不是集中到了中央，而是集中到了部門。改革進行了這么長時間，取得了這么大成就，為什么還受到很多質疑和詬病？很大程度上是由于，我們的改革路徑存在一定的問題。如果用一句話來概括的話，就是部門集中了過多的權力，“權力部門化，部門利益化”，部門成了既得利益者。這里面的關鍵是部門不需要對全局負責，而只負責自己的一塊，他有自己的利益，如果由部門來實施改革的話，改革很容易就會發(fā)生變形。我們過去的改革很多時候是作為一種常規(guī)性的工作，上面一聲令下，要求大家改革，鼓勵大家創(chuàng)新，然后各個部門去落實，去想自己怎么進行改革、怎么進行創(chuàng)新。這樣的一種改革思路，最后產(chǎn)生的結果很可能就是，每個部門都自覺不自覺地擴大自己的權力，使改革變形、打折扣。所以從這個方面說，不是權力過于集中了，而是部門做大了權力。因此，改革必須打破部門對權力和利益的壟斷。而要排除這些干擾，就必須從更高的層面來設計和推動改革。
編：中央成立了全面深化改革領導小組，并由總書記親自擔任組長，這彰顯了中央推進全面深化改革的決心，各地也紛紛建立了本層級的全面深化改革領導小組。領導小組具體怎么運行現(xiàn)在我們還拭目以待，您覺得應該注意哪些方面的問題？
王：改革必須通盤考慮，必須從更高和整體的角度進行設計，這是深層次改革的特點和要求，同時也是改革取得實質性進展的關鍵。改革不是要在現(xiàn)有體制和框架之中找平衡，而應該超越現(xiàn)有體制格局。改革不應是現(xiàn)有體制下進行的一種常規(guī)性工作，而更像是一種應急機制。從這一角度看，全面深化改革領導小組的設立具有非常重要的意義。政府應該怎么運行，公權力應該怎么運行，它自然有一套邏輯，把邏輯搞清楚之后，我們再按照政治運行的邏輯和規(guī)律來梳理整個權力運行的過程，而不是簡單的疊床架屋，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，這個方面出問題就在這個方面建一個部門，賦予其權力和職責，那個方面出問題又在那個方面建一個部門，賦予權力和職責。這種疊床架屋式的改革是沒有眼界的，最重要的是我們要回到一種系統(tǒng)的、整體的思維，以更加宏觀的視角來思考整個改革的設計。
這并不是說，要把所有權力都匯集到全面深化改革領導小組。領導小組的設立是為了超越部門的利益，是要進行頂層設計，對基本的規(guī)則、邊界等作出規(guī)定。在此基礎上，領導小組設立更重要的作用，應該是為地方和基層的改革創(chuàng)新，開拓更大的空間，提供更多的自由，并為他們的改革創(chuàng)新舉措承擔相應的風險和成本，使地方和基層能夠在更大的空間和自由度下，更少顧慮地進行改革創(chuàng)新。
