新年伊始，中國改革號(hào)巨輪再次啟航，駛往更為廣闊而深遠(yuǎn)的水域。改革航船破浪遠(yuǎn)航，對(duì)航路上的“暗礁險(xiǎn)灘”要心中有數(shù)。厘清難點(diǎn)和阻礙，是全面深化改革必行之一步。我們推出對(duì)中央黨校黨建教研部主任王長江教授的專訪，意即在于此。
本版編輯(以下簡稱“編”)：十八屆三中全會(huì)的主題是“全面深化改革”。自黨的十一屆三中全會(huì)以來，改革始終是中國社會(huì)的主旋律，同時(shí)也是我們這么多年來發(fā)展的根本動(dòng)力。那么，這次提出“全面深化”改革的概念，它在我們的整個(gè)改革進(jìn)程中是基于一種什么樣的定位和考慮？
王長江(以下簡稱“王”)：為什么要提全面深化這個(gè)概念，其中一條就是，它是由我們改革的特點(diǎn)決定的。改革與革命是兩碼事，革命就是要把原來的東西完全推倒重來，而改革則是在原有體制不變的基礎(chǔ)上進(jìn)行的調(diào)整。調(diào)整也有兩種不同的辦法，一種是看到了問題所在，找到了核心環(huán)節(jié)，然后抓住這個(gè)核心，畢其功于一役。解決了根本問題，其他問題也就迎刃而解。蘇聯(lián)采用的就是這樣一種辦法。他們剛開始也是試圖發(fā)展經(jīng)濟(jì)，制定了一個(gè)宏大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，但是制定之后發(fā)現(xiàn)推不動(dòng)。為什么？因?yàn)楣倭朋w制太僵化，利益太固化，他們不但不推動(dòng)改革，反而起到了阻擋的作用。怎么辦？干脆先進(jìn)行政治體制改革，于是就轉(zhuǎn)向了政治體制改革。不是說不應(yīng)該直接進(jìn)行政治體制改革，而是他們?cè)谧チ苏误w制改革之后，把其他問題都放棄了。結(jié)果越往前改，經(jīng)濟(jì)就越困難，老百姓越覺得日子不如從前，越感到前途迷惘。于是就產(chǎn)生了質(zhì)疑：蘇聯(lián)共產(chǎn)黨究竟還有沒有能力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著改革的深入，黨的威信越來越下降，不但沒有解決問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自己的執(zhí)政地位反而被改掉了，國家也解體了。所以，休克療法，抓住核心問題直接進(jìn)行改革，試圖畢其功于一役，雖然是一條改革的思路，但同時(shí)也有很大的風(fēng)險(xiǎn)。蘇聯(lián)的后果就是執(zhí)政黨失去了執(zhí)政地位，國家也隨之解體。
還有一條路徑，就是漸進(jìn)式的改革。看到了問題核心所在，但從最簡單的問題改起，從邊邊角角的、大家已經(jīng)形成共識(shí)的問題改起。比如大家覺得日子過得不好，那就先把日子搞得好一點(diǎn)；大家覺得經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平太差，就先在經(jīng)濟(jì)上做文章。先把大家容易形成共識(shí)的、邊邊角角的、容易改的改掉，一點(diǎn)一點(diǎn)往前改，我們采用的就是這樣一種漸進(jìn)式的改革方式。漸進(jìn)式的改革固然使得老百姓在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到了實(shí)惠，改革也獲得了更多人的擁護(hù)，但同時(shí)也產(chǎn)生了一個(gè)后果，就是簡單的問題慢慢都改掉了，積累下來、沒改的全是硬骨頭。我們小的問題已經(jīng)解決得差不多了，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，所有的問題都是大問題?；蛘呖雌饋硎且粋€(gè)小問題，為什么難以解決？稍微往下挖一下就會(huì)發(fā)現(xiàn)，背后隱藏著一個(gè)大問題、根本的問題。不把大問題解決掉，小問題就會(huì)始終存在。所以我們說改革進(jìn)入了深水區(qū)。這種情況就得打攻堅(jiān)戰(zhàn)，而攻堅(jiān)戰(zhàn)跟之前的小仗是不一樣的，需要有壯士斷腕的勇氣，需要自己給自己動(dòng)手術(shù)，自己給自己刮骨療毒。
從更加現(xiàn)實(shí)的角度去看，很多問題盤根錯(cuò)節(jié)，聯(lián)結(jié)在一起，牽一發(fā)而動(dòng)全身，同樣需要改革不斷走向深化。比如，就我們黨自身而言，現(xiàn)在黨的公信力的確面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，用一句政治學(xué)的術(shù)語來說，就是我們黨正行走在“塔西佗陷阱”的邊緣。“塔西佗陷阱”講的就是公信力的問題。簡單地概括，就是當(dāng)一個(gè)政府或部門失去公信力的時(shí)候，無論你是說真話還是說假話，無論是做好事還是做壞事，人們都認(rèn)為你是在說假話、做壞事。過去，公信力的問題是一個(gè)相對(duì)簡單的問題。我們搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)搞了幾十年，老百姓的溫飽問題都沒有得到解決，黨的公信力就受到了影響。所以改革開放先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，先讓老百姓的生活好起來。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，黨的威信隨之恢復(fù)、隨之增長。這時(shí)候黨的威信和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是同步增長的，經(jīng)濟(jì)增長一寸，黨的威信就增長一寸。但是到了今天，情況發(fā)生了變化。我們的經(jīng)濟(jì)還在增長，當(dāng)然比過去慢了一些，但也有7%-8%，在世界上也是名列前茅的。但是我們黨的公信力如何？并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長而上升，兩者出現(xiàn)了分岔。馬斯洛需求層次說得很清楚，在人們的基本需求滿足之后，人會(huì)有更高的追求，這些更高的追求反倒會(huì)躍居第一位。因此，并不是一門心思發(fā)展經(jīng)濟(jì)，群眾就會(huì)滿意，黨的威信就會(huì)隨之提高?，F(xiàn)在的情況要比過去復(fù)雜的多，這也是改革進(jìn)入深水區(qū)、需要進(jìn)行全面改革的一個(gè)突出體現(xiàn)。
編：我們現(xiàn)在經(jīng)常說，改革已進(jìn)入深水區(qū)，言下之意就是改革遇到了各種各樣的困難和阻力，涉及到方方面面的利益調(diào)整。那么具體來看，當(dāng)前改革的難點(diǎn)主要在哪里呢？
王：改革深水區(qū)的一個(gè)特征是，很多矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，聯(lián)結(jié)在一起，是有系統(tǒng)性的，因此改革也必須從系統(tǒng)的角度去把握。從個(gè)別方面思考，可能會(huì)有一個(gè)答案，但最后的結(jié)果很可能與當(dāng)初的愿望、方向不相一致，甚至背道而馳。最典型的就是我們的信訪制度。我們黨的信訪制度是有傳統(tǒng)的。這種傳統(tǒng)是怎么來的？當(dāng)初黨是靠暴力革命、武裝斗爭取得政權(quán)的，由于時(shí)刻面臨生死存亡的嚴(yán)峻考驗(yàn)，黨的組織像軍隊(duì)一樣，形成了嚴(yán)格的紀(jì)律和秩序。但這種非常嚴(yán)密、高度等級(jí)化的單線聯(lián)系組織體制，在革命時(shí)期非常有效，建設(shè)時(shí)期就會(huì)產(chǎn)生一些問題。比如老百姓有什么想法愿望，就需要一級(jí)一級(jí)往上報(bào)；中央有什么指示，也需要一層一層往下傳達(dá)。這中間一方面會(huì)有時(shí)效性的問題，另一方面信息的損耗也會(huì)造成上下溝通的不暢。老百姓的利益、愿望和訴求難以向上反映，下情不能上達(dá)，就出現(xiàn)了“中梗阻”問題。怎么辦呢？我們首先想到的是補(bǔ)充，信訪制度就是其中非常重要的一種制度安排。我們建立一整套信訪系統(tǒng)，信訪就可以起到信息直通車的作用，如此下情就可以上達(dá)。當(dāng)時(shí)的信訪制度是沒有我們今天所說的越級(jí)上訪的。群眾對(duì)誰有意見，就向誰的上級(jí)直接反應(yīng)，這就是信息直通車。信訪的初衷就是起這樣一種作用。根據(jù)這種本意，對(duì)信訪的考察就應(yīng)該是看它接待群眾意見的數(shù)量多少，數(shù)量越多，說明信訪的作用得到了很好的發(fā)揮。但在信訪成為政府的一種考核機(jī)制和考核標(biāo)準(zhǔn)之后，信訪的性質(zhì)就變了。信訪數(shù)量越大，說明你這個(gè)地方問題越多；問題越多，說明你的執(zhí)政能力越差，考核排名就下去了。對(duì)各級(jí)政府來說，信訪量越大對(duì)他越不利，所以他們千方百計(jì)不能讓信訪量上去，壓訪就出來了。地方政府強(qiáng)行壓下去，老百姓的訴求還是沒處表達(dá)，問題還是得不到解決，只好直接上北京去了。中央登記問題之后，信訪量還是算到地方政府頭上，為了不讓信訪量上去，截訪也出現(xiàn)了。這就形成了一個(gè)機(jī)制上的矛盾，或者說悖論。就是設(shè)置這個(gè)機(jī)構(gòu)的本意是要讓老百姓能說話、有地方去說話，但同時(shí)他對(duì)各級(jí)政府的激勵(lì)是壓制老百姓的訴求表達(dá)。對(duì)老百姓說你們有問題可以去上訪，信訪機(jī)構(gòu)就是接待受理你們?cè)V求的；對(duì)我們的干部又說，你們需要小心，上訪量多了，會(huì)影響到你們的政績考核和提拔。一些地方甚至搞一票否決制，那只有去壓訪截訪，黨群、干群矛盾就這樣出現(xiàn)了。如此下去，問題只會(huì)越來越多，窟窿只會(huì)越來越大。
再比如財(cái)稅體制。我們今天實(shí)行的分稅制是上世紀(jì)九十年代開始實(shí)行的。當(dāng)時(shí)的考慮是，作為一個(gè)國家，必須有一個(gè)單獨(dú)的、整體的財(cái)力，所以就有了國稅地稅之分。對(duì)于一些比較窮的省份，本身財(cái)力比較薄弱，國稅可以通過轉(zhuǎn)移支付返還它們的稅收收入。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是非常好的，但真正實(shí)行之后，就產(chǎn)生了一些問題。第一，轉(zhuǎn)移支付的問題?，F(xiàn)在的情況是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多于一般性轉(zhuǎn)移支付。如果考慮到不同地區(qū)發(fā)展不均衡的話，應(yīng)該更多的采用一般性轉(zhuǎn)移支付。但問題是，現(xiàn)在大量的資金掌握在部門手里。部門掌握資金，也想對(duì)資金負(fù)責(zé)，但由于他們對(duì)全國各個(gè)地方的實(shí)際情況不可能有一個(gè)全面的了解，所以只能把資金變成一個(gè)個(gè)項(xiàng)目，也就是所謂的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。地方要想獲得轉(zhuǎn)移支付，只能去一個(gè)個(gè)部門跑項(xiàng)目，“跑部錢進(jìn)”就出現(xiàn)了。第二，土地財(cái)政的問題。分稅制之后，地方最保險(xiǎn)的一塊收入就是土地，所以不可避免地會(huì)出現(xiàn)土地財(cái)政問題。土地財(cái)政的結(jié)果一方面是房價(jià)居高不下，房價(jià)太高老百姓就有意見，然后中央又要求地方控制房價(jià)；另一方面就是產(chǎn)生強(qiáng)拆，地方政府也知道強(qiáng)拆是違法的，而且容易造成群體性事件和社會(huì)不穩(wěn)定，但很多時(shí)候不得不做，因?yàn)橥恋厥杖胧堑胤截?cái)政的一個(gè)重要和穩(wěn)定的來源。
編：改革過程中所遇到的體制機(jī)制障礙，是改革難以推進(jìn)的重要因素。這些障礙很難由一個(gè)或幾個(gè)部門來破除，因?yàn)椴块T自身也有利益，所以改革必須在一個(gè)更高的層面上來設(shè)計(jì)、推動(dòng)。
王：我們現(xiàn)在改革遇到的，更多的就是上面這些問題，而這些問題都是由體制自身的糾結(jié)所帶來的。體制自身的糾結(jié)表現(xiàn)為，它會(huì)同時(shí)產(chǎn)生多種不同、甚至截然相反的激勵(lì)，問題在這種糾結(jié)的體制下無法得到根本和徹底的解決，而只會(huì)越積越多，使社會(huì)矛盾越來越尖銳和突出。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種體制自身的糾結(jié)？看起來好像是因?yàn)闄?quán)力集中了、垂直了，才產(chǎn)生了這些問題。但如果從全局的角度去思考，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，權(quán)力實(shí)際上并不是集中到了中央，而是集中到了部門。改革進(jìn)行了這么長時(shí)間，取得了這么大成就，為什么還受到很多質(zhì)疑和詬??？很大程度上是由于，我們的改革路徑存在一定的問題。如果用一句話來概括的話，就是部門集中了過多的權(quán)力，“權(quán)力部門化，部門利益化”，部門成了既得利益者。這里面的關(guān)鍵是部門不需要對(duì)全局負(fù)責(zé)，而只負(fù)責(zé)自己的一塊，他有自己的利益，如果由部門來實(shí)施改革的話，改革很容易就會(huì)發(fā)生變形。我們過去的改革很多時(shí)候是作為一種常規(guī)性的工作，上面一聲令下，要求大家改革，鼓勵(lì)大家創(chuàng)新，然后各個(gè)部門去落實(shí)，去想自己怎么進(jìn)行改革、怎么進(jìn)行創(chuàng)新。這樣的一種改革思路，最后產(chǎn)生的結(jié)果很可能就是，每個(gè)部門都自覺不自覺地?cái)U(kuò)大自己的權(quán)力，使改革變形、打折扣。所以從這個(gè)方面說，不是權(quán)力過于集中了，而是部門做大了權(quán)力。因此，改革必須打破部門對(duì)權(quán)力和利益的壟斷。而要排除這些干擾，就必須從更高的層面來設(shè)計(jì)和推動(dòng)改革。
編：中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并由總書記親自擔(dān)任組長，這彰顯了中央推進(jìn)全面深化改革的決心，各地也紛紛建立了本層級(jí)的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組具體怎么運(yùn)行現(xiàn)在我們還拭目以待，您覺得應(yīng)該注意哪些方面的問題？
王：改革必須通盤考慮，必須從更高和整體的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)，這是深層次改革的特點(diǎn)和要求，同時(shí)也是改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵。改革不是要在現(xiàn)有體制和框架之中找平衡，而應(yīng)該超越現(xiàn)有體制格局。改革不應(yīng)是現(xiàn)有體制下進(jìn)行的一種常規(guī)性工作，而更像是一種應(yīng)急機(jī)制。從這一角度看，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立具有非常重要的意義。政府應(yīng)該怎么運(yùn)行，公權(quán)力應(yīng)該怎么運(yùn)行，它自然有一套邏輯，把邏輯搞清楚之后，我們?cè)侔凑照芜\(yùn)行的邏輯和規(guī)律來梳理整個(gè)權(quán)力運(yùn)行的過程，而不是簡單的疊床架屋，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，這個(gè)方面出問題就在這個(gè)方面建一個(gè)部門，賦予其權(quán)力和職責(zé)，那個(gè)方面出問題又在那個(gè)方面建一個(gè)部門，賦予權(quán)力和職責(zé)。這種疊床架屋式的改革是沒有眼界的，最重要的是我們要回到一種系統(tǒng)的、整體的思維，以更加宏觀的視角來思考整個(gè)改革的設(shè)計(jì)。
這并不是說，要把所有權(quán)力都匯集到全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立是為了超越部門的利益，是要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)基本的規(guī)則、邊界等作出規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立更重要的作用，應(yīng)該是為地方和基層的改革創(chuàng)新，開拓更大的空間，提供更多的自由，并為他們的改革創(chuàng)新舉措承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和成本，使地方和基層能夠在更大的空間和自由度下，更少顧慮地進(jìn)行改革創(chuàng)新。
