全面深化改革，重心是經(jīng)濟(jì)體制改革，但根子在行政體制改革。如果說經(jīng)濟(jì)體制改革是全面改革的“火車頭”，對其他改革具有牽引作用，那么，行政體制改革則帶有“總開關(guān)”性質(zhì)，行政體制改革一馬當(dāng)先，可以喚起經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方體制改革的萬馬奔騰。黨的十八屆三中全會《決定》對全面深化行政體制改革進(jìn)行戰(zhàn)略部署，提出了一系列關(guān)于行政體制改革的新話。
厘清政府邊界，全面履行政府職能
處理好政府與市場、社會、企業(yè)的關(guān)系，直接關(guān)乎“四個分開”的推進(jìn)。黨的十八屆三中全會一個最大突破，是提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這是對市場在市場經(jīng)濟(jì)中資源配置地位的重新界定，也是對政府與市場邊界的厘清。就是政府要尊重市場在資源配置中的決定性地位，更好發(fā)揮政府作用。更好發(fā)揮政府作用，不是單純地放，也不是單純地管，而是要管得恰到好處。不能一講轉(zhuǎn)變政府職能就想卸責(zé)、甩包袱，也不能一講全面履行政府職能就想擴(kuò)權(quán)、攬權(quán)力?！稕Q定》明確提出，“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈”。這意味著與此無關(guān)的對經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的微觀干預(yù)和管理都應(yīng)交給市場、企業(yè)和社會。
《決定》提出了“三個一律”：一是放權(quán)給市場，即市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。二是放權(quán)給社會，即直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。三是放權(quán)給企業(yè)，即深化投資體制改革，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外的企業(yè)投資項(xiàng)目，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。這是防止放權(quán)中出現(xiàn)“明放暗不放、上放下不放”的一個釜底抽薪術(shù)。今后政府職能轉(zhuǎn)變的方向，就把市場、社會和企業(yè)能夠發(fā)揮作用的事項(xiàng)一律放給市場、企業(yè)和社會，把政府越位的手縮回來，把缺位的地方補(bǔ)上去，把弱的地方強(qiáng)起來，通過“放”和“管”的兩手全面履行職能，更好發(fā)揮自身作用。
推動政府職能供給的社會化和市場化
政府職能供給的市場化和社會化，是政府通過調(diào)整公共事務(wù)管理的職能范圍和履行職責(zé)的方式，將一部分公共職能交給市場、社會承擔(dān)并由此建立政府與市場、社會的互動關(guān)系。市場化改革是現(xiàn)代行政改革的趨勢。這種職能供給的社會化方式可以有效避免政府過去那種“一竿子插到底”的做法。對個人或具體事務(wù)干預(yù)和管理過多，既影響了效率，政府也力不從心。職能供給的市場化要求按照市場規(guī)律和原則轉(zhuǎn)變職能，主要有兩個途徑：一是放松或取消對市場的管制，促進(jìn)市場的發(fā)育和發(fā)展。二是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場原則和機(jī)制，這樣可以將政府的權(quán)威和市場優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合起來，更好地實(shí)現(xiàn)公共物品供給。這次《決定》明確提出要加大政府購買公共服務(wù)力度，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制是市場化改革的深入和發(fā)展，《決定》在這方面向前邁了一大步。
優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革
政府組織結(jié)構(gòu)決定了政府機(jī)構(gòu)、職責(zé)、編制等行政資源的配置形式、相互關(guān)系乃至運(yùn)行效率，是行政體制改革的基礎(chǔ)。針對當(dāng)前政府組織結(jié)構(gòu)中還存在的一些不相適應(yīng)的地方，如機(jī)構(gòu)數(shù)量偏多，行政層級和區(qū)劃有待優(yōu)化，職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象突出等，提出了四個方面的要求。一是要求“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”。二是明確要求“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制”。三是“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”，而且首次明確提出要“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，這是推進(jìn)區(qū)劃優(yōu)化的一個積極信號。四是統(tǒng)籌行政體制改革與其他機(jī)構(gòu)的改革，提出“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系”。這是一個重大理論創(chuàng)新，是從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化高度作出的重大決策。這就要求在統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)改革中，既要有利于改善和加強(qiáng)黨對社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，又能充分發(fā)揮政府、政協(xié)、群眾組織等各自的職能和作用。
涉及行政體制改革，其中關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是更加尊重執(zhí)政規(guī)律，善于使黨的意志通過法定程序成為國家意志，使政府按照行政權(quán)力運(yùn)作特點(diǎn)科學(xué)運(yùn)行，忠實(shí)執(zhí)行黨的決定和意志，不用或少用行政形式干預(yù)行政權(quán)力運(yùn)行，從而避免過多陷入行政事務(wù)、弱化執(zhí)政能力。二是更加注重尊重行政規(guī)律，加強(qiáng)黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。行政運(yùn)行有自己獨(dú)特規(guī)律，黨和政府要研究各自權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)，科學(xué)界定各自權(quán)力邊界，扮演好各自角色，發(fā)揮好各自作用。
堅(jiān)持法治政府、國家和社會一體建設(shè)
服務(wù)型政府是法治政府。政府由法律產(chǎn)生、受法律控制、依法律履職、對法律負(fù)責(zé)。黨的十八大明確提出了到2020年法治政府基本建成的目標(biāo)，這次《決定》又明確要求“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。這說明，法治中國建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，建設(shè)法治政府是其有機(jī)組成，它與執(zhí)政黨依法執(zhí)政、建設(shè)法治國家、建設(shè)法治社會密切聯(lián)系，相互制約。一方面，黨和政府在法律范圍內(nèi)活動和依法行使職權(quán)是建設(shè)法治國家的應(yīng)有之義，法治政府本身是法治國家的重要內(nèi)容。同時，法治社會、法治國家也是建設(shè)法治政府賴以存在的最重要的“法治生態(tài)”。
堅(jiān)定推進(jìn)依法行政
依法行政是建設(shè)法治政府的核心，其本質(zhì)是職權(quán)法定。依法行政，意味著行政權(quán)力取得有據(jù)，配置科學(xué)，運(yùn)行公開，行使規(guī)范，依法受監(jiān)督。行政執(zhí)法是最大量的行政活動，當(dāng)前執(zhí)法活動中存在的亂執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、執(zhí)法尋租等問題時有發(fā)生，執(zhí)法不作為、不重視程序問題較為普遍，人民群眾意見很大。《決定》抓住依法行政中的行政執(zhí)法這一重點(diǎn)環(huán)節(jié)，突出強(qiáng)調(diào)深化行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)行了重大部署，要求明確權(quán)責(zé)配置、完善運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范裁量行為，強(qiáng)化程序約束，嚴(yán)格追究責(zé)任。其中包括整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制問題，也包括減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)食品藥品等社會關(guān)注度較高的重點(diǎn)領(lǐng)域的基層執(zhí)法力量問題，還包括完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，等等，由此建構(gòu)起了一個深化行政執(zhí)法體制改革的系統(tǒng)框架。
加強(qiáng)行政權(quán)力的公開運(yùn)行與監(jiān)督
公開透明運(yùn)行是行政權(quán)力的“防腐劑”。長期以來，權(quán)力運(yùn)行中由暗箱操作導(dǎo)致的權(quán)力腐敗時常發(fā)生?！稕Q定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，要求完善政務(wù)辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。通過對每一項(xiàng)行政權(quán)力依照運(yùn)行程序繪制流程圖，并在重要部位和環(huán)節(jié)注明公開的范圍、形式和時限，可以有效避免權(quán)力行使的隨意性和裁量權(quán)。同時，《決定》還提出，要構(gòu)建行政決策科學(xué)、行政權(quán)力執(zhí)行堅(jiān)決、行政權(quán)力監(jiān)督有力的行政權(quán)力運(yùn)行體系，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。通過健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，著力解決那種“內(nèi)部沒有監(jiān)督，外部監(jiān)督不著”的狀態(tài)，真正把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，有效規(guī)制那種監(jiān)督制度“說起來重要，做起來次要，礙事時不要”的現(xiàn)象。
改革政績考核機(jī)制
政績考核是個指揮棒。《決定》針對當(dāng)前一些領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績中存在的偏差，明確提出“改革政績考核機(jī)制，著力解決‘形象工程’、‘政績工程’以及不作為、亂作為等問題”。突出強(qiáng)調(diào)了三個方面：一是“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。二是“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”，糾正績效考核走過場現(xiàn)象。三是運(yùn)用好考核結(jié)果，落實(shí)問責(zé)?！稕Q定》兩次涉及問責(zé)問題，要求“完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制”。
提出“政府治理”理念
“治理”盡管不是一個新概念，理論界對之也有不同理解，但它較之“管理”，它在理念、方式、主體以及認(rèn)同上都有較大提升，已成為當(dāng)代世界追求良性管理的一種普遍理念?！稕Q定》把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，明確把治理理念納入在國家、社會和政府三個系統(tǒng)之中，提出“政府治理”理念，認(rèn)為“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”，要求“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。
這些創(chuàng)新提法至少有三層意義：一是實(shí)行有效政府治理，有利于合理界定政府行為邊界，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的多元化。二是強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用”，加強(qiáng)政府在應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域內(nèi)有效履職，推動建立一個有限、有效、有責(zé)的法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)。三是借鑒法理這一國際通用概念，有利于用國際語言講中國故事。
深化公務(wù)員制度改革
公務(wù)員制度的科學(xué)化、規(guī)范化直接關(guān)系公務(wù)人員的履職效率和政府職能發(fā)揮?！稕Q定》從全面深化改革的組織人事保證高度，對深化公務(wù)員制度改革進(jìn)行了重大部署，內(nèi)容涉及公務(wù)員分類管理、招錄、職級、任免、績效管理、工資福利乃至公務(wù)用車等一系列制度規(guī)定。主要有：一是推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度。二是完善基層公務(wù)員錄用制度，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)降低進(jìn)入門檻。三是推動公務(wù)福利制度改革，包括養(yǎng)老保險制度改革、用車制度改革、住房制度改革，等等。尤其是明確提出“探索實(shí)行官邸制”。這是三中全會進(jìn)一步從體制機(jī)制上反對特權(quán)思想和觀念，為深化領(lǐng)導(dǎo)干部待遇制度體系提出的重要新思路。
