黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次明確提出“現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”概念。認識與把握其深刻內(nèi)涵，是當前的重大理論與實踐問題。
公共文化服務(wù)體系的現(xiàn)代性內(nèi)涵
當前我國公共文化服務(wù)體系的“現(xiàn)代性”，主要體現(xiàn)為文化領(lǐng)域內(nèi)基于市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制度體系替代計劃性制度體系的制度嬗變過程，也可以理解為國家文化治理方式逐步超越傳統(tǒng)的計劃性公共供給方式，根據(jù)市場經(jīng)濟的基本規(guī)律重構(gòu)公共文化供給和分配方式的過程。從歷史發(fā)展的角度看，改革開放以來我國文化體制改革進程既是國家文化現(xiàn)代化的過程，又是文化行業(yè)“現(xiàn)代性”的建構(gòu)過程。
充分認識公共文化服務(wù)體系的“現(xiàn)代性”建構(gòu)，既要看到微觀生產(chǎn)者的獨立主體性重塑，又要正視宏觀管理體制的結(jié)構(gòu)變遷。微觀層面上，公共文化機構(gòu)與社會之間的關(guān)系由相互疏離向相互融合轉(zhuǎn)變：公共文化機構(gòu)面向社會開放，吸引社會力量進入公共生產(chǎn)與公共供給過程；社會力量在制度激勵下按照文化自覺的原則組成公共文化生產(chǎn)機構(gòu)，成為國家公共文化體系中與國有文化機構(gòu)相對應(yīng)的替代性生產(chǎn)者。中觀層面上，政府與公共文化服務(wù)機構(gòu)之間的關(guān)系由“父子型”向“契約型”轉(zhuǎn)變，公共文化單位不再是國家文化行政體系中的“附屬單位”，而演變?yōu)橐粋€相對獨立的公共生產(chǎn)機構(gòu)（非營利性法人單位）。政府部門與文化生產(chǎn)機構(gòu)之間主要通過服務(wù)契約進行連接，一個以市場交易關(guān)系為基礎(chǔ)的管理結(jié)構(gòu)正在形成。宏觀層面上，形成“黨委領(lǐng)導、政府管理”的科學管理體制。在此背景下，文化體制中“單位與社會、政府與單位、黨委與政府”三大關(guān)系的調(diào)整，落實到改革的承擔主體或改革的實施對象上，主要體現(xiàn)為微觀生產(chǎn)主體的“功能性改革”與宏觀管理體制的“結(jié)構(gòu)性改革”。公共生產(chǎn)主體根據(jù)市場在資源配置中起決定性作用的要求，圍繞公共生產(chǎn)效能目標，建立健全事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成新的激勵約束機制，并基于獨立市場主體身份重構(gòu)與政府、社會的關(guān)系。
“現(xiàn)代性”邏輯起點觀照下我國公共文化服務(wù)體系的困境分析
以“現(xiàn)代性”為邏輯起點看公共文化服務(wù)體系實踐，可以發(fā)現(xiàn)當前存在的兩種認識上的誤區(qū)：一是認為“當前公共文化供給不足主要是因為文化投入不足，增加公共文化投入就會增加公共文化供給”；二是認為“當前公共文化服務(wù)體系建設(shè)是對現(xiàn)有文化藝術(shù)行業(yè)的業(yè)務(wù)整合過程，整合現(xiàn)有的文化、廣電、新聞出版、文博行業(yè)，即可形成公共文化服務(wù)體系的框架”。這些認識偏差主要源于其混淆了公共文化服務(wù)體系建設(shè)中兩種不同性質(zhì)的問題：一是功能性問題，即基層文化單位公共服務(wù)能力不強，陷入“技術(shù)邊緣化困境”，在一定程度上體現(xiàn)為“機構(gòu)失靈”，但這只是表面現(xiàn)象，深層原因是隨著數(shù)字信息技術(shù)的日新月異，許多建立在傳統(tǒng)技術(shù)基礎(chǔ)上的基層文化單位逐漸被邊緣化；二是結(jié)構(gòu)性問題，即“領(lǐng)導與執(zhí)行、行業(yè)系統(tǒng)分工、體制內(nèi)與體制外”三大結(jié)構(gòu)，隨著市場經(jīng)濟體制的日益完善而出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)失效”現(xiàn)象，在一定程度上導致了“管理失靈”。
文化領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性問題，是社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)變遷傳導到文化行業(yè)的結(jié)果，也是導致“管理失靈”的社會環(huán)境原因。隨著我國市場經(jīng)濟體制成長起來的“政府—市場—文化組織”模式逐步取代計劃經(jīng)濟體制下確立的“政府—文化單位”模式，文化生產(chǎn)機構(gòu)所依賴的社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，這就要求改革政府公共文化管理模式，為民營和社會力量進入公共文化領(lǐng)域提供制度支撐。
現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的對策與政策
現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)，離不開傳統(tǒng)文化行業(yè)系統(tǒng)這一固有基礎(chǔ)。我們并非要撇開早已存在的國家文化、廣電、出版、體育和文物行業(yè)系統(tǒng)“另起爐灶”，而應(yīng)對20世紀50年代以來國家文化事業(yè)體制進行“改制改造改建”。這種“改建”表現(xiàn)為政府主導下對傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的改革轉(zhuǎn)型的過程。
基于功能性和結(jié)構(gòu)性兩類性質(zhì)不同問題的認識，要明確兩種技術(shù)解決方案。
一是體制內(nèi)政策思路，即行業(yè)系統(tǒng)資源注入式方案。國家財政借助行業(yè)系統(tǒng)對系統(tǒng)內(nèi)公共文化機構(gòu)的資源注入，可以在短期內(nèi)提升基層公共文化單位的服務(wù)能力，克服基層公共文化機構(gòu)“小、弱、散、懶、庸”的通病，形成國家公共文化生產(chǎn)的實體性基礎(chǔ)。一方面，“輸血”促進了基層公共文化服務(wù)能力的提升；另一方面，政府的支持和引導大大激發(fā)了農(nóng)民的文化參與熱情。
二是社會性政策思路，即公共資源與社會資源一體化整合方案。政府引導社會資源進入公共生產(chǎn)領(lǐng)域，建立替代性生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和契約競爭機制，最終形成政府主導、社會參與的復合型公共文化服務(wù)體系。
根據(jù)以上兩種政策思路，設(shè)計“增量改革”與“結(jié)構(gòu)改革”兩種政策體系。“增量改革”以“增強基層文化單位能力”為目標，以解決“機構(gòu)失靈”為指向，以增加公共投入為基本內(nèi)容。“結(jié)構(gòu)改革”以促進資源跨體制流動為目標，以解決“政府失靈”為指向，以營造激勵環(huán)境、吸引社會資源進入公共文化領(lǐng)域為基本內(nèi)容。實踐中，堅持“增量改革”與“結(jié)構(gòu)改革”并行，必須明確“結(jié)構(gòu)改革”優(yōu)先，原因在于，公共文化領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性問題居于矛盾的主要方面，文化行業(yè)的“結(jié)構(gòu)改革”是我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的戰(zhàn)略核心，應(yīng)大力推動公共文化生產(chǎn)供給體系的整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在這個過程中，要特別注意避免改革過程中的“戰(zhàn)略問題戰(zhàn)術(shù)性處理”的“應(yīng)付性改革”，同時要防止出現(xiàn)“邊緣性制度改革”對“核心制度改革”的掩蓋與替代。
同時，還要綜合運用“加法策略”與“乘法策略”。“加法策略”即通過國家財政系統(tǒng)對文化系統(tǒng)基層單位的“增量注入”，“乘法策略”即整合政府與社會兩種資源帶動公共資源的“倍增”。建議從“加法”起步，借助“增量投入”引發(fā)“乘數(shù)效應(yīng)”。比如，引導民間力量進入公共領(lǐng)域，實現(xiàn)公共資源的放大效應(yīng)；增量投入以激活沉淀在基層單位的公共資源存量，實現(xiàn)公共資源的“鯰魚效應(yīng)”；增量投入以引導分散在各個基層部門的公共資源，實現(xiàn)公共資源的整合倍增效應(yīng)。
