在25日舉行的十二屆全國人大常委會第六次會議第二次全體會議上,國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史受國務(wù)院委托,作關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要實(shí)施中期評估報告。報告指出,《綱要》提出的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程實(shí)施進(jìn)展順利,24個主要指標(biāo)大多數(shù)達(dá)到預(yù)期進(jìn)度要求,少數(shù)指標(biāo)已提前完成,但節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度滯后。
“十二五”后半期,如何在全面深化各項改革的進(jìn)程中,進(jìn)一步鞏固已經(jīng)取得的成績,繼續(xù)推動實(shí)施下一階段工作,順利完成“十二五”各項任務(wù)?存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)又該如何解決?
宏觀調(diào)控
面對經(jīng)濟(jì)下行壓力,要進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控政策體系,合理把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控方向和力度,進(jìn)一步增強(qiáng)匯率雙向彈性,加強(qiáng)財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調(diào)配合,防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動
防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動
報告指出,受國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境和條件變化的影響,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入增速換擋期。經(jīng)濟(jì)增速從2011年的9.3%,回落到2012年的7.7%,今年預(yù)計在7.6%左右。
“展望未來,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期向好的基本面沒有變,發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期仍然存在。”國家發(fā)展和改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長王一鳴表示。
但報告也同時指出,我國經(jīng)濟(jì)增長面臨的下行壓力不可忽視。從今后兩年的國際環(huán)境來看,全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定復(fù)蘇依然存在變數(shù),國際市場需求難以再現(xiàn)過去的強(qiáng)勁增長。從內(nèi)部條件看,經(jīng)濟(jì)增長的要素和約束條件正在發(fā)生變化,勞動力成本進(jìn)入上升通道,企業(yè)面臨的生態(tài)環(huán)境等外部成本約束加大,傳統(tǒng)增長模式面臨挑戰(zhàn)。
徐紹史強(qiáng)調(diào),面對經(jīng)濟(jì)下行壓力,要進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控政策體系,合理把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控方向和力度,進(jìn)一步增強(qiáng)匯率雙向彈性,加強(qiáng)財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調(diào)配合,防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動。
僅就國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀而言,有專家評價認(rèn)為,宏觀調(diào)控的主要壓力來自于兩大方面。
第一類為結(jié)構(gòu)性壓力。由于依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式?jīng)]有得到根本改變,一些地區(qū)為了追求經(jīng)濟(jì)增長速度,盲目擴(kuò)大投資,不顧條件上項目,不僅帶來了產(chǎn)能過剩等問題,還導(dǎo)致地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快、財政金融風(fēng)險加大等隱患。
第二類為風(fēng)險性壓力。由于近年來股票市場融資功能弱化,股權(quán)融資與債務(wù)融資比重失衡,債務(wù)杠桿率偏高。一些金融機(jī)構(gòu)通過影子銀行體系提供大量高成本融資,融資期限錯配,潛藏著一定的流動性風(fēng)險。
徐紹史表示,未來要積極防控并妥善化解財政金融風(fēng)險,按照區(qū)別對待、分類監(jiān)管、疏堵結(jié)合的原則,積極穩(wěn)妥應(yīng)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險,在確保合理融資需求的同時,有效控制整體債務(wù)風(fēng)險;堅持需求管理和供給管理并重,順應(yīng)轉(zhuǎn)型升級和提高核心競爭力的迫切要求,不斷改善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和營商環(huán)境,著力構(gòu)建內(nèi)在穩(wěn)定增長機(jī)制。
產(chǎn)業(yè)升級
依靠市場力量加快推動產(chǎn)業(yè)升級的大方向是可以確定的。從局部、短期來看,運(yùn)用行政手段推動產(chǎn)業(yè)升級的確可以取得很好的效果,但其“后遺癥”也是比較明顯的。而市場則不然,依靠市場實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)升級從某種意義上說,更加健康,更加可持續(xù)
主要依靠市場力量推動
本次提交給全國人大常委會審議的“十二五”規(guī)劃實(shí)施中期評估報告顯示,盡管《綱要》實(shí)施總體順利,綜合考慮“十二五”前半期實(shí)施情況和存在的薄弱環(huán)節(jié),全面完成《綱要》提出的各項目標(biāo)任務(wù),還存在一定挑戰(zhàn)。尤其是在結(jié)構(gòu)調(diào)整方面,評估報告明確指出,“十二五”規(guī)劃實(shí)施前半期,國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級進(jìn)展總體緩慢?,F(xiàn)階段,依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式?jīng)]有得到根本改變。
“近年來,我國充分利用國際金融危機(jī)形成的倒逼機(jī)制,加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整騰出了空間。服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展,服務(wù)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重不斷提升,正在成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新亮點(diǎn)。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)迅速崛起,高鐵、核電、通訊和航空等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國際競爭力明顯提升,對經(jīng)濟(jì)增長的支撐作用增強(qiáng)。”王一鳴指出,盡管結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一系列積極進(jìn)展,但產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的問題依然在鋼鐵、水泥、石化、有色等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中普遍存在。而且由于西方發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易保護(hù)主義以及其他不利因素,風(fēng)電設(shè)備、太陽能光伏等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域同樣面臨較大的過剩壓力。
報告分析指出,近兩年,消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率上升,主要是由于投資增速下降和出口增速下降。傳統(tǒng)比較優(yōu)勢正在逐步弱化,新的比較優(yōu)勢短期內(nèi)難以形成,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨諸多挑戰(zhàn),服務(wù)業(yè)增長潛力沒有完全釋放,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小。同時,國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨技術(shù)、區(qū)域、人才、環(huán)境承載力等多方面的制約。
“加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級仍是‘十二五’規(guī)劃后半期實(shí)施的重要內(nèi)容。”徐紹史表示,未來應(yīng)繼續(xù)加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),加快推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),進(jìn)一步強(qiáng)化信息化與工業(yè)化融合,不斷提高服務(wù)業(yè)增加值和就業(yè)比重,培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),改造提升制造業(yè),繼續(xù)按照“四個一批”的要求化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾,抑制“兩高”行業(yè)盲目擴(kuò)張。
“依靠市場力量加快推動產(chǎn)業(yè)升級的大方向是可以確定的。從局部、短期來看,運(yùn)用行政手段推動產(chǎn)業(yè)升級的確可以取得很好的效果,但其‘后遺癥’也是比較明顯的。而市場則不然,依靠市場實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)升級從某種意義上說,更加健康,更加可持續(xù)。當(dāng)然,市場的決定性作用是潛移默化的,要真正發(fā)揮好仍然需要一個過程,不可能一蹴而就。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資環(huán)所副所長、研究員李佐軍建議,“未來可考慮通過強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級步伐的加快。標(biāo)準(zhǔn)提升了,企業(yè)的生產(chǎn)和生存壓力自然會提升,產(chǎn)業(yè)升級步伐也必然會加快。”
節(jié)能環(huán)保
強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施,事關(guān)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。在接下來的兩年半時間里,將實(shí)施最嚴(yán)格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,具體包括強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能降耗,實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核,進(jìn)一步提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門檻等
實(shí)施最嚴(yán)格的制度約束
近兩年來,環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴(kuò)大化、污染影響持久化特征。根據(jù)專家分析,傳統(tǒng)煤煙型大氣污染依然嚴(yán)峻的同時,以細(xì)顆粒物、臭氧為特征的復(fù)合型污染物日益嚴(yán)重。按照在1996年環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增設(shè)PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值,調(diào)整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標(biāo)準(zhǔn),全國有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)。水體污染、土壤污染、生態(tài)環(huán)境壓力等方面的問題更加凸顯。
強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施,事關(guān)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。徐紹史指出,在接下來的兩年半時間里,將實(shí)施最嚴(yán)格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能降耗,實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核,進(jìn)一步提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門檻,嚴(yán)格執(zhí)行能評制度,推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能,嚴(yán)禁對高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價,完善節(jié)能統(tǒng)計制度。
“我國生態(tài)環(huán)境的巨大壓力要求大力推進(jìn)制度創(chuàng)新,用制度切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。最迫切的是要加快資源性產(chǎn)品價格改革,以更好地反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境污染代價和生產(chǎn)安全成本。與此同時,還要健全生態(tài)補(bǔ)償制度,完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。”王一鳴表示。
“必須要承認(rèn)的是,節(jié)能環(huán)保和經(jīng)濟(jì)增長速度確實(shí)存在一定的矛盾。尤其是在此前很長一段時間里,各地政府在唯GDP政績觀的影響下,將主要精力放在穩(wěn)增長上,對節(jié)能環(huán)保的重視程度不夠。同時,目前,我國尚未建立起完善的環(huán)保制度,政府和企業(yè)的約束機(jī)制也沒有徹底建立起來。因此,未來需要在體制機(jī)制上下更大的功夫。”李佐軍表示。
在具體實(shí)施中,徐紹史強(qiáng)調(diào),要落實(shí)好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價政策,對集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問題,加大治理和修復(fù)力度。同時,完善資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式,強(qiáng)化全流程保護(hù)、大區(qū)域保護(hù)和社會參與,更多采用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段,健全資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度,完善資源性產(chǎn)品和環(huán)境保護(hù)定價機(jī)制,把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍,逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各類自然生態(tài)空間,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。
下一步,將嚴(yán)格監(jiān)管和執(zhí)法,強(qiáng)化地方人大監(jiān)督,加大責(zé)任追究和處罰力度。對能源消費(fèi)增量超控或節(jié)能進(jìn)度滯后地區(qū),暫停核準(zhǔn)新上高耗能項目,實(shí)行能耗等量或減量置換。對年度減排目標(biāo)未完成、重點(diǎn)減排項目未按目標(biāo)責(zé)任書落實(shí)的地區(qū)和企業(yè),實(shí)行階段性環(huán)評限批。
新型城鎮(zhèn)化
對于地方政府而言,土地城鎮(zhèn)化可以帶來土地財政等巨大利益,而人的城鎮(zhèn)化則會帶來公共服務(wù)和社會保障的責(zé)任。從利益到責(zé)任,反映出的是政府職能的轉(zhuǎn)變,需要通過全面深化改革方能實(shí)現(xiàn)
將出臺規(guī)劃及配套政策
作為現(xiàn)代化的“兩大引擎”之一,城鎮(zhèn)化發(fā)展問題已然擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要議程之上。據(jù)統(tǒng)計,2012年,我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億,城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。
此次“十二五”規(guī)劃實(shí)施中期評估報告指出,要走以人為本、四化同步、科學(xué)布局、綠色發(fā)展、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路;以促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點(diǎn),兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)之間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口落戶需求,統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化;優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài),促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展;提高城市可持續(xù)發(fā)展能力,強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐,優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局,推進(jìn)綠色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建設(shè);推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。出臺并實(shí)施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關(guān)配套政策。
“制度創(chuàng)新是推動發(fā)展的核心動力,是貫徹落實(shí)《綱要》主題主線的重要保障,也是化解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展諸多矛盾和問題的根本出路。”徐紹史指出,“十二五”后半期,既要加快推進(jìn)《綱要》已經(jīng)明確的各項改革任務(wù),更要著眼于建立健全有利于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制,圍繞發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,在政府治理、統(tǒng)一市場、財稅體制、社會保障、金融體系、土地制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域,加快取得改革突破。
“從以土地擴(kuò)張為標(biāo)志到明確以人為核心,中國新型城鎮(zhèn)化的道路正在經(jīng)歷一個重大的轉(zhuǎn)變。要真正實(shí)現(xiàn)以人為核心,歸根到底還是要依靠改革。”李佐軍表示,“對于地方政府而言,土地城鎮(zhèn)化可以帶來土地財政等巨大利益,而人的城鎮(zhèn)化則會帶來公共服務(wù)和社會保障的責(zé)任。從利益到責(zé)任,反映出的是政府職能的轉(zhuǎn)變,需要通過全面深化改革方能實(shí)現(xiàn)。”
剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會議為戶籍制度改革定了調(diào)子:“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”;“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”;“建立財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制”。“這一系列表述說明,以戶籍制度改革為突破口,中國城鎮(zhèn)化將更加注重質(zhì)的提升,令人期待。”李佐軍說。