11月29日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布公告稱，2013年中國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到60193.5萬噸，同比增長(zhǎng)2.1％。從2004年算起，這已是中國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)增加的第十個(gè)年頭。
增產(chǎn)數(shù)字背后，“豐年缺糧”的現(xiàn)實(shí)卻鮮被提及：同樣在過去的十年中，除2008年、2009年兩年間產(chǎn)稍大于需，其余年份中國(guó)的糧食狀況均是產(chǎn)不足需，且缺口日益增大。雖官方多年來一直仍將95％的糧食自給率作為目標(biāo)，但到2012年底，這一數(shù)字已跌破90％。
造成目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)差距的原因之一，是中國(guó)一直將大豆納入糧食統(tǒng)計(jì)口徑。在進(jìn)口大豆已占據(jù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)大半壁江山的前提下，自給率因此被拉低近10個(gè)百分點(diǎn)。但除此之外，因中國(guó)三大主糧作物凈進(jìn)口的常態(tài)化趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，其所帶來的影響也正在日益顯現(xiàn)。
就具體數(shù)據(jù)來看，三大主糧去年凈進(jìn)口總數(shù)為1900萬噸左右，今年前七個(gè)月的總數(shù)也已達(dá)1143.9萬噸。不僅如此，繼玉米在2011年進(jìn)入“全面進(jìn)口元年”后，中國(guó)亦有望于今年超越埃及，成為全球最大的小麥進(jìn)口國(guó)。按國(guó)家糧油信息中心預(yù)測(cè)，進(jìn)口總量將達(dá)650萬噸。
主糧進(jìn)口常態(tài)化的表面原因，是內(nèi)外糧食價(jià)差日益縮小。但在國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)規(guī)?；唐趦?nèi)難以全面完成，耕地及多重資源型因素日益短缺等多重原因?qū)е录Z食生產(chǎn)成本居高不下、產(chǎn)量提升空間日益收窄前提下，這一局面在短期甚至長(zhǎng)期內(nèi)可能均會(huì)處于“不可逆”狀態(tài)。
在中國(guó)大豆及主糧的進(jìn)口來源國(guó)集中程度甚至超過石油的現(xiàn)狀之下，如何維持其自身糧食安全，如何重構(gòu)其單純以自給率為核心的安全觀，急迫性正在日益加劇。
事實(shí)上，維持進(jìn)出口平衡還僅是中國(guó)糧食安全整體平衡的標(biāo)準(zhǔn)之一。除此之外，這一框架還應(yīng)包含（總需求和總供給）總量平衡、（糧食和非糧作物）結(jié)構(gòu)平衡、（糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)）區(qū)域平衡、（產(chǎn)量和銷量）產(chǎn)銷平衡四個(gè)方面。
受制于人口眾多、地域范圍廣闊，中國(guó)要基本實(shí)現(xiàn)這五個(gè)平衡并不容易。就國(guó)內(nèi)條件而言，它將面臨“脆弱、強(qiáng)制、緊張”三重制約。即保障的資源條件貧乏、政府強(qiáng)力主導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大、保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。
因此，如何借助海外資源，已成為中國(guó)維護(hù)自身糧食安全不得不研究的新課題。但在此領(lǐng)域內(nèi)，就目前的表現(xiàn)來看，體量龐大的中國(guó)還只能算是一個(gè)“遲到的小學(xué)生”，既缺乏經(jīng)驗(yàn)，又難覓機(jī)會(huì)。
一方面，假如在海外購買土地，拋開日益收緊的出售國(guó)政策及國(guó)際政治輿論壓力不言，中國(guó)還將面臨和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)一樣的如何提高效率的基本難題。而在陌生的異國(guó)環(huán)境之中，生產(chǎn)條件、法律、政治等多重不確定因素所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)讓初出茅廬的中國(guó)海外農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略及其執(zhí)行者的成功難度加倍。
另一方面，假如中國(guó)要學(xué)習(xí)全球ABCD四大糧商的經(jīng)驗(yàn)實(shí)施訂單農(nóng)業(yè)，則將會(huì)面對(duì)成熟市場(chǎng)已基本飽和、新興市場(chǎng)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的雙重困境。不僅如此，在此過程當(dāng)中，中國(guó)還將面臨誰是戰(zhàn)略執(zhí)行者的難題——有國(guó)企背景的企業(yè)走出去具有資源優(yōu)勢(shì)，但卻極易被妖魔化因而被捆住手腳；民營(yíng)企業(yè)和私人因受到缺乏融資渠道、規(guī)模太小等原因制約，難以解決全局性問題。而不管誰是執(zhí)行者，在獲取單純的商業(yè)利益與實(shí)踐國(guó)家戰(zhàn)略二者銜接之間，亦會(huì)不時(shí)出現(xiàn)矛盾。
對(duì)于上述諸般難題，中國(guó)已針對(duì)一部分提出了基本的解決思路，但囿于多重現(xiàn)實(shí)原因尚難以落實(shí)；此外，仍有相當(dāng)大的一部分，目前仍無法擺脫“有想法、沒辦法”的尷尬狀態(tài)。
誠如美國(guó)前國(guó)家安全助理布熱津斯基在《大棋局》一書中所言：“糧食和能源，將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的軟肋。糧食依賴進(jìn)口將給中國(guó)經(jīng)濟(jì)資源造成緊張，也使中國(guó)更容易受到外部壓力的打擊。”如何破解上述多重難題，如何使中國(guó)避免讓這根軟肋遭受打擊，正是這份堪稱 “豐年危言”報(bào)告的初衷。
報(bào)告一
中國(guó)糧食安全的基本特征是：脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕
供需基本平衡
糧食安全、能源安全和金融安全，被并稱為當(dāng)今各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三大安全”問題。
何謂糧食安全
現(xiàn)代意義上的“糧食安全”源自上世紀(jì)70年代初的全球糧食減產(chǎn)，當(dāng)時(shí)全球糧食儲(chǔ)備由18％下降至14％，糧價(jià)上漲2倍，導(dǎo)致了“二戰(zhàn)”后最嚴(yán)重的糧食危機(jī)。
為應(yīng)對(duì)危機(jī)，1974年11月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（下稱“糧農(nóng)組織”）在羅馬召開了第一次世界糧食首腦會(huì)議，通過了《世界糧食安全國(guó)際約定》，首次提出了“糧食安全”（Food Security）概念。
這一概念在當(dāng)時(shí)的定義是：保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。要求各國(guó)政府采取措施，保證世界谷物年末最低安全系數(shù)，即當(dāng)年末谷物庫存量至少相當(dāng)于次年谷物消費(fèi)量的17％－18％。一個(gè)國(guó)家谷物庫存安全系數(shù)低于17％則為谷物不安全，低于14％則為進(jìn)入緊急狀態(tài)。
1996年11月，在羅馬召開的第二次世界糧食首腦會(huì)議上，糧農(nóng)組織對(duì)這一概念作了新的表述：只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才可謂實(shí)現(xiàn)了糧食安全。這其中包括個(gè)人、家庭、國(guó)家、區(qū)域和世界各級(jí)均要實(shí)現(xiàn)糧食安全。
時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬在是次大會(huì)做出了確保中國(guó)糧食安全的承諾。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)的糧食安全問題》白皮書，明確表示中國(guó)能夠依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)糧食基本自給。它提出的立足國(guó)內(nèi)資源、實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的方針，成為中國(guó)至今未變的糧食戰(zhàn)略總綱。
在此方針指導(dǎo)下，以糧食為代表的農(nóng)產(chǎn)品自給一直受到官方高度重視，并形成了占據(jù)主流地位的中國(guó)糧食安全觀：種植業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，糧棉油糖是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要商品，保障糧食有效供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。
而在農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃中，也就中國(guó)的糧食安全概念給出了具體的數(shù)字衡量標(biāo)準(zhǔn)：努力實(shí)現(xiàn)“一個(gè)確保、三個(gè)力爭(zhēng)”。即確保糧食基本自給，立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本自給，確保自給率95％以上，其中水稻、小麥、玉米三大糧食作物自給率達(dá)到100％。
中國(guó)糧食供需狀況分析
英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫近日發(fā)布《全球食物安全指數(shù)報(bào)告》指出，中國(guó)在全球107個(gè)參評(píng)國(guó)家中位居第42位，列入“良好表現(xiàn)”一檔。相對(duì)于人均GDP第52位的排名，中國(guó)是為數(shù)不多的食物安全水平超越其社會(huì)富裕程度的國(guó)家之一。
這部分應(yīng)歸功于中國(guó)自2004年以來的糧食“十連增”。但產(chǎn)量遞增背后，需求增加更甚的情況，則在有意無意間被忽略：中國(guó)實(shí)際已連續(xù)多年處于產(chǎn)不足需狀態(tài)。2008年，中國(guó)糧食首次產(chǎn)大于需。從2009年開始，供求關(guān)系又開始變得越來越緊張，是年產(chǎn)僅大于需782萬噸。到2010年，又重新進(jìn)入產(chǎn)不足需狀態(tài)，當(dāng)年缺口為352.3萬噸。
這一態(tài)勢(shì)至今未變。以2012年數(shù)據(jù)計(jì)算，中國(guó)進(jìn)口的大豆數(shù)量相當(dāng)于其糧食產(chǎn)量的16.6％，相當(dāng)于中國(guó)糧食消費(fèi)有14％左右需要通過進(jìn)口解決。糧食自給率不足86％，已低于95％的糧食供給自給率目標(biāo)。
因此，從供給角度來看，中國(guó)的糧食狀況具備以下基本特征：脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。
在供給越發(fā)緊張的基礎(chǔ)之上，中國(guó)需要面對(duì)的則是一個(gè)日益龐大的國(guó)內(nèi)糧食需求市場(chǎng)。按照目前的情況來看，導(dǎo)致糧食需求量增大的三個(gè)決定性因素分別為：一、人口總量增加。國(guó)家計(jì)生委預(yù)測(cè)，到2030年，中國(guó)人口增加到15.3億－16.3億人；二、城鄉(xiāng)居民收入水平快速提高，飲食結(jié)構(gòu)改變導(dǎo)致的飼料糧需求繼續(xù)明顯增加；三、城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高。從2011年至2030年的20年間，中國(guó)將新增城鎮(zhèn)人口3億人左右，直接帶動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)。
以官學(xué)兩界均十分關(guān)注的2020年、2030年為節(jié)點(diǎn)，上述三個(gè)因素會(huì)導(dǎo)致多大的需求規(guī)模？目前公認(rèn)有兩份比較權(quán)威的預(yù)測(cè)報(bào)告。其一為《國(guó)家糧食安全需求中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008－2020年）》，它的預(yù)測(cè)為：2020年人均糧食消費(fèi)量為395公斤，需求總量57250萬噸；其二為此前公布的國(guó)務(wù)院糧食白皮書《中國(guó)的糧食問題》，它預(yù)測(cè)：2030年人口達(dá)到16億峰值，按人均占有400公斤計(jì)算，總需求量達(dá)到64000萬噸左右。
此外，針對(duì)2020年中國(guó)的糧食需求，各個(gè)相關(guān)部門也分別給出了各自的預(yù)測(cè)結(jié)果：2005年時(shí)，農(nóng)業(yè)部相關(guān)課題組給出的預(yù)測(cè)結(jié)果是56500萬噸；2006年時(shí)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局給出的預(yù)測(cè)增加到了55800萬噸；2008年時(shí)，《國(guó)家新增千億斤糧食規(guī)劃》的預(yù)測(cè)結(jié)果則再次上升到了57588萬噸。
“綜觀這些統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)是——時(shí)間離今天越近，預(yù)測(cè)的結(jié)果越多，之前的預(yù)測(cè)均被證實(shí)太過保守。”農(nóng)業(yè)部的一位相關(guān)官員說。
從供需角度分析，上述的預(yù)測(cè)結(jié)果均未提及中國(guó)可能的糧食缺口問題。而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（下稱國(guó)研中心）在今年出版的《中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路研究》一書中，則首次指出：到2020年，按14.3億人口、人均消費(fèi)409公斤－414公斤計(jì)算，總需求量將達(dá)到58487萬噸－59202萬噸。按照中國(guó)的糧食生產(chǎn)能力計(jì)算，屆時(shí)國(guó)內(nèi)糧食（不含大豆）的供給缺口將在4000萬噸－5000萬噸。
自給的可能與不利
在缺口隨時(shí)可能出現(xiàn)的急迫性之下，為了實(shí)踐“自己養(yǎng)活自己”的承諾，中國(guó)還有什么牌可打？
要保證糧食基本自給，無非“開源節(jié)流”兩條途徑。
在開源方面，一是提高單產(chǎn)，二是增加或至少穩(wěn)定耕地面積。按照以往經(jīng)驗(yàn)來看，中國(guó)的糧食增產(chǎn)大約三分之二依賴于單產(chǎn)水平提高，播種面積增加的貢獻(xiàn)約為三分之一。目前看來，開源的兩條途徑均仍有空間，但也均實(shí)屬有限。“增產(chǎn)有增產(chǎn)的道理，不增產(chǎn)有不增產(chǎn)的原因。”上述農(nóng)業(yè)部官員說。
從單產(chǎn)的角度來看：2010年中國(guó)糧食單產(chǎn)比1978年增加了96.83％，比1990年增加了26.47％。表面上來看，數(shù)字喜人。按照官方解釋，組織制度、市場(chǎng)化，通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人工及物質(zhì)投入、技術(shù)手段改善均是使中國(guó)糧食增產(chǎn)的原因。但更重要的直接原因，則是化肥和農(nóng)藥的使用量的增加。2010年中國(guó)化肥使用量為5561萬噸（純折），比1978年增加了529.07％；農(nóng)藥使用量為171.2萬噸，比1978年增加了229.23％。這正是導(dǎo)致中國(guó)糧食安全“強(qiáng)制平衡”的主要原因。
正因如此，目前中國(guó)的糧食單產(chǎn)確有較大空間。中國(guó)水稻、小麥、玉米平均單產(chǎn)分別是單產(chǎn)排名前10位國(guó)家平均水平的75％、70％、65％。水稻、小麥、玉米的單產(chǎn)水平分別排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外，國(guó)內(nèi)同一種植區(qū)域的同一作物，省際間單產(chǎn)差距也較大。
為提高單產(chǎn)，近年來中國(guó)采取的主要措施包括：
這一措施潛力很大。通過加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造可使每公頃中低產(chǎn)田提高單產(chǎn)1500公斤，按2007年全國(guó)耕地面積12178萬公頃，中國(guó)現(xiàn)有耕地面積中低產(chǎn)田占三分之二，現(xiàn)有耕地中三分之二用于糧食種植計(jì)算，如果能夠有一半的中低產(chǎn)田獲得改造，可使得糧食增產(chǎn)4059萬噸。
但與“千方百計(jì)”守住18億畝耕地紅線相比，中國(guó)耕地質(zhì)量的提升，仍處于“有想法、少辦法”的階段。
過去十多年，中國(guó)通過土地整治建成的旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田（下稱高基農(nóng)田）為2億畝，照此速率，18億畝耕地全部整治完畢，需近百年時(shí)間。
而根據(jù)國(guó)務(wù)院2012年3月批復(fù)的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011－2015年）》，中國(guó)土地整治有望大大提速：“十二五”期間，中國(guó)將新建4億畝高基農(nóng)田、新增2400萬畝耕地。以數(shù)字計(jì)算，此期間中國(guó)每年新建的高基農(nóng)田數(shù)量，將是之前十年間每年新建數(shù)量的4倍。
數(shù)字目標(biāo)的激增，更加凸顯整治資金短缺的痼疾。地方政府缺乏激勵(lì)，不愿為中央政府層面關(guān)注的糧食安全目標(biāo)埋單，資金來源有限且波動(dòng)性頗強(qiáng)等原因造成的“差錢”，是造成之前十年土地整治“蝸行”的最大掣肘，而在新一輪規(guī)劃中，這一問題懸而未決。上述各項(xiàng) “加碼”的規(guī)劃任務(wù)，有可能無法實(shí)現(xiàn)。
按照現(xiàn)有的整治資金投入模式，僅新建4億畝高基農(nóng)田一項(xiàng)，缺口已達(dá)750億元。此外，目前的整治資金體系中，并未考慮必需的維護(hù)費(fèi)用。隨時(shí)間推移，費(fèi)用缺口將日益增大。凡此種種，目前仍無解決途徑。
二、科技進(jìn)步。良種良法、病蟲害防治、測(cè)土配方、節(jié)水灌溉、防災(zāi)減災(zāi)保護(hù)性耕作技術(shù)和避災(zāi)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)，甚至農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈綜合管理技術(shù)的進(jìn)步和推廣應(yīng)用，不同區(qū)域之間、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間分工協(xié)作關(guān)系的完善等，都有利于提高糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)。
近年來，為保障糧食安全，相對(duì)于“第一次綠色革命”，中國(guó)提出了“第二次綠色革命”構(gòu)想。根據(jù)這一目標(biāo)，中國(guó)的作物生產(chǎn)不僅要繼續(xù)提高產(chǎn)量、改良品質(zhì)，更重要的是要大幅度地減少農(nóng)藥、化肥和水資源的用量。
因此，在作物改良時(shí)，中國(guó)已將增加品種的抗病蟲性、營(yíng)養(yǎng)高效利用、耐旱、抗逆等性狀作為重要目標(biāo)。但在具體實(shí)踐中，中國(guó)農(nóng)業(yè)的相關(guān)研究卻存在厚薄不均，具體表現(xiàn)為育種技術(shù)比耕種栽培更受重視，前者獲得的資金比后者多出幾十倍、上百倍。而在育種領(lǐng)域，轉(zhuǎn)基因又比非轉(zhuǎn)基因“受寵”。
“大量的資金，被投入到了轉(zhuǎn)基因的相關(guān)研究當(dāng)中。但因?yàn)榘踩仍?，相關(guān)的成果只能作為技術(shù)儲(chǔ)備。大量的常規(guī)性技術(shù)要么無人問津，要么慘淡經(jīng)營(yíng)。”相關(guān)人士稱。
針對(duì)此種現(xiàn)狀，學(xué)者文佳筠指出：“我們所需要的第二次綠色革命，不是局限于以轉(zhuǎn)基因?yàn)榇淼倪€原論科學(xué)，而是以農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)為中心的，綜合多學(xué)科研究和實(shí)踐，并同時(shí)包括傳統(tǒng)知識(shí)和當(dāng)?shù)刂R(shí)的系統(tǒng)化方法。”
就耕地資源來說：因受到各種非農(nóng)需求（開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等）的制約，2012年中國(guó)耕地保有量已不足18.18億畝，比十年前減少了約1億畝，耕地能穩(wěn)定現(xiàn)有規(guī)模已不易。
就此方面，多數(shù)研究認(rèn)為開發(fā)后備土地資源，可成為中國(guó)未來糧食增產(chǎn)的重要途徑。2005年土地變更調(diào)查指出：中國(guó)可開發(fā)后備土地資源約為13.12億畝，可開墾耕地約為2億畝，重點(diǎn)區(qū)域約8000萬畝。其中，西北地區(qū)的河西走廊、準(zhǔn)格爾盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后備資源最為集中，可開發(fā)利用6000萬畝；東北地區(qū)三江平原、松嫩平原、嫩江上游、遼河平原及西遼河流域等也有潛力，可開發(fā)利用1000萬畝。
是否擁有上述大規(guī)模宜農(nóng)后備耕地是決定中國(guó)糧食未來增產(chǎn)的關(guān)鍵性因素之一，但目前國(guó)家主管職能部門對(duì)中國(guó)耕地后備資源的評(píng)估卻存在重大分歧。
2010年時(shí)，國(guó)家發(fā)改委向全國(guó)人大報(bào)告糧食安全工作情況時(shí)認(rèn)為，中國(guó)可開墾成耕地的土地不足7000萬畝；而在2011年時(shí)，國(guó)土資源部公布的資料則認(rèn)為，中國(guó)集中連片耕地后備資源1.1億畝，主要分布在北方和西部的干旱地區(qū)。
對(duì)于這種分歧，國(guó)研中心則在一份報(bào)告中指出，“總體上，未來企圖依靠后備資源彌補(bǔ)耕地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’缺口是不現(xiàn)實(shí)的。大體估計(jì)，目前可靠的全國(guó)后備耕地在3000萬畝左右，但不能彌補(bǔ)2020年占用4500萬畝的缺口。”
這個(gè)結(jié)論有四個(gè)方面的支撐：
一、長(zhǎng)期內(nèi)西北地區(qū)難以提供大規(guī)?？筛亍?003年，中國(guó)工程院課題組向國(guó)務(wù)院提供的《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》指出：西北地區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古六省區(qū)）水資源量多年平均僅占全國(guó)總量的5.84％；水資源開發(fā)利用率嚴(yán)重超高，其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超過100％。即使南水北調(diào)西線工程完成，也不能改變西北部地區(qū)嚴(yán)重缺水狀態(tài)。因此該地區(qū)將來應(yīng)該調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少糧食生產(chǎn)用地用水，而不是繼續(xù)開墾土地用于糧食生產(chǎn)。
二、村莊整治、農(nóng)民變市民節(jié)約土地短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過近十年村莊整治浪潮，便于整理節(jié)省之地已所剩無多，其余則多數(shù)處于山區(qū)、干旱半干旱以及荒漠之地。
三、耕地質(zhì)量繼續(xù)下降難以避免。中國(guó)耕地總體質(zhì)量不高，18億畝耕地中，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田僅占30％，中低產(chǎn)田分別為6億畝和5億多畝。而按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的“兩縱三橫”的城市化戰(zhàn)略格局，到2020年建設(shè)占用耕地用地3萬平方公里（即4500萬畝），實(shí)際上仍是傳統(tǒng)占地?cái)U(kuò)張思路。中國(guó)耕地質(zhì)量等別分布上存在著人口稠密地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域三者高度復(fù)合的特點(diǎn)。按照規(guī)劃，到2020年占用4500萬畝耕地，大多數(shù)是良田，相當(dāng)于劣質(zhì)耕地1億畝以上，減少糧食產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)不低于2000萬噸。即是說，本世紀(jì)頭20年，中國(guó)將因?yàn)楦?ldquo;占優(yōu)補(bǔ)劣”導(dǎo)致糧食生產(chǎn)量減少3000萬噸。
四、為改善生態(tài)環(huán)境，國(guó)家從1999年起開始實(shí)施退耕還林工程，到2007年總計(jì)退耕還林1.4億畝。但從2007年停止增加退耕還林面積，其目的是為了確保“十一五”期間耕地不少于18億畝。中國(guó)土地過度開墾在生態(tài)安全方面還有欠賬，稍有退耕即會(huì)突破18億畝耕地安全線。
“中國(guó)糧食安全保障條件十分脆弱，稍有松懈即會(huì)引發(fā)全局性嚴(yán)重問題。如果耕地下降到18億畝以下，加上單位產(chǎn)量的下降及干旱等因素，糧食總產(chǎn)很容易下降至50000萬噸，則進(jìn)口8000萬噸－10000萬噸糧食是必然之事，意味著占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的15％－20％。”國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員肖俊彥指出。
除此之外，全國(guó)每年糧食產(chǎn)后損失和浪費(fèi)的糧食約為8000萬噸，相當(dāng)于糧食總產(chǎn)的15％，即2億人消費(fèi)的糧食數(shù)量。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧食的自給，減少糧食產(chǎn)后損失和浪費(fèi)，亦可構(gòu)成“節(jié)流”。
就此方面，國(guó)家正在規(guī)劃的主要途徑為：一、控制糧食作為投入品的消耗。首先是合理控制工業(yè)用糧，其次是大力發(fā)展節(jié)糧型養(yǎng)殖業(yè)，第三是節(jié)約用種；二、減少糧食儲(chǔ)存和保管環(huán)節(jié)的損失。首先是減少農(nóng)戶儲(chǔ)糧損失，其次是減少運(yùn)輸損失；三、減少浪費(fèi)消費(fèi)。
報(bào)告二
一方面，糧食單純依賴國(guó)產(chǎn)日益變得成本高昂且不現(xiàn)實(shí)；另一方面，糧食進(jìn)口也將和能源一樣成為中國(guó)的軟肋，使中國(guó)更容易受到外部壓力的打擊
結(jié)構(gòu)平衡取舍
為保證糧食結(jié)構(gòu)安全，中國(guó)正面臨以下三重取舍。
取舍一：18億畝耕地紅線存廢
總體來看，截至2012年底，中國(guó)耕地總數(shù)已經(jīng)接近18億畝紅線；人均耕地不足1.5畝，不到世界平均水平的二分之一，發(fā)達(dá)國(guó)家的四分之一。
聯(lián)合國(guó)對(duì)耕地有一個(gè)警戒線：人均耕地少于0.8畝的時(shí)候，會(huì)發(fā)生生存危機(jī)。而目前中國(guó)2000個(gè)左右的縣里，有600多個(gè)縣人均耕地面積低于0.8畝。
在耕地質(zhì)量下降、后備土地資源不足的情況之下，近年來關(guān)于“中國(guó)的18億畝耕地紅線是否要守住”的爭(zhēng)議，仍然一直不斷。
最新的一次出現(xiàn)在今年全國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)議召開之前，“金融四十人論壇”在會(huì)前提出了《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告，建議“改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃”。
在全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開前夕，這份有國(guó)家發(fā)改委相關(guān)官員參與的學(xué)術(shù)報(bào)告一經(jīng)推出，便引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。
目前針對(duì)這一觀點(diǎn)的反對(duì)意見主要集中在兩點(diǎn)：
一、從供給需求理論而言，全世界范圍內(nèi)充分調(diào)配資源是沒有問題的，這符合理論邏輯。但目前并不存在一個(gè)完美的全球糧食市場(chǎng)；
二、中國(guó)的糧食總產(chǎn)量接近60000萬噸，全球的交易額是30000萬噸，如果中國(guó)出現(xiàn)糧食短缺，沒有哪個(gè)國(guó)家能夠解決這個(gè)問題。
“中國(guó)目前至少需要30億畝以上的國(guó)土面積才能滿足需求。但中國(guó)18.2億畝耕地轉(zhuǎn)化成播種面積，大約只有24億畝（一畝地一年種植三季作物，即為3畝播種面積）。守住18億畝耕地還進(jìn)口那么多糧食，不守住會(huì)怎么樣？”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文說。
“放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，實(shí)際上是理論上很豐滿，現(xiàn)實(shí)卻很骨感。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)發(fā)所研究員張曉山也認(rèn)為。
按照他的回憶，這一紅線最初是以中國(guó)的糧食需求為基礎(chǔ)制定出來的。按照中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院的規(guī)劃，到2010年和2030年，如果糧食完全自給，需要耕地?cái)?shù)量分別為19.2億畝和19.47億畝。但是方案做出來之后就發(fā)現(xiàn)，這個(gè)耕地面積已經(jīng)守不住了，于是就往后退：如果實(shí)現(xiàn)糧食95％的自給率，則2010年和2030年分別需要18.24億畝和18.5億畝的耕地。
“換言之，這已經(jīng)是退到不能再退的底線了。”張曉山說。
事實(shí)上，上述報(bào)告也提出了從保證實(shí)物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的土地占補(bǔ)平衡。
所謂的“當(dāng)量”，即占用耕地和補(bǔ)充耕地在產(chǎn)出能力和質(zhì)量上要平衡，不是說占一畝就簡(jiǎn)單補(bǔ)一畝，而是以占用土地的產(chǎn)出能力為依據(jù)，補(bǔ)充的土地產(chǎn)出能力也必須與之平衡。 換言之，占用一畝土地如果一年產(chǎn)糧食1000公斤，補(bǔ)充的一畝土地如果一年只能產(chǎn)500公斤，那么就需要補(bǔ)充兩畝地，反之亦然。
取舍二：糧食安全觀重構(gòu)
一直以來，中國(guó)走的是一條依靠國(guó)內(nèi)滿足國(guó)內(nèi)需求的道路。原因可以歸納為：
一、人口眾多，米袋子系在別人的腰間，糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和政治安全，都不可取。決策層對(duì)此認(rèn)識(shí)基本一致；
二、中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力長(zhǎng)期薄弱，外匯儲(chǔ)備有限；
三、中國(guó)糧食生產(chǎn)能力長(zhǎng)期處于滿足不了國(guó)內(nèi)需求的狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題；
四、中國(guó)糧食貿(mào)易方面的大國(guó)效應(yīng)非常明顯，一旦增加相當(dāng)于國(guó)內(nèi)需求1個(gè)－2個(gè)百分點(diǎn)的糧食，都會(huì)引起國(guó)際市場(chǎng)的巨大波動(dòng)；
五、在長(zhǎng)期冷戰(zhàn)的狀態(tài)下，糧食禁運(yùn)有可能成為重要的制裁手段。
如上所述，在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)潛力已接近極限的前提之下，中國(guó)糧食安全的總體思路亦正在面臨重構(gòu)。目前來看，各方關(guān)心的焦點(diǎn)，是如何衡量中國(guó)的糧食自給率問題。國(guó)研中心研究員程國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，按照中國(guó)目前的農(nóng)業(yè)資源條件，糧食增產(chǎn)只具有總量統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。短期內(nèi)糧食增加，并不能緩解目前我國(guó)糧食供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。不應(yīng)該簡(jiǎn)單地用糧食自給率來衡量中國(guó)糧食安全與否。
他因此建議有關(guān)糧食安全的認(rèn)知應(yīng)進(jìn)行重構(gòu)。“評(píng)估糧食安全要有科學(xué)、合理、理性的體系。中國(guó)應(yīng)該參考糧農(nóng)組織有關(guān)糧食安全的指標(biāo)，來構(gòu)建一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情的糧食安全指標(biāo)體系。”
就目前的情況來看，中國(guó)的糧食觀重構(gòu)有兩個(gè)基本方向。
其一為增加內(nèi)涵，由單純重視生產(chǎn)和總量過渡到關(guān)注糧食生產(chǎn)的各個(gè)方面。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心產(chǎn)業(yè)與技術(shù)研究室主任張照新從2005年開始致力于糧食安全內(nèi)涵的專題研究。在他看來，中國(guó)的糧食安全政策與國(guó)際上有所區(qū)別。
“目前國(guó)內(nèi)糧食安全政策更多強(qiáng)調(diào)的是總量，即供應(yīng)上的安全，而實(shí)際上應(yīng)該強(qiáng)調(diào)三方面，一是有，第二是買得起，第三是買得到。希望可以通過討論、共同發(fā)聲，幫助我們的國(guó)家逐步完善糧食安全政策，從原來較多重視總量，過渡到既有量又有類的政策。”張照新說。
這一觀點(diǎn)暗合了今年由北京工商大學(xué)承擔(dān)的《中國(guó)糧食安全發(fā)展報(bào)告》課題的觀點(diǎn)。該報(bào)告指出：糧食安全不僅僅包括生產(chǎn)的安全，還涉及物流、交易市場(chǎng)、進(jìn)出口、消費(fèi)、金融、財(cái)稅、儲(chǔ)備、價(jià)格、預(yù)警等安全，是一個(gè)完整的體系概念。
其二為由單純依靠自給，過渡到在有條件的情況下增加進(jìn)口。2013年4月，在中國(guó)《農(nóng)村綠皮書》發(fā)布時(shí)，國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司司長(zhǎng)郭瑋就此問題提出了一種新思路：按照人均消費(fèi)389公斤－395公斤計(jì)算，全國(guó)糧食基本消費(fèi)量是52265萬噸－53485萬噸，按照95％的自給率計(jì)算，就是49650萬噸－50830萬噸。
他認(rèn)為，近幾年糧食進(jìn)口增加，主要是基本需求以外的其他消費(fèi)增加的結(jié)果，有一部分甚至是高等消費(fèi)需求。此種情況下，進(jìn)口一部分糧食同時(shí)出口一部分糧食的加工品，其實(shí)并不影響糧食安全。
“新形勢(shì)下，不能籠統(tǒng)地以糧食自給率衡量糧食安全是否存在問題。保持糧食安全的自給率，應(yīng)該是滿足人們基本實(shí)物消費(fèi)的糧食自給率，而不是全社會(huì)糧食總消費(fèi)的自給率。”郭瑋稱，“中國(guó)只要保持糧食自產(chǎn)5000萬噸以上，糧食就是安全的。”
“把糧食安全定義在一個(gè)什么樣的定義和百分比上？有人講95％、90％、80％。品種不同，時(shí)間不同，結(jié)果是不一樣的。但有一條是一樣的，那就是我們不應(yīng)該這么嚴(yán)格地百分之百地用自己的資源。中國(guó)是不需要這樣的。長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，這對(duì)民族的生態(tài)環(huán)境是一個(gè)非常好的影響。”近期在參加中國(guó)糧食安全高峰論壇時(shí)，中糧集團(tuán)董事長(zhǎng)寧高寧表示。
取舍三：進(jìn)口什么、如何進(jìn)口
據(jù)中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2012年1月到12月，中國(guó)進(jìn)口谷物為1398萬噸，大豆5838萬噸（2011年分別為545萬噸、5250萬噸），以中國(guó)2012年的糧食進(jìn)口總量（包括大豆）7236萬噸計(jì)算，已相當(dāng)于中國(guó)全年糧食產(chǎn)量的12.2％，占當(dāng)年中國(guó)獲得糧食總量（自產(chǎn)量+進(jìn)口量）的比例約為11％。
全國(guó)政協(xié)常委、四川通威集團(tuán)董事局主席劉漢元因此認(rèn)為：廣義的糧食進(jìn)口依存度目前已經(jīng)超過三分之一，在不久的將來，這一數(shù)字還將很快接近或超過一半。
在現(xiàn)有土地產(chǎn)出能力滿足農(nóng)產(chǎn)品自我供需平衡難度不斷加大、承認(rèn)中國(guó)需要增加進(jìn)口的大前提之下，中國(guó)對(duì)哪些產(chǎn)品必須立足于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、哪些產(chǎn)品要利用國(guó)外資源解決，需要進(jìn)行抉擇。“由于涉及支持保護(hù)政策的調(diào)整，明確國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域的過程將會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的過程，但不明確方向和重點(diǎn)，我國(guó)將長(zhǎng)期處于什么都抓、但都抓不好的局面，糧食安全戰(zhàn)略將長(zhǎng)期被懸空。”由國(guó)研中心副主任韓俊主編的《14億人的糧食安全戰(zhàn)略》一書中明確表達(dá)了這樣的憂思。
從目前的情況來看，矛盾的焦點(diǎn)在于谷物和豆類的爭(zhēng)地問題。在兩者之間進(jìn)行選擇，必須立足于兩類產(chǎn)品本身的特征。在世界農(nóng)產(chǎn)品供求緊張的情況下，谷物產(chǎn)品是最容易列入各國(guó)政府實(shí)施貿(mào)易管制甚至禁止貿(mào)易的產(chǎn)品。從產(chǎn)品可替代性來看，現(xiàn)有的口糧消費(fèi)和絕大多數(shù)飼料糧很難找到能量和營(yíng)養(yǎng)相當(dāng)又為消費(fèi)者歡迎的替代品種。
“因此，對(duì)人口大國(guó)而言，基本做法是優(yōu)先確保谷物自給。如沒有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的條件，就選擇口糧基本自給的戰(zhàn)略。從客觀條件來看，我國(guó)只能有限滿足谷物、走谷物平衡的道路。只要支持保護(hù)制度能夠得到完善，這一目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。”該書指出。
而在明確發(fā)展重點(diǎn)以后，要堅(jiān)持“不與糧爭(zhēng)地、不與人爭(zhēng)糧”的原則，提高油料的供應(yīng)能力。重點(diǎn)要解決的問題包括：首先，加快提高油料作物單產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力；其次，合理利用山區(qū)，大力發(fā)展木本糧油產(chǎn)業(yè)；第三，在偏旱地區(qū)因地制宜發(fā)展雜糧作物生產(chǎn)。
而在解決了進(jìn)口的種類取舍之后，韓俊亦在此前為《財(cái)經(jīng)》撰文時(shí)指出了進(jìn)口的方式及程度：一、應(yīng)把糧食安全的重點(diǎn)放在基本口糧方面，對(duì)飼料用糧采取更加靈活的策略。應(yīng)推行南進(jìn)北出的進(jìn)出口策略。南方銷區(qū)可利用WTO配額從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口玉米、小麥及其制品和飼料等產(chǎn)品；二、即使城鎮(zhèn)化能順利實(shí)施，2020年和2030年中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力仍會(huì)多達(dá)2.1億人和1.6億人。在國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)仍有很大潛力可挖條件下，過度進(jìn)口糧食，必然會(huì)沖擊國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，造成大量農(nóng)民失業(yè)，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員陳潔建議，在此基礎(chǔ)之上，中國(guó)需要考慮的是其進(jìn)口角度的糧食安全問題。其內(nèi)涵包含三層意思：
一、在國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)供不足需時(shí)可從國(guó)際市場(chǎng)上獲得滿足國(guó)內(nèi)需求的糧食產(chǎn)品；
二、有相應(yīng)的能力從國(guó)際上進(jìn)口糧食；
三、進(jìn)口不會(huì)危及國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)安全和持續(xù)健康發(fā)展。
在增加進(jìn)口安全程度方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者目前的意見則為：
一、中國(guó)要把自己定位成“糧食凈進(jìn)口國(guó)”，在適當(dāng)時(shí)候讓世界各國(guó)知道中國(guó)將進(jìn)口糧食的預(yù)測(cè)數(shù)量，公開自己的進(jìn)口意圖，向世界市場(chǎng)發(fā)出明確信號(hào)，就會(huì)刺激所有的糧食出口國(guó)增產(chǎn)糧食，世界供應(yīng)充足，可以減少風(fēng)險(xiǎn)；
二、世界糧食禁運(yùn)越來越不得人心。而且，中國(guó)糧食消費(fèi)中越來越多的部分是用來飼養(yǎng)牲畜的，即使出現(xiàn)禁運(yùn)，只要把畜牧業(yè)的產(chǎn)量向下適當(dāng)調(diào)整，就可以減少需求。
在增強(qiáng)具體的調(diào)控措施方面，農(nóng)業(yè)部《不同糧油種植模式研究》課題亦給出了相應(yīng)的對(duì)策：
一、加強(qiáng)進(jìn)出口調(diào)控。具體措施為：（一）明確開放市場(chǎng)的優(yōu)先順序。堅(jiān)持農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化品→非基本需求農(nóng)產(chǎn)品→非口糧谷物→口糧的開放順序?？诩Z必須實(shí)現(xiàn)總量供求平衡，只能極為有限地利用國(guó)際市場(chǎng)。在現(xiàn)階段可適度擴(kuò)大肉類、飼料、食用油、糧食深加工產(chǎn)品等的進(jìn)口，適度增加大豆、棉麻等非基本需求農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口；（二）制定合理的進(jìn)口儲(chǔ)備制度。將干預(yù)國(guó)際市場(chǎng)放到與調(diào)控國(guó)內(nèi)市場(chǎng)同樣重要的地位來考慮，主動(dòng)提高庫存水平。庫存既要用于平抑國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，而且在適度時(shí)機(jī)向國(guó)際市場(chǎng)拋售?？梢钥紤]成立專門的操作國(guó)際糧食貿(mào)易的公司，也可以通過加強(qiáng)中儲(chǔ)糧公司的力量來完成；（三）提高貿(mào)易話語權(quán)。在政府主導(dǎo)或支持下加快健全重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口企業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)，整合進(jìn)口需求，形成合力。加快發(fā)展和完善雙邊和多邊貿(mào)易機(jī)制，充分利用雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定，建立互利、穩(wěn)定的出口國(guó)貨源基地。加強(qiáng)與其他農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)的合作，建立聯(lián)合談判機(jī)制，提高談判能力。支持商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的糧油貿(mào)易企業(yè)參股控股國(guó)際大糧商?？梢栽诟劭诮?guó)際性的大型交易市場(chǎng)，培育國(guó)際化的區(qū)域性定價(jià)中心；（四）建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系。在糧食增產(chǎn)較快的國(guó)家和地區(qū)，通過并購現(xiàn)有物流企業(yè)或者興建倉儲(chǔ)和運(yùn)輸系統(tǒng)的方式，打造國(guó)際化的物流企業(yè)，進(jìn)一步緊密與貨源地的互利互惠關(guān)系；（五）建立產(chǎn)業(yè)安全和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與快速反應(yīng)機(jī)制，減少不合理進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的沖擊。
二、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。
報(bào)告三
自然資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不匹配使中國(guó)歷史上的南糧北運(yùn)，變成了北糧南運(yùn)、中糧西運(yùn)。巨大的格局變化給各地帶來的諸種陣痛如何平復(fù)，目前尚未有清晰的戰(zhàn)略
產(chǎn)銷路徑反思
中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的概念始于20世紀(jì)90年代的第一輪糧改。這一概念的出現(xiàn)及發(fā)展，既因行政體制主動(dòng)劃分，又因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)，二者相輔相成。
產(chǎn)銷區(qū)由來
1994年時(shí)，國(guó)務(wù)院在綜合考慮了各省的資源稟賦差異和發(fā)展糧食生產(chǎn)的傳統(tǒng)等因素之后，依據(jù)糧食生產(chǎn)與消費(fèi)量的多少，經(jīng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》明確了北京、天津、上海、福建、廣東和海南等六省市為糧食主銷區(qū)。
此后，由于浙江糧食產(chǎn)量和庫存大幅度下降，在2001年進(jìn)行的新一輪糧改中，它也被國(guó)務(wù)院納入到了糧食主銷區(qū)的范疇之內(nèi)。
此輪糧改重新劃分了糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)三大功能區(qū)的版圖：其中山西、廣西、重慶、貴州、云南、西藏、山西、甘肅、青海、寧夏和新疆等11個(gè)省區(qū)被確定為產(chǎn)銷平衡區(qū)；而黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個(gè)省區(qū)市則被確定為糧食主產(chǎn)區(qū)。簡(jiǎn)而言之，歷史上的南糧北運(yùn)，此時(shí)已變成了北糧南運(yùn)、中糧西運(yùn)。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心在《中國(guó)糧食生產(chǎn)區(qū)域布局的演變特征及成因分析》報(bào)告中具體指出了這種演變背后的邏輯：
一、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步為糧食主產(chǎn)區(qū)空間格局的變遷提供了內(nèi)在動(dòng)力。如地膜的應(yīng)用，可使北方地區(qū)復(fù)種指數(shù)提高；
二、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中形成的區(qū)域差異是造成糧食主產(chǎn)區(qū)與布局沿邊的外在拉力；
三、人地矛盾為糧食主產(chǎn)區(qū)空間格局的變遷提供了客觀條件。從耕地資源分布情況來看，北方人均耕地?cái)?shù)量多，容易形成規(guī)模效益；
四、地理氣候約束成為影響糧食空間布局沿邊的重要因素。以稻谷為例，水量充沛的黑龍江成為粳稻的主產(chǎn)區(qū)。
而在細(xì)究原因背后，亦可歸納出中國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)的演變邏輯：
一、糧食主產(chǎn)區(qū)逐漸向東北和中部地區(qū)集中和轉(zhuǎn)移；
二、南方稻谷優(yōu)勢(shì)區(qū)域繼續(xù)穩(wěn)固，東北稻谷重要性凸顯；
三、小麥主產(chǎn)區(qū)逐漸向中部地區(qū)集中；
四、玉米產(chǎn)區(qū)逐漸向東北和中原地區(qū)集中。
產(chǎn)銷區(qū)情況分析
因生產(chǎn)的自然條件及科技進(jìn)步等多重因素的共同作用，中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的位置變遷，既造就了新的糧食總量增長(zhǎng)極，亦讓各地的種植結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。
其中，中國(guó)北方地區(qū)自上世紀(jì)80年代以來糧食生產(chǎn)總量一直呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。1980年至2010年，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量從22205萬噸增加到41184.1萬噸，其占全國(guó)糧食產(chǎn)量的比重也從不足70％提升到75％左右。
在這個(gè)過程當(dāng)中，東北地區(qū)和黃淮地區(qū)共同形成了中國(guó)的糧食增長(zhǎng)中心。而中西部地區(qū)的糧食產(chǎn)量比重在全國(guó)內(nèi)的份額亦因此開始提高，這既因?yàn)槟戏降貐^(qū)的生產(chǎn)式微，亦因?yàn)槠淇偭康牟粩嗵岣摺?/p>
除此之外，東北地區(qū)水稻種植的面積亦開始迅速增加，替代了傳統(tǒng)的春小麥種植。但一個(gè)不可忽視的問題是，單純的產(chǎn)銷區(qū)概念因?yàn)檫^于簡(jiǎn)化，并不是一個(gè)衡量各省糧食安全的全面標(biāo)準(zhǔn)。
考慮到糧食余缺的總體情況和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的不同之后，中國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)域格局將變得異常復(fù)雜。目前可分為四種類型：
一、糧食剩余區(qū)，不僅細(xì)糧有剩余，粗糧也有不同程度剩余。全國(guó)只有黑龍江、新疆和寧夏三個(gè)地區(qū)。
二、結(jié)構(gòu)性余糧區(qū)，糧食總量有剩余，但是有結(jié)構(gòu)性缺糧，余糧的數(shù)量大于缺糧的數(shù)量。其中，吉林、內(nèi)蒙古、甘肅屬于剩余粗糧、缺細(xì)糧；河南、安徽、江西、湖北、江蘇、山東六省剩余細(xì)糧、缺粗糧。
三、結(jié)構(gòu)性缺糧區(qū)，總體缺糧，但是結(jié)構(gòu)性剩余（規(guī)模亦相當(dāng)有限），缺糧的數(shù)量大于余糧的數(shù)量。其中，山西、西藏、山西、云南、遼寧、貴州剩余粗糧、缺細(xì)糧，而湖南、廣西則剩余細(xì)糧、缺粗糧。
四、糧食短缺區(qū)，不僅糧食總量屬于短缺，而且細(xì)糧粗糧都短缺。全國(guó)這類地區(qū)有11個(gè)，主要位于四大直轄市和東南、華南地區(qū)，包括廣東、浙江、福建、四川、北京、上海、天津、重慶、河北、海南、青海。
這種類型的劃分包含了兩個(gè)趨勢(shì)：首先，糧食的單純剩余區(qū)正在變得越來越少，除了黑龍江和新疆之外，寧夏因?yàn)橐?guī)模較小，糧食即使有剩余，亦難以起到太大作用；其次，糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的不平衡程度正在逐漸拉大。2010年時(shí)，全國(guó)七個(gè)糧食主銷區(qū)從省外購進(jìn)糧食5300萬噸，比2006年增加了585萬噸，年均遞增4％。
以廣東為例，糧食產(chǎn)量多年穩(wěn)定在1400萬噸左右，自給率不足40％，其中六成需要從湖南、江西、廣東等省區(qū)購進(jìn)，年均缺口大于2400萬噸，成為中國(guó)第一缺糧大省。
反思產(chǎn)銷劃分
除提高各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率之外，產(chǎn)銷區(qū)的劃分還將會(huì)帶來何種后果？2011年時(shí)，華南師范大學(xué)三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所在系統(tǒng)完成了全國(guó)56個(gè)地區(qū)的數(shù)據(jù)分析后，得出如下結(jié)論：
一、放眼全局，能夠穩(wěn)定地提供異地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的，其實(shí)就黑龍江和吉林。其共同的糧食安全輸出能力大概為4100萬噸；
二、這加劇了全國(guó)糧食安全緊張局勢(shì)。13個(gè)主產(chǎn)區(qū)中，只有黑龍江、吉林能夠持續(xù)地提供異地農(nóng)業(yè)資源，而其他地區(qū)，由于土地、水資源等農(nóng)業(yè)生態(tài)的惡化，提供異地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)勉為其難。特別是華北、黃淮海地區(qū)的山東、河南、安徽、江蘇等地，這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)已經(jīng)難以支撐大規(guī)模生產(chǎn)商品糧。國(guó)家應(yīng)該逐步降低其主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)任務(wù)，允許其休養(yǎng)生息，否則這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)很可能全面崩潰；
三、廣東和浙江是中國(guó)兩個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，但目前在排行榜上位居倒數(shù)。目前這兩個(gè)地區(qū)主要依靠其較強(qiáng)的購買能力和暫時(shí)良好的國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)環(huán)境，來維持其農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的繁榮和糧食安全。但以2009年的數(shù)據(jù)來看，一個(gè)浙江就等于京津滬，而一個(gè)廣東的缺口相當(dāng)于京津滬缺口總和的兩倍以上。一旦全國(guó)性糧食危機(jī)爆發(fā)，中央政府要同時(shí)對(duì)廣東、浙江，加上福建、海南提供糧食安全保障，就可能捉襟見肘；
四、作為主銷區(qū)的廣東、浙江等地，也應(yīng)當(dāng)取消其“主銷區(qū)”定位，嚴(yán)飭其保護(hù)耕地，提高土地肥力，明確糧食種植面積，提升其糧食自給率，增強(qiáng)本地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。否則，中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)高度集聚區(qū)往往是缺糧區(qū)，容易成為國(guó)際糧市波動(dòng)的傳導(dǎo)區(qū)。1993年底，中國(guó)糧食庫存充足而糧價(jià)突然暴漲，其主要原因之一是國(guó)際糧價(jià)走高，廣東沿海地區(qū)從進(jìn)口轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)糧市（《朱基講話實(shí)錄（第一卷）》）。
除此之外，產(chǎn)銷區(qū)劃分帶來的后果還包括中央財(cái)政的涉糧投入和補(bǔ)貼對(duì)平衡區(qū)和主銷區(qū)缺乏實(shí)質(zhì)性的支持行動(dòng)。糧食“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”及其向下級(jí)政府衍生的各級(jí)政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，沒有具體配套的硬性處罰規(guī)定。各級(jí)地方政府除了有些政治壓力外，沒有動(dòng)力幫助中央政府提供糧食安全類公共產(chǎn)品。平衡區(qū)、主銷區(qū)將“吃糧”壓力逐步推向主產(chǎn)區(qū)，以最大限度地分享中央政府提供的糧食安全公共產(chǎn)品。
為了緩解上述壓力，農(nóng)業(yè)部在2010年時(shí)提出了按地區(qū)劃分的解決方案：
一、沿海地區(qū)。因其已經(jīng)與國(guó)際市場(chǎng)形成密切聯(lián)系，非農(nóng)部門較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平高，因此應(yīng)通過實(shí)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，鼓勵(lì)土地有序向?qū)I(yè)務(wù)農(nóng)的家庭集中，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變；
二、中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源相對(duì)豐富，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)戶收入的主要來源。勞動(dòng)成本較低，但資本累計(jì)能力較弱，農(nóng)業(yè)科技水平也較低。在適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)境下，中部地區(qū)具有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的較大潛力。需要增大資本投入和提高農(nóng)業(yè)技術(shù)。由于中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，加強(qiáng)對(duì)其的財(cái)政扶持及創(chuàng)造條件吸引外部資本投入具有重要意義。中部地區(qū)預(yù)期將成為商品農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，因而在政策上應(yīng)關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價(jià)格急劇變化對(duì)農(nóng)戶收入和生計(jì)的影響，如擴(kuò)大農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)，實(shí)施農(nóng)戶收入穩(wěn)定計(jì)劃等；
三、西部地區(qū)的耕地面積大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的水資源等限制性因素較多，不適合進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。近期政策的要點(diǎn)是避免以犧牲環(huán)境為代價(jià)來保障生產(chǎn)的增長(zhǎng)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，由于西部仍有很多地區(qū)從未受到化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代投入的污染，在適合的地區(qū)可以鼓勵(lì)發(fā)展面向高收入市場(chǎng)的優(yōu)質(zhì)安全食品生產(chǎn)。
產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償
除上述解決方案之外，如何加強(qiáng)產(chǎn)銷協(xié)作，在糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定的區(qū)域合作機(jī)制，亦是應(yīng)對(duì)產(chǎn)銷劃分弊端的重要解決思路。
在農(nóng)業(yè)主管部門的官方話語體系當(dāng)中，解決這一問題的思路共有三點(diǎn)：
其一，“誰受益、誰補(bǔ)償”。中央政府和主銷區(qū)政府作為主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)供給的受益者，應(yīng)是補(bǔ)償資金的主要供給者；
其二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，配套設(shè)施；
其三，確?？刹僮?。
按照上述思路，中央財(cái)政和主銷區(qū)應(yīng)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，是為外生性補(bǔ)償。其補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象共有三個(gè)：
一、主產(chǎn)區(qū)政府。重點(diǎn)是產(chǎn)糧大縣。補(bǔ)償方式應(yīng)以加大一般性轉(zhuǎn)移支付，特別是均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主；
二、種糧農(nóng)民。繼續(xù)各項(xiàng)補(bǔ)貼的力度；
三、耕地資源。確保主產(chǎn)區(qū)耕地面積不減少。除此之外，大規(guī)模開展旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提升耕地產(chǎn)能。
銷區(qū)自救
按照地方的實(shí)踐來看，上述補(bǔ)償思路僅在中央政府向產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)能夠得以較為順利地實(shí)施。除此之外，銷區(qū)對(duì)產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償，更多的是基于自身利益的考慮，通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行的間接補(bǔ)償，是為內(nèi)生性補(bǔ)償。
這種補(bǔ)償機(jī)制的核心，是銷區(qū)主動(dòng)與產(chǎn)區(qū)一起構(gòu)建產(chǎn)銷合作機(jī)制。之前的傳統(tǒng)做法主要有兩種，一是銷區(qū)較有實(shí)力的糧食企業(yè)，如中儲(chǔ)糧直屬庫和糧食局下轄的糧庫等，通過收購庫點(diǎn)或委托收購的方式，直接到產(chǎn)區(qū)從農(nóng)民手中收購，以此控制糧源基地；二是一部分糧食深加工企業(yè)將生產(chǎn)線直接建設(shè)在糧食主產(chǎn)區(qū)，跳過中間環(huán)節(jié)直接在產(chǎn)區(qū)收購原料，如河北梅花味精等。
近些年來，在這些傳統(tǒng)思路之外，銷區(qū)以資產(chǎn)為紐帶，開始建立跨區(qū)域的大型股份制糧食企業(yè)，把產(chǎn)銷區(qū)的利益聯(lián)結(jié)在一起。
以上海為例，其糧食安全最早是由其毗鄰的江蘇保障的。但隨著蘇南經(jīng)濟(jì)的崛起，蘇南的糧食已經(jīng)很難自足，蘇北地區(qū)的供給也很難滿足整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)。因此，2004年之后，上海與黑龍江的糧食合作變得十分密切，兩省市的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎每年均要會(huì)面，簽署糧食產(chǎn)銷合作的協(xié)議或者項(xiàng)目。
而在上海之前，早在2000年時(shí)，自給率不到50％的浙江就提出了向東北“大糧倉”要糧的思路，在全國(guó)率先與黑龍江開展省際糧食產(chǎn)銷合作。“確實(shí)也擔(dān)心，萬一真的糧食短缺以后，不給運(yùn)出來。”浙江省社科院的一位相關(guān)研究人員表示。
浙江省目前解決糧食短缺的思路是“把糧倉建在全國(guó)”：一方面，將東北的糧食企業(yè)吸引到浙江來進(jìn)行加工；另一方面，動(dòng)員浙江的農(nóng)民到黑龍江三江平原去租地耕種，自己則不再大規(guī)模地發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是全力投入到工業(yè)化中去。
目前，與浙江進(jìn)行糧食產(chǎn)銷合作的地區(qū)已擴(kuò)大到江蘇、江西、安徽、山東等十個(gè)糧食主產(chǎn)省，采用訂單基地、租地經(jīng)營(yíng)、收購倉庫及設(shè)立產(chǎn)加銷基地等形式建立了糧源基地150多萬畝，種類包括水稻、小麥、玉米等。
運(yùn)輸與儲(chǔ)備體系待完善
產(chǎn)銷區(qū)體系建立之后，從1999年開始，中國(guó)糧食跨省流出量開始超過1000萬噸，且每年都有大幅度增長(zhǎng)。2012年時(shí)，全國(guó)糧食總流通量已經(jīng)增加到近3000萬噸。
構(gòu)成這種流通的有三股力量：
一、產(chǎn)銷區(qū)中儲(chǔ)糧系統(tǒng)儲(chǔ)備糧輪換；
二、銷區(qū)掌握的糧源運(yùn)回；
三、產(chǎn)區(qū)糧商自發(fā)運(yùn)輸銷售。
在這一物流過程之中，傳統(tǒng)的儲(chǔ)備及運(yùn)輸系統(tǒng)，正在經(jīng)受多重考驗(yàn)。目前來看，主要存在的問題有：
一、糧食現(xiàn)代運(yùn)輸體系尚待健全，鐵路運(yùn)力緊張，水路潛力開發(fā)不足。散糧配套差，部分資源還被閑置；
二、主產(chǎn)區(qū)糧庫的建設(shè)水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲(chǔ)在由簡(jiǎn)易器材制成的簡(jiǎn)易露天糧倉里。地區(qū)之間糧食產(chǎn)銷銜接層次低，產(chǎn)銷利益關(guān)系不合理，各產(chǎn)區(qū)之間、銷區(qū)之間以及產(chǎn)銷區(qū)之間還存在區(qū)域分割問題，糧食統(tǒng)一市場(chǎng)尚未完全建立，一般的企業(yè)難以找到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的糧食。隨著糧食市場(chǎng)的全面放開，參與糧食收購的群體增多，糧食流通環(huán)節(jié)在減少；農(nóng)戶對(duì)收獲的糧食不愿意花更多的時(shí)間進(jìn)行除雜去水整理，坐觀糧價(jià)上漲后再出售；
三、地方糧食波動(dòng)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口密度大，儲(chǔ)備糧規(guī)模小。主產(chǎn)區(qū)糧食儲(chǔ)備多，成本高。增加了中央儲(chǔ)備成本。
“即使國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和庫存能夠滿足糧食需求，只要糧食流通體系特別是糧食物流體系出問題，導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)或倉儲(chǔ)庫點(diǎn)的糧食不能按時(shí)足額地運(yùn)到主銷區(qū)，糧食供求平衡同樣會(huì)出現(xiàn)大的問題，甚至可能引發(fā)市場(chǎng)糧價(jià)的驟然上漲和政府乃至社會(huì)對(duì)糧食安全問題的恐慌。”國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉近期表示。
為了緩解這一矛盾，2007年8月時(shí)，國(guó)家發(fā)改委開始制定《糧食現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，提出到2015年，建成全國(guó)主要散糧物流通道和散糧物流節(jié)點(diǎn)，將全國(guó)原糧運(yùn)輸中散糧比例由目前的15％提高到55％，國(guó)內(nèi)跨省流通量中散糧比例由目前的15％提高到55％，國(guó)內(nèi)跨省流通量中散糧流通比例由目前的20％提高到80％，基本實(shí)現(xiàn)主要跨省糧食物流通道的散儲(chǔ)、散運(yùn)、散裝、散卸和整個(gè)流通環(huán)節(jié)的供應(yīng)鏈管理，形成現(xiàn)代化的糧食物流體系，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)糧食市場(chǎng)的應(yīng)急調(diào)控能力。
具體來看，目前首要的建設(shè)任務(wù)，是建設(shè)東北主產(chǎn)區(qū)糧食流出、黃淮海主產(chǎn)區(qū)小麥流出、長(zhǎng)江中下游稻谷流出和玉米流入、華東沿海主銷區(qū)糧食流入、華南主銷區(qū)糧食流入和京津主銷區(qū)糧食流入等六大跨省區(qū)糧食物流通道。在此基礎(chǔ)之上完善全國(guó)主要糧食物流節(jié)點(diǎn)，推廣散糧運(yùn)輸方式，加強(qiáng)散糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高糧食物流的組織化程度，推動(dòng)散糧運(yùn)輸技術(shù)設(shè)備研發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)化工作。
上述項(xiàng)目建成后，將有效提升中國(guó)東南沿海碼頭的散糧接卸中轉(zhuǎn)能力。初步改善東北、黃淮海和長(zhǎng)江中下游地區(qū)糧食外運(yùn)條件，尤其是能夠打通“北糧南運(yùn)”海上通道。
截至目前，上述這些項(xiàng)目的主要建設(shè)資金仍來自國(guó)家發(fā)改委安排的國(guó)債建設(shè)資金，重點(diǎn)是建設(shè)重要的散糧物流通道和節(jié)點(diǎn)的散糧中轉(zhuǎn)庫、接收發(fā)放設(shè)施項(xiàng)目。報(bào)告四
在堅(jiān)持糧食較高自給率前提之下，如何在不超過世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過補(bǔ)貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價(jià)格，成為調(diào)控面臨的難題
產(chǎn)量穩(wěn)定之途
為了穩(wěn)定糧食產(chǎn)能，中國(guó)從十年前開始逐漸建立糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼體系。目前這一體系已經(jīng)遇到了“補(bǔ)貼總量已達(dá)極限、農(nóng)民受益有限”等多重尷尬，如何進(jìn)行調(diào)整，已是燃眉之急。
中國(guó)的糧食扶持政策
一、補(bǔ)貼政策。從2004年開始，中國(guó)開始實(shí)行種糧補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)，這四項(xiàng)補(bǔ)貼從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農(nóng)資綜合直補(bǔ)水平，2012年達(dá)到了1078億元。
二、糧食最低收購價(jià)支持政策。從2006年起，中國(guó)開始全面實(shí)施對(duì)小麥、稻谷兩大重要糧食品種進(jìn)行最低收購價(jià)政策。
三、對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。2004年－2011年，中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長(zhǎng)速度為27.8％，但主產(chǎn)區(qū)財(cái)力仍然薄弱。2011年13個(gè)糧食主產(chǎn)省人均財(cái)政收入3252元，為全國(guó)平均水平的83％。
而上述扶持政策的主要資金來源，目前共有三種：一、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。1994年建立，初衷是用經(jīng)濟(jì)手段穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，防止價(jià)格大幅度波動(dòng)。這筆基金由中央財(cái)政預(yù)算和地方配套資金共同組成。這筆基金的主要列支對(duì)象包括對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼等各項(xiàng)；二、中央財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付。在實(shí)行新的糧食支持政策后，為緩解產(chǎn)糧大縣財(cái)政困難，從2005年起中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)資金作為財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付，由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排使用；三、中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼。對(duì)于中央儲(chǔ)備糧油的貸款利息、最低收購價(jià)收購糧食儲(chǔ)存期間的保管費(fèi)用和利息，以及公開銷售的虧損部分，由中央財(cái)政專項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)貼。
中國(guó)糧食扶持政策的不足
首先，支持方式需要進(jìn)一步完善，糧食增產(chǎn)增收政策目標(biāo)有待加強(qiáng)。目前的糧食補(bǔ)貼政策在運(yùn)行中沒有與糧食生產(chǎn)掛鉤。從成本上來看，計(jì)稅面積方式比較簡(jiǎn)單，但不利于增加糧食供給。
其次，糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，支持政策力度不夠。一是用于糧食直補(bǔ)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地區(qū)間差異較大；二是農(nóng)資價(jià)格變化與農(nóng)資補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立；三是支持政策覆蓋范圍不廣。如最低收購價(jià)政策在有的地區(qū)啟動(dòng)，有的則不啟動(dòng)，種糧農(nóng)民利益得不到保證。
第三，政策利益主體多元化，糧食支持政策執(zhí)行成本高。這首先是因?yàn)橹袊?guó)社團(tuán)組織不發(fā)達(dá)，把一定數(shù)額的直接補(bǔ)貼發(fā)放到數(shù)量龐大的農(nóng)民手中的行政組織成本較高。每年數(shù)百億元的補(bǔ)貼，最后到農(nóng)民手中僅是每畝地十幾或者幾十塊錢。其次，政府實(shí)行糧食價(jià)格支持政策，一方面在增加農(nóng)民收入和抑制通脹、控制物價(jià)的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度；另一方面，國(guó)有糧食購銷企業(yè)作為最低收購價(jià)政策的載體，承擔(dān)政策與市場(chǎng)的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，弱化了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。同時(shí)由于其干預(yù)正常的市場(chǎng)價(jià)格，政策力度很難把握，對(duì)企業(yè)改革和市場(chǎng)機(jī)制作用又產(chǎn)生了負(fù)面效果。
第四，糧食支持政策機(jī)制還需完善，糧食支持政策體系有待進(jìn)一步健全。最低收購價(jià)為主的糧食價(jià)格支持政策，受到了地方政府和農(nóng)民的歡迎。但同時(shí)也存在一些問題，主要是最低收購價(jià)格水平的高低確定機(jī)制有待進(jìn)一步完善。如果某糧食品種的最低收購價(jià)格水平偏高，中央和地方儲(chǔ)備企業(yè)入市后，影響了其他市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng)；反之，如果某糧食品種的最低收購價(jià)格水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護(hù)，可能影響農(nóng)民的種糧積極性。此外，最低收購價(jià)政策的費(fèi)用補(bǔ)貼機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等仍需進(jìn)一步完善。
高補(bǔ)貼是方向？
針對(duì)上述種種問題，有人建議，應(yīng)“以高補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)高成本，化解高風(fēng)險(xiǎn)，突破瓶頸制約”。
但不少權(quán)威人士認(rèn)為，這種提議的可實(shí)施性其實(shí)非常有限。因?yàn)?，按照中?guó)加入世貿(mào)組織時(shí)做出的承諾，中國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，不得超過其當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5％。在此范圍內(nèi)，為進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“天花板”。
按照國(guó)研中心《中國(guó)糧食調(diào)控》一書計(jì)算，中國(guó)2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補(bǔ)貼微量允許空間為5346億元。測(cè)算表明，目前中國(guó)糧油產(chǎn)品的價(jià)格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進(jìn)行補(bǔ)貼的上限。
即使是稻谷、小麥這兩個(gè)品種，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動(dòng)干預(yù)性收購，就有可能突破微量允許水平。這意味著，今后中國(guó)基本沒有通過大幅度提高最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)來提升國(guó)內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。因此，尋求其他輔助手段，勢(shì)成燃眉。
廣義的中國(guó)糧食調(diào)控手段，主要包括價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼、糧食儲(chǔ)備、政策性糧食銷售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)、糧食市場(chǎng)行政干預(yù)等。
這套體系逐漸建立的起點(diǎn)是中國(guó)加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國(guó)開始實(shí)行的糧食市場(chǎng)化改革。自此之后，中國(guó)逐步開始對(duì)種糧農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等補(bǔ)貼，并開始對(duì)主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實(shí)行最低收購價(jià)政策。
2008年以來，中國(guó)又開始對(duì)主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)措施。以此為標(biāo)志，中國(guó)以補(bǔ)貼和價(jià)格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度得以基本建立。
財(cái)政部財(cái)科所一份報(bào)告指出，中國(guó)糧食調(diào)控制度有幾個(gè)特點(diǎn)：一是價(jià)格支持政策成為補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施；二是政策性補(bǔ)貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額和支持水平大幅度提高；四是農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕。
但結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。
首先，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分散到每個(gè)農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已出現(xiàn)“中央當(dāng)投入、農(nóng)民當(dāng)收入、地方當(dāng)負(fù)擔(dān)”現(xiàn)象。
以2011年三項(xiàng)糧食直補(bǔ)為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤(rùn)的30％，在農(nóng)民收入中，補(bǔ)貼收入已占到了總收入的8％。
矛盾在于：中央對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)施，但后者則將錢徹底當(dāng)作其收入來源，他們依然沿用過去的生產(chǎn)方式，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。
因?yàn)檠a(bǔ)貼在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補(bǔ)貼，故其積極性受到了相當(dāng)大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴(yán)，但現(xiàn)在往往因?yàn)椴怀稣?jī)，讓人感覺不到這種尊嚴(yán)。”在一次農(nóng)業(yè)會(huì)議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長(zhǎng)表示。
近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機(jī)制的不斷強(qiáng)化，糧食市場(chǎng)政策化還出現(xiàn)了明顯的負(fù)面溢出效應(yīng)。
所謂糧食市場(chǎng)政策化，是指2004年糧食流通體制市場(chǎng)化改革以來，政府通過實(shí)施最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、政策性收儲(chǔ)糧食拍賣等市場(chǎng)干預(yù)政策，掌握了市場(chǎng)上的大部分糧源，糧食市場(chǎng)供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場(chǎng)基本走向的格局。
自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價(jià)格，如此則向市場(chǎng)發(fā)出了強(qiáng)烈的托底信號(hào)，市場(chǎng)亦因此逐步形成了糧價(jià)只漲不跌的預(yù)期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強(qiáng)，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。
一般而言，進(jìn)入1月后，本應(yīng)是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時(shí)收儲(chǔ)和補(bǔ)貼收購等托市政策托底，農(nóng)民預(yù)期玉米價(jià)格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機(jī)而售，售糧進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致市場(chǎng)供應(yīng)不足，而加工企業(yè)抬價(jià)收購，又助長(zhǎng)了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。
此舉“不僅不利于推進(jìn)糧食市場(chǎng)化改革，而且對(duì)糧食行業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力提升形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。程國(guó)強(qiáng)稱。
政策調(diào)整“在路上”
諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期，改革可能加速。
目前得到普遍認(rèn)同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補(bǔ)貼增幅不低于財(cái)政收入增幅，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應(yīng)從目前的5％逐步提高到8％，將補(bǔ)貼空間用到最足；優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，補(bǔ)貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對(duì)象；農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴(yán)峻，應(yīng)考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策體系當(dāng)中。
也有學(xué)者指出：糧價(jià)調(diào)控的根本著眼點(diǎn)應(yīng)該是讓中國(guó)的糧食生產(chǎn)具備核心競(jìng)爭(zhēng)力。目前一系列調(diào)控政策大多僅有臨時(shí)性效果，缺乏明確的核心政策導(dǎo)向。
有發(fā)改委相關(guān)官員向《財(cái)經(jīng)》記者透露，為了緩解上述糧價(jià)調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項(xiàng)較有“突破性”進(jìn)展的調(diào)控政策。
其一，為了鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制正在研究制定之中。目前的政策框架設(shè)定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對(duì)調(diào)出地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼，也由銷區(qū)對(duì)產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進(jìn)行的。”上述官員稱。
除此之外，另外一個(gè)有望盡快提上議事日程的，是進(jìn)行糧食價(jià)格形成體制的調(diào)整。可能的方案之一，是建立目標(biāo)價(jià)格制度，實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。
所謂目標(biāo)價(jià)格制度，指的是國(guó)家或某一地區(qū)綜合一定時(shí)期內(nèi)種植成本的實(shí)際增長(zhǎng)和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價(jià)格。以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心提出的大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度為例：如果市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，按兩者的價(jià)差核定補(bǔ)貼額，由政府直接補(bǔ)貼給農(nóng)民；如市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，則不啟動(dòng)。
這種補(bǔ)貼制度，是在糧食購銷放開、價(jià)格由市場(chǎng)形成前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲(chǔ)等對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接價(jià)格干預(yù)的政府定價(jià)形式。其好處為，目標(biāo)價(jià)格通過直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，間接作用于市場(chǎng)，是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的間接調(diào)控，有利于避免市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的扭曲和失真。
但這項(xiàng)改革的難度并不小。“對(duì)目標(biāo)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼，涉及到一系列體制性變革。”相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標(biāo)價(jià)格如何確立。其次則是如何測(cè)算農(nóng)民接受補(bǔ)貼的范圍和強(qiáng)度，是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，現(xiàn)在尚無定論。
不管以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因?yàn)檗r(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬?？赡艿姆桨钢?，是通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行測(cè)算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補(bǔ)貼包干到省，由其來發(fā)放補(bǔ)貼。
今年8月，一份由國(guó)家發(fā)改委上報(bào)的重點(diǎn)針對(duì)糧食托市收儲(chǔ)改革的方案未能獲得國(guó)務(wù)院最終審核，其被否的原因之一，正是上述難題。
知悉情況的人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示：因補(bǔ)貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴(yán)重。所以相關(guān)決策部門在進(jìn)行改革時(shí)往往比較慎重，因此，對(duì)于任何相關(guān)政策的進(jìn)展速度，都不應(yīng)過分樂觀。
報(bào)告五
作為典型的資本密集型行業(yè)，海外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要在土地開發(fā)、水利建設(shè)、品種繁育、機(jī)械購置、道路修建、加工和儲(chǔ)運(yùn)等諸多方面進(jìn)行多重巨額投入。而在幾乎所有方面，中國(guó)暫時(shí)都還沒做好準(zhǔn)備
海外農(nóng)業(yè)之難
1985年3月，中國(guó)一支遠(yuǎn)洋船隊(duì)起航開赴西非海岸，是為中國(guó)以企業(yè)為主的農(nóng)業(yè)走出去的第一次。在此之前，中國(guó)農(nóng)業(yè)走出去大多數(shù)是承擔(dān)國(guó)家的對(duì)外援助項(xiàng)目。走出去回眸
而在經(jīng)歷了2004年國(guó)內(nèi)大豆企業(yè)與國(guó)際供貨商之間的價(jià)格風(fēng)波之后，一些企業(yè)開始自發(fā)在巴西、阿根廷等國(guó)種植大豆以確保國(guó)內(nèi)供應(yīng)。但因?yàn)槿狈Ω?，這些零星的嘗試，大多未成氣候。
2006年時(shí)，隨著國(guó)內(nèi)糧食安全緊張狀況加劇，中央政府開始出臺(tái)支持農(nóng)業(yè)走出去的政策。商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的若干意見》，農(nóng)業(yè)部還專門制定了《農(nóng)業(yè)“走出去”發(fā)展規(guī)劃》。同年，商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部牽頭成立了由十個(gè)部門組成的農(nóng)業(yè)“走出去”工作部際工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。
2008年舉行的中央十七屆三中全會(huì)指出：擴(kuò)大農(nóng)業(yè)對(duì)外開放要堅(jiān)持“引進(jìn)來”“走出去”相結(jié)合，提高統(tǒng)籌利用兩個(gè)市場(chǎng)和資源的能力。同年，商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部牽頭成立了由14個(gè)部門組成的境外農(nóng)業(yè)資源開發(fā)部際工作機(jī)制。
雖然在2010年時(shí)，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦就表示，中國(guó)實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟，但不管是上述協(xié)調(diào)小組還是部際工作機(jī)制，在此期間，均未做實(shí)，仍是相對(duì)務(wù)虛的體系。而此時(shí)中國(guó)的海外農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略意圖到底為何，實(shí)際也處于模糊的狀態(tài)之中。
進(jìn)口的趨勢(shì)正是在這種模糊性之下日益做大：中國(guó)的糧食進(jìn)口主要集中于美國(guó)、巴西、阿根廷等國(guó)家，集中度甚至超過石油主產(chǎn)地。以美國(guó)為例，2012年時(shí)，中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口大豆占當(dāng)年中國(guó)大豆進(jìn)口總量的44.5％（2597萬噸）；從美國(guó)進(jìn)口玉米占玉米進(jìn)口總量的98.1％（511萬噸）。從2001年到2012年，中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差為214.9億美元，占中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差的43.7％。
為了對(duì)這種情況進(jìn)行扭轉(zhuǎn)，2012年2月，陳錫文在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上的態(tài)度，被認(rèn)為是代表了官方最新的態(tài)度。他強(qiáng)調(diào)，在中國(guó)農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略實(shí)施過程中，重要的是爭(zhēng)取雙贏和多贏的格局?？梢缘揭恍┘Z油的出口國(guó)家去設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品的初級(jí)加工廠，幫助當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大就業(yè)，也把一部分企業(yè)的利潤(rùn)和稅收留在當(dāng)?shù)亍＿€可以采取技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的援助措施，加大對(duì)非洲地區(qū)的援助。
他還提出了另外一個(gè)重要觀點(diǎn)：中國(guó)在海外投資農(nóng)業(yè)，產(chǎn)品并不一定要運(yùn)回中國(guó)。“我們堅(jiān)信一條，只要有糧食增產(chǎn)潛力的地方，能把這些潛力發(fā)揮出來，全球的糧食供給能力增加，對(duì)中國(guó)的糧食安全就是一個(gè)非常大的支持。”
多方推動(dòng)之下，國(guó)家發(fā)改委于今年開始起草“農(nóng)業(yè)‘走出去’戰(zhàn)略規(guī)劃”。其中，未來國(guó)內(nèi)企業(yè)到境外投資“農(nóng)、林、漁（業(yè)）”，都將獲得包括財(cái)政、金融、稅收和保險(xiǎn)在內(nèi)的一系列政策支持。
中國(guó)海外農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略草圖
按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)走出去研究》課題組的相關(guān)研究報(bào)告，中國(guó)農(nóng)業(yè)走出去的主要戰(zhàn)略目標(biāo)，共分為四個(gè)：一、充分利用國(guó)外資源，保障中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品有效供應(yīng)；二、充分利用國(guó)外市場(chǎng)，消化國(guó)內(nèi)部分優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品剩余；三、充分利用國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，全面提升中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；四、增加國(guó)家、企業(yè)、農(nóng)民收入的目標(biāo)。
為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，具體的規(guī)劃是：
首先，農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資方式。應(yīng)盡量減少購買資源（如土地）的形式，以直接投資和訂單農(nóng)業(yè)形式參與農(nóng)業(yè)投資，可實(shí)現(xiàn)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和技能的轉(zhuǎn)讓，以更好地獲得信貸和市場(chǎng)。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司在全球范圍內(nèi)開展訂單農(nóng)業(yè)遍及110多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。生產(chǎn)范圍涵蓋多重，占農(nóng)產(chǎn)品的總量份額很大。
其次，農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資領(lǐng)域。目前農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該不斷擴(kuò)展，還應(yīng)向流通、加工等環(huán)節(jié)延伸。應(yīng)重視在國(guó)外直接建設(shè)倉儲(chǔ)、碼頭、加工等物流設(shè)施。根據(jù)目前中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資的分布特點(diǎn)，急需在以下幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立倉儲(chǔ)、碼頭等物流設(shè)施：在巴西、俄羅斯建立大豆收儲(chǔ)體系、倉儲(chǔ)物流體系；在東南亞興建鮮活農(nóng)產(chǎn)品物流設(shè)施等；在智利、秘魯?shù)葷O場(chǎng)建立港口、儲(chǔ)運(yùn)、加工物流體系。
第三，農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資區(qū)域。應(yīng)選擇“周邊、非洲、拉美、西方”四大地域作為農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資戰(zhàn)略區(qū)域。
而在具體的實(shí)踐當(dāng)中，則應(yīng)“以民間投資為主，政府援助為輔；重視長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益，兼顧政治利益和短期商業(yè)利益；以擴(kuò)大當(dāng)?shù)毓┙o為主，兼顧向本國(guó)市場(chǎng)輸出；遵守投資地的法規(guī)，認(rèn)真履行投資者的社會(huì)責(zé)任，發(fā)展與投資地農(nóng)民、企業(yè)和國(guó)家的合作共贏關(guān)系”。這份報(bào)告指出。
就目前實(shí)踐來看，目前的中國(guó)海外農(nóng)業(yè)投資，仍然以建立海外油料基地，增加外部油料供給為主線。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員廖永松則就此分析指出：在大宗農(nóng)產(chǎn)品的全球布局上，中國(guó)“走出去”的思路是很清晰的。
“中國(guó)與國(guó)際上其他國(guó)家簽署協(xié)議，中亞主要是為了進(jìn)口小麥，南亞、東南亞是為了水稻，美洲是為了大豆、玉米，非洲的援助性質(zhì)較為明顯。”廖永松說，“在中亞、非洲、俄羅斯遠(yuǎn)東等海外地區(qū)進(jìn)行大宗農(nóng)產(chǎn)品布局的潛力很大。不過對(duì)于中國(guó)政府來說，這其中有多方面的考慮：一是地緣政治，二是糧食安全，三是戰(zhàn)略性考慮。”
目前概況
從總量上來看：2004年－2010年，中國(guó)農(nóng)林牧漁對(duì)外直接投資的存量從8.34億美元增長(zhǎng)到26.12億美元，增長(zhǎng)2.1倍，年均增長(zhǎng)21.0％；2003年－2010年，中國(guó)農(nóng)林牧漁對(duì)外直接投資的流量從0.83億美元增長(zhǎng)到5.34億美元，增長(zhǎng)5.6倍，年均增長(zhǎng)30.8％。
從區(qū)域分布上來看：中國(guó)農(nóng)業(yè)走出去已遍及全球五大洲。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計(jì)顯示：目前全國(guó)有300多家企業(yè)在全球46個(gè)國(guó)家或地區(qū)開展農(nóng)業(yè)資源合作開發(fā)，從業(yè)人員6萬余人，開發(fā)土地30余萬公頃?？偟膩砜?，比較集中分布在東南亞、俄羅斯、南美洲及非洲。
從行業(yè)分布來看：總的來說，發(fā)展規(guī)模較大、速度較快的產(chǎn)品和行業(yè)主要集中在中國(guó)國(guó)內(nèi)需求旺盛而自我生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)，主要包括大豆、玉米、水稻、天然橡膠、棕櫚油、木薯的種植、加工、相關(guān)倉儲(chǔ)物流設(shè)施的建設(shè)以及遠(yuǎn)洋漁業(yè)等。
從經(jīng)營(yíng)方式看：企業(yè)最初大多以獨(dú)資形式進(jìn)行境外開發(fā)，目前企業(yè)大多以合資形式進(jìn)行開發(fā)。從發(fā)展模式上來看，有“公司+農(nóng)戶”模式，有直接新建、收購或租用生產(chǎn)基地或加工廠的，還有直接利用當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)服務(wù)體系的，等等。
三種模式
一、“國(guó)家隊(duì)”模式
1.重慶糧食集團(tuán)（下稱“重糧集團(tuán)”）。重糧集團(tuán)是由市政府出資、將原重慶糧油集團(tuán)以及全市300多家國(guó)有糧食企業(yè)通過資產(chǎn)重組整合而成，2008年2月26日正式掛牌成立。2011年4月，該集團(tuán)正式公布投資25.03億元在巴西建設(shè)大豆基地。這是目前為止中國(guó)糧油業(yè)海外最大規(guī)模的一筆投資。2011年底，該集團(tuán)已將40萬噸在巴西生產(chǎn)的大豆分批運(yùn)抵回國(guó)。
根據(jù)重慶市政府方面的說法，重糧集團(tuán)未來幾年運(yùn)回國(guó)內(nèi)的大豆將可達(dá)1000萬噸。除此之外，“十二五”期間，它還將在巴西、阿根廷、加拿大等地建成五個(gè)境外大豆、油菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地。
2.中糧集團(tuán)。作為中國(guó)最大的糧油食品貿(mào)易及糧油食品加工企業(yè)，中糧集團(tuán)曾經(jīng)兩次出擊收購澳大利亞糖業(yè)巨頭。2011年7月19日，中糧集團(tuán)在兩大跨國(guó)糧商邦吉、路易達(dá)孚的夾擊中脫穎而出，成功并購澳大利亞塔利（Tully）糖業(yè)公司接近99％的股份，但隨后中糧在并購另一家澳大利亞糖業(yè)巨頭公司時(shí)，敗給了新加坡豐益國(guó)際。
目前，中糧正繼續(xù)尋找可行的海外投資機(jī)會(huì)和目標(biāo)，通過并購等方式積極“走出去”。未來幾年在境外發(fā)展的主要目標(biāo)是擴(kuò)大大豆、木薯、酒及糖等業(yè)務(wù)。
3.黑龍江農(nóng)墾總局。計(jì)劃到2015年，在俄羅斯、巴西、菲律賓等國(guó)家和地區(qū)建設(shè)糧食種植、畜牧養(yǎng)殖、木材采伐等類“域外墾區(qū)”超過4000萬畝。
4.國(guó)家開發(fā)銀行。作為中非合作論壇峰會(huì)的成果，國(guó)家開發(fā)銀行2007年出資成立中非發(fā)展基金。2010年，中農(nóng)發(fā)和中非發(fā)展基金聯(lián)合成立中非農(nóng)業(yè)投資有限公司（中非農(nóng)投），并在收購一個(gè)農(nóng)場(chǎng)后改名為中非農(nóng)投坦桑尼亞公司。
5.中農(nóng)發(fā)集團(tuán)。重點(diǎn)是在非洲、南美、澳洲、東南亞開發(fā)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等資源，未來三五年內(nèi)開發(fā)利用境外農(nóng)業(yè)土地的目標(biāo)是1000萬－3000萬畝。
二、中烏合作模式
2012年，中國(guó)進(jìn)出口銀行與烏克蘭方面簽訂了“貸款換糧食作物”農(nóng)業(yè)貸款合同。烏克蘭向中國(guó)供應(yīng)玉米，以此換取中方提供的30億美元信貸額度。這種模式在中國(guó)歷史上還是第一次。
此外，兩國(guó)還在烏克蘭共同設(shè)立了一個(gè)聯(lián)合建設(shè)項(xiàng)目基金，2013年可望獲得6億美元出資。
三、 民營(yíng)企業(yè)自發(fā)“走出去”模式
2004年經(jīng)歷大豆價(jià)格風(fēng)波后，一些中國(guó)農(nóng)企開始在巴西、阿根廷和俄羅斯等國(guó)種植大豆以確保國(guó)內(nèi)供應(yīng)。大多未成氣候，成功的有浙江福地農(nóng)業(yè)公司。2007年，它在巴西的托坎廷斯州和南里奧格蘭德州購買了1.6萬公頃和1000公頃土地。2008年4月，福地農(nóng)業(yè)正式宣布到巴西開墾荒地，試種大豆。
而從上世紀(jì)90年代初期以來，黑龍江也在發(fā)揮毗鄰俄羅斯地緣優(yōu)勢(shì)積極向外投資。經(jīng)過近20年發(fā)展，黑龍江對(duì)俄農(nóng)業(yè)開發(fā)合作主要有政府間合作開發(fā)、企業(yè)開發(fā)、農(nóng)戶聯(lián)合開發(fā)和農(nóng)村種養(yǎng)大戶開發(fā)等四種合作模式。其中企業(yè)開發(fā)模式占50％左右，全省對(duì)俄農(nóng)業(yè)開發(fā)合作企業(yè)達(dá)到110家，其中股份合作企業(yè)58家，民營(yíng)企業(yè)40家，國(guó)有企業(yè)12家。
劣勢(shì)重重
目前來看，不管上述何種模式，在進(jìn)入到海外的環(huán)境當(dāng)中時(shí)，均會(huì)遇到各種難題。而2004年開始實(shí)施的中國(guó)重慶（老撾）農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)項(xiàng)目，因經(jīng)歷了體制和政策扶持的雙重困境，一直被當(dāng)做海外種地模式的一個(gè)典型案例在業(yè)內(nèi)進(jìn)行研究。
這一項(xiàng)目于2004年開始實(shí)施，是當(dāng)年中老兩國(guó)簽署的11個(gè)合作項(xiàng)目之一。按照規(guī)劃，園區(qū)面積5000公頃，可有效解決三峽庫區(qū)移民剩余勞動(dòng)力問題。
但該項(xiàng)目的結(jié)果是：2004年試種成功后，項(xiàng)目一直停滯。一直到2008年，項(xiàng)目用地仍然是試種的43公頃。到目前，前去投資的企業(yè)基本已經(jīng)全部退出。
結(jié)合這一案例，綜合目前各方的意見來看，中國(guó)企業(yè)目前走出去所遇到的主要困難有：
一、國(guó)家層面總體規(guī)劃的缺失。目前大多是自發(fā)行為，沒有總體規(guī)劃做指導(dǎo)。因此企業(yè)在直接投資時(shí)往往一哄而上，有時(shí)進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)。
二、投資國(guó)制度和市場(chǎng)環(huán)境變化的不確定性。目前表現(xiàn)為四個(gè)方面：（一）投資貿(mào)易保護(hù)導(dǎo)致壁壘限制；（二）制度環(huán)境差異引發(fā)糾紛；（三）輿論壓力干擾政府決策；（四）政局不穩(wěn)影響項(xiàng)目合作。
三、對(duì)外投資農(nóng)業(yè)的跨國(guó)企業(yè)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。（一）企業(yè)規(guī)模小、投資能力弱。農(nóng)業(yè)投資平均只有幾十萬美元左右；（二）缺少技術(shù)創(chuàng)新體系支撐；（三）復(fù)合型人才匱乏；（四）行業(yè)自律性差。
四、政府支持農(nóng)業(yè)對(duì)外投資的政策和服務(wù)水平有待提高。（一）財(cái)政政策。目前只有財(cái)政部和商務(wù)部出臺(tái)的直接補(bǔ)助費(fèi)用，用于補(bǔ)助企業(yè)在海外的前期開發(fā)、資源回運(yùn)、境外突發(fā)事件處理費(fèi)用等，這些政策不僅支持比例小、范圍窄，而且要求非常嚴(yán)格，很多中小型企業(yè)很難申請(qǐng)到；（二）金融政策。當(dāng)前中國(guó)對(duì)走出去企業(yè)僅有貸款貼息政策，缺乏專門的融資支持政策；（三）保險(xiǎn)政策。險(xiǎn)種少、范圍窄；（四）稅收政策。當(dāng)前還與相當(dāng)一部分國(guó)家沒有簽訂避免雙重征稅協(xié)定，操作中存在雙重征稅。而具體到單個(gè)的企業(yè)層面，目前的主要問題，就是融資難。境外農(nóng)業(yè)投資絕大部分是企業(yè)投資。有時(shí)候單筆投資可以獲得政策的支持，但要申請(qǐng)、協(xié)調(diào)、說服銀行貸款，實(shí)力薄弱的農(nóng)企基本無法搞定。這種情況下，能在國(guó)外獲得成績(jī)的企業(yè)，大都有政府背景。
以重糧集團(tuán)為例，為籌集到25.03億元的投資，可謂頗費(fèi)周折。2010年8月，重糧集團(tuán)在巴西購買大豆生產(chǎn)基地的項(xiàng)目，先后獲得國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)和商務(wù)部境外投資批復(fù)。幾經(jīng)協(xié)商之后，國(guó)家開發(fā)銀行貸款評(píng)審承諾給予支持2.34億美元。究其原因，一是因?yàn)橹丶Z集團(tuán)的國(guó)企背景；二是2010年下半年國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度上升。
為了解決這一問題，2011年4月時(shí)，財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資金申報(bào)工作的通知》，明確國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)到境外投資，“走出去”企業(yè)可通過直接補(bǔ)貼和貸款貼息的方式獲得最高3000萬元的財(cái)政專項(xiàng)資金支持。其中，在“境外農(nóng)、林、漁和礦業(yè)的合作”將受到重點(diǎn)支持。
但目前的問題在于，企業(yè)獲得補(bǔ)貼之后，如何協(xié)調(diào)自身與國(guó)家利益之間的關(guān)系。“國(guó)家派你拿著資金去的，應(yīng)該便宜一點(diǎn)賣吧，但問題是企業(yè)不會(huì)這么算賬，它們肯定是哪兒收得價(jià)格高賣給誰，不然就去期貨市場(chǎng)出售。”陳錫文指出。
“事情還不止如此，企業(yè)的算盤是，自己搞海外種植，成本不一定比四大糧商低，最后也不一定能夠跟它們抗衡，而且見效緩慢，不如直接去找現(xiàn)有的渠道了，它們很難談得到國(guó)家戰(zhàn)略一說，因此在走出去的時(shí)候顯得非常不積極。”一位大豆業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
亟須全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略
由于上述重重弊病，中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局令人擔(dān)憂。一方面，雖然進(jìn)口規(guī)模逐年擴(kuò)大，但仍然沒有建立有效利用國(guó)際農(nóng)業(yè)資源和市場(chǎng)的戰(zhàn)略機(jī)制，大宗資源性農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口既沒有穩(wěn)定的渠道，也沒有形成全球供應(yīng)鏈；另一方面，中國(guó)已經(jīng)是世界上最重要的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國(guó)，但仍然沒有話語權(quán)。
程國(guó)強(qiáng)因此建議，應(yīng)根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)資源稟賦特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，全面研究評(píng)估主要農(nóng)產(chǎn)品供需的中長(zhǎng)期趨勢(shì)、加工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化規(guī)律，建立基于全球視野的國(guó)家糧食安全保障機(jī)制，提出新形勢(shì)下重要農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)業(yè)國(guó)際貿(mào)易的國(guó)家戰(zhàn)略。構(gòu)建統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的農(nóng)業(yè)國(guó)際化戰(zhàn)略框架。
所謂全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，指以建立基于全球視野的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略保障機(jī)制為基本目標(biāo)，以提高統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源能力為關(guān)鍵任務(wù)，綜合實(shí)施直接貿(mào)易、多元化進(jìn)口、境外農(nóng)業(yè)投資與新型農(nóng)業(yè)國(guó)際合作等戰(zhàn)略措施，積極開發(fā)全球農(nóng)業(yè)資源、有效利用國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，深度融合全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流、營(yíng)銷及貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建符合國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略需要的，持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。
在其所著的《全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略》一書中，程國(guó)強(qiáng)提出了構(gòu)建實(shí)施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的支持政策和保障體系的具體建議：
一、建立市場(chǎng)導(dǎo)向、企業(yè)主導(dǎo)、政府支持的境外農(nóng)業(yè)投資與合作機(jī)制。加強(qiáng)和完善政策支持體系。采取財(cái)政、稅收、金融等支持措施，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)各類有條件的企業(yè)參與境外農(nóng)業(yè)投資與合作；
二、加強(qiáng)金融支持。對(duì)境外農(nóng)業(yè)投資建設(shè)，特別是企業(yè)自建或并購碼頭、倉儲(chǔ)、加工等物流設(shè)施，在貸款利率、期限、額度上給予重點(diǎn)傾斜；提高境外農(nóng)業(yè)投資建設(shè)貸款貼息率，延長(zhǎng)貼息年限，鼓勵(lì)和支持商業(yè)投資公司對(duì)境外農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)企業(yè)提供擔(dān)保，幫助涉外農(nóng)業(yè)企業(yè)解決融資困難；
三、建立保險(xiǎn)體系。充分發(fā)揮政策性保險(xiǎn)的主導(dǎo)作用，有效調(diào)動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)的積極性，研究建立符合中國(guó)國(guó)情的境外農(nóng)業(yè)投資合作保險(xiǎn)制度；
四、完善稅收優(yōu)惠政策。避免雙重征稅，境外農(nóng)業(yè)投資企業(yè)在還沒有簽訂避免雙重征稅協(xié)定的國(guó)家和地區(qū)已繳納所得稅的，在國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)其已繳納稅額予以扣除。要積極探索和研究符合WTO規(guī)則的其他稅收優(yōu)惠政策；
五、培育境外農(nóng)業(yè)投資主體。一方面支持企業(yè)做大做強(qiáng)，特別要支持其健全完善全球糧油生產(chǎn)、購銷、物流、加工全產(chǎn)業(yè)鏈；另一方面，積極組建境外農(nóng)業(yè)投資行業(yè)協(xié)會(huì)和海外農(nóng)業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)自律、價(jià)格協(xié)調(diào)、應(yīng)對(duì)貿(mào)易糾紛等方面的作用，為企業(yè)實(shí)施境外農(nóng)業(yè)投資保駕護(hù)航；
六、制定促進(jìn)境外農(nóng)業(yè)投資與合作的配套政策措施。制定國(guó)際農(nóng)業(yè)合作支持政策目錄，對(duì)參與農(nóng)業(yè)合作開發(fā)投資的企業(yè)，在糧食進(jìn)口配額、進(jìn)口經(jīng)營(yíng)權(quán)、金融服務(wù)等方面，優(yōu)先給予配套支持。對(duì)戰(zhàn)略性的、投資回收期較長(zhǎng)的境外農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，在國(guó)有企業(yè)考核政策上必須給予區(qū)別對(duì)待。
