社區(qū)是城市的細胞，是國家和社會的接口，也是政府加強和創(chuàng)新社會管理的基本立足點和最終落腳點。隨著城市化進程的加快和社會管理創(chuàng)新改革的不斷深入，作為城市管理最基層組織的社區(qū)，其重要性越來越凸現，所承載的功能越來越廣泛。在此背景下，原有的社會管理體制已不能適應新形勢的要求。2011年2月19日，在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上胡錦濤總書記在“如何搞好社會管理中”明確指出，要“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，健全新型社區(qū)管理和服務體制。”因此，深化社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，加強基層民主政治建設，提高社區(qū)居民委員會的自治能力，是社會建設在現實層面上的具體體現，也是基層治理模式和建設服務型政府的必然要求。
一、城市社區(qū)管理體制改革動因解析
從根本上說，我國城市社區(qū)管理體制改革源于兩種力量的推動：一是政府自上而下的外源性推進；二是社會自下而上的內生性驅動。政府自上而下的外源性推動是中央從宏觀層面對社會管理創(chuàng)新的政治要求，也是政府實現公共事務的高效管理，防止機構膨脹的應然之舉，而社會自下而上的內生性推動源于公民多層次的服務需求和公民意識的增強。
1.打破管理體制困境
20世紀90年代中期，在上海形成的“兩級政府、三級管理”的城市管理體制逐步向全國推廣。這種管理體制把“街道辦事處”作為第三層級的管理單位，試圖通過強化行政能力來應對越來越多的社區(qū)問題。實踐證明，這種體制在當時的確維系了城市的正常運轉，也快速推進了城市社區(qū)建設，但隨著城市化進程的加快和社區(qū)建設的不斷深化，其局限性日益顯現。體現在以下兩個方面：
一方面，街道辦事處權利責任不統一，功能錯位。街道辦事處作為城市治理的“神經末梢”，名義上在很多工作上擁有協調權、監(jiān)督權，但實際上則有事權而無職權。因為從法律地位上來講，街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關，本身不具有完全的行政管理權、執(zhí)法權和許可權。加之，區(qū)政府和街道辦事處的職能關系比較模糊，區(qū)政府各職能部門在強調“工作向基層延伸”的口號下，把大量工作“下放”到街道辦事處一級，街道辦事處在沒有相應的法定地位和權力來承接的情況下，只能按照各職能部門的委托辦事或充當信息集中和發(fā)送的平臺，久而久之，其“二傳手”的角色定位日益明確。此外，街道辦事處的工作涉及民政福利、社會救助、社會保障、計劃生育、人民調解、社會治安、城市建設管理、招商引資、協稅護稅、拆遷安置等十幾個大的方面。既在履行政府的行政功能，也有組織經濟活動的盈利功能，還踐行社區(qū)的社會服務功能。在實際工作中，政社不分的現象突出。另一方面，居委會行政化色彩濃厚，自治功能難以實現。表面上看，“兩級政府、三級管理”的機制強化了街道的管理職能，但是與掌握的管理資源相比，明顯負擔過重。街道辦事處將大量事務下移到社區(qū)，使社區(qū)變成了整個行政網絡中的“第四級”，成為政府辦事的另一條“腿”。這種過度的行政化必然導致它對城市基層社會的代表性不足，自治功能難以實現，也使居民對其認同感的下降。
2.提升政府管理服務功能
在“兩級政府、三級管理”的城市管理體制中，街道辦事處在處理許多行政事務時必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。因此，隨著政府機構改革目標向“小政府、大社會”格局的推進，提升政府管理效能和公共服務功能被推到了政府面前，成為亟待解決的問題。此外，在國家——社會關系的轉型中，政府也要從無所不包、無處不在的全能型逐漸向有限型轉型，把一部分權力還與民眾和社會，進行職能調整與重新配置。從這種意義上來說，社區(qū)管理體制改革是宏觀層面中央對社會管理創(chuàng)新的政治要求，是外部強力推動的結果，也是政府從一元管理到政府、社會組織、公民共同治理、構建和諧社會的模式的大膽嘗試與探索。
3.回應公民多層次服務需求
隨著社會轉型、企業(yè)轉制和政府職能轉變等變革，社區(qū)的人口結構發(fā)生了深刻的變化，“單位中國”趨于瓦解，數以千萬計的“單位人”變成了“社會人”，社區(qū)成為城市最重要的社會組織方式。外在環(huán)境的變化導致居委會工作內容的深刻變化。不同階級、階層的人匯聚于城市社區(qū)，使得社區(qū)人口結構變得多樣和復雜，原來只存在于地理意義上的社區(qū)變成了有緊密聯系按一定規(guī)范和制度結合而成的人們生活的社會實體。城市化進程造成人口數量和人口密度驟然增加。據統計，全國8.7萬個城市社區(qū)平均每個社區(qū)的居民人數均超過l萬人。此外，社區(qū)居民因文化層次、經濟水平、健康狀況、年齡性別、興趣愛好等不同，服務需求有所差異。家庭結構小型化和人口老齡化的同時出現，也導致社區(qū)居民福利需求呈現出多層次化的特點。面對人口結構的多樣化、居民價值觀念的多元化和居民需求的多層次性，迫切要求居民委員會提升處理公共事務和提供公共服務的能力，進一步優(yōu)化社區(qū)功能，來適應不同類型居民的利益訴求和多層次的服務需求，才能從根本上體現其自我管理、自我服務的組織屬性。
二、城市社區(qū)管理體制改革實踐比較
面對“兩級政府，三級管理，四級網絡”管理體制的困境和社會的現實要求，自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了一股社區(qū)建設的熱潮。1999年，民政部“社區(qū)建設實驗區(qū)”項目試點啟動，全國10個城市的11個城區(qū)成為首批“社區(qū)建設實驗區(qū)”，經過幾年的探索，各地結合地域情況，發(fā)展出各具特色的社區(qū)管理模式，包括北京九道灣模式、上海盧灣模式、武漢百步亭模式、沈陽模式、江漢模式、深圳鹽田模式等等。這些探索對于社區(qū)組織自治性功能的回歸、社區(qū)組織結構的改革和完善、社區(qū)建設乃至社會建設的進一步推進、城市社會結構的調整，都具有深遠的歷史意義與實踐價值，也成為各地社區(qū)建設的樣板和示范。
社區(qū)管理的核心就是“管理社區(qū)”，那由誰來管理，即管理的主體有哪些？管理什么，即管理的內容是什么？如何管理，即管理的性質怎樣？各管理主體間如何分工和相互關系怎樣等構成了社區(qū)管理體制。既有的諸多模式雖然都是針對地域情境的有效探索，特點與優(yōu)勢各不相同，但主要都圍繞著優(yōu)化社區(qū)組織結構和重構社區(qū)組織體系這個目標進行，核心問題也是街道和社區(qū)兩個行動主體如何更好發(fā)揮其應然角色。
(一)理論構想的梳理
1.街道辦的“保留”與“撤銷”
為了摒棄街道辦事處權責不統一，功能錯位的弊端，實現社區(qū)自治的應然角色，諸多學者對此進行了探索，焦點集中于“街道辦的結構職能調整”。理論界對“街道辦”的改革構想主要有三種：
第一種主張保留“街道辦”，為“街道辦”正名，即：將“街道辦”變成名副其實的一級政府。因為從法律上來講，“街道辦”不是一級政府，但是它在日常運行中卻承擔了一級政府應該做的工作，做其事而無其名。因此，許多學者建議，應從法律的角度明確其身份，從而解決現實運行中“街道辦”之行政于法無據的難題。第二種主張取消“街道辦”的建制。理由是目前“兩級政府，三級管理”體制導致管理的縱向層次太多，不符合城市政府管理職能轉變和效率要求。而“兩級政府，兩級管理”的模式不僅管理幅度與管理層級更加科學，而且其合理化設置符合現代城市管理高效率的要求，同時也符合“大社區(qū)”的構想。第三種主張是維持現狀，但要對街道辦進行一定的改造，主要集中于結構重組和職能重配。一方面，按照“政社分開”的原則，將屬于社會管理的職能交給社區(qū)管理；另一方面，街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責的前提下，根據自身承擔的職能，進行內部機構的調整，減少與專業(yè)管理部門對應的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務的部門。
2.社區(qū)組織原則的“議行合一”與“議行分設”
在批判居委會行政化色彩過濃、自治性較弱的同時，大部分城市在對居委會層面的改革中將原來“議行合一”的組織原則變?yōu)?ldquo;議行分設”，其核心就是議事權、決策權和執(zhí)行權分離。所謂“議行分設”就是在原先社區(qū)居委會的基礎上，分別設立新的居委會和社區(qū)工作站，也就是“居站分設”，議事權和決策權在居委會。居委會由社區(qū)居民按照法定程序選舉產生，大部分成員是兼職和義務的，實行屬地化管理，其性質是“非官方”的自治機構。而執(zhí)行權在社區(qū)工作站，它是專門的執(zhí)行機構，也是政府在社區(qū)的公共服務平臺，負責各項行政事務。社區(qū)工作站的運作方式參照事業(yè)單位和政府部門的工作模式，但是各地根據資源條件可以實行聘任制等多種方式。而社區(qū)中對居民的社會化服務則由政府通過購買服務項目或其它方式引入社會組織來承擔。
(二)實踐演練的比較分析
在上述構想基礎上，中國社區(qū)管理體制改革的實踐展現的是從無到有、從零星的東部少數發(fā)達地區(qū)向中西部地區(qū)不斷拓展的圖景。當眾多研究者傾心于闡述不同模式的積極作用時，我們不禁要問各地實踐中產生的模式在中國大多數的土壤中是否適應？它的成長、壯大及推廣是否需要時間的驗證和實踐的不斷演練？
作為理論構想第一種為“街道辦”正名在短期內很難實現。因為這既不符合國際慣例，也需要從頂層制度設計層面著手，就是要從立法層面修改憲法和地方組織法。難度比較大，需要一個較長的過程。因此，這種理論設想在實踐中并未得到實驗和演練。而理論構想的第二種即撤銷“街道辦”建制的設想先后在很多地方進行了實踐，包括2001年4月在青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)的實踐、2002年3月在南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)的實踐、2003年4月在北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)的實踐、2011年1月安徽銅陵銅官山區(qū)的試點等，原來“兩級政府三級管理四級網絡”強政府式管理方式已經開始被“兩級政府服務、一級社區(qū)自治”模式所取代，實現了“區(qū)直管社區(qū)”。不可否認，撤銷街道辦在政府層面減少了管理層級，實現了扁平化管理，達到了人員精簡和效率提高的目標，使區(qū)政府各職能部門直接與社區(qū)互動，可謂“一竿子插到底”，方便了群眾辦事，也降低了管理過程中的信息失真，為構建“小政府大社會、“小機構大服務”的管理體制奠定了基礎。在社區(qū)層面按照“政事分離、政社分離”的原則，各職能部門把原先交給街道辦事處的職能向上收回，將政府行政職能從社區(qū)中剝離出來，而把社會性、群眾性的事務剝離出來向下交予社區(qū)和市場。為社區(qū)自治角色的實現提供了條件和可能。但是，撤銷街道辦事處建制的做法，不僅需要根據實際對原有的行政區(qū)劃進行調整，而且還改變了區(qū)政府權利運作模式及各職能部門歸口工作的重新分配，屬于大刀闊斧式的改革，風險較大。本著積極穩(wěn)妥，逐步推進的原則，這一模式在短期內可能難以推廣。比較而言，理論構想第三種即對街道辦的結構進行重組并對職能進行重配，進一步理順條塊關系，難度較小，大部分地區(qū)在實踐中多采用這種模式。各地在實踐中強化了街道辦事處在社區(qū)的綜合管理職能，從行政考核角度取消了城區(qū)街道辦事處的很多不恰當的職能，如招商引資、協稅護稅的功能，使街道辦有更多的精力和人力放到社會管理和居民公共服務上來。不可否認街道辦重組和功能重配發(fā)揮了積極的效果，但傳統的街道管理模式和新的管理模式在磨合過程中也會存在各種各樣的問題，包括：街道辦工作的動力和積極性來源于哪里？弱化了街道辦的經濟職能是不是會影響街道辦工作的積極性和能動性？沒有獨立的經濟獲取權限，如何在區(qū)級層面建立專門的社區(qū)公共財政體系？這些問題都需要在實踐中進一步探索、演練和解決。
在社區(qū)組織原則上，深圳的鹽田模式成了各地學習的樣本。為了讓居委會的自治功能得以實現，1999年開始，深圳鹽田區(qū)先后通過三次改革創(chuàng)新，逐步從原來“議行合一”的舊體制向以“議行分設”新理念構建的社區(qū)治理體制過渡，淡化了政府管理色彩，讓居委會變成真正的居民自治組織。在前兩次改革成果之上，2004年12月開始推行了“居站分設”。也就是成立社區(qū)工作站作為行政代理機構，專門承擔原先由居委會承擔的行政事務，這樣居委會承擔的行政事務就可以剝離出來，從而可以專門發(fā)揮自治功能。不可否認，社區(qū)管理體制中“議行分設”的探索是治療居委會行政化色彩濃重的一劑良藥，但是，必須注意的是理論構想的效果與實踐中的差距，也就是應然與實然的差距。任何理論構想都需要在完善的制度環(huán)境下才能發(fā)揮其理想的效果，在中國現有制度環(huán)境下，需要何種具體措施完善制度環(huán)境從而保證“議行分設”的運行效果是核心問題。理論上，采取“議行分設”的做法，從形式上來看的確削弱了居委會行政化色彩，但在中國這樣一個長期缺乏民主傳統的國度里，在權威主義政府占優(yōu)勢和社會組織處于相對弱勢的環(huán)境中，各地居民的參與意識參差不齊，總體態(tài)勢不是很強。在實踐中難免出現居委會只有“行”而沒有“議”的尷尬局面，有可能導致居委會地位的邊緣化和空心化。
以上分析向我們昭示：當前社區(qū)管理體制改革的現狀仍不容樂觀，仍有許多值得深思和反思的問題。本文認為，社區(qū)管理體制改革在街道層面不應在管理層級多少這個層面做文章，而應在服務流程科學化，即強化功能、提高服務這個層面花心思；在居委會層面關鍵不在于按照“議行分設”或“議行合一”的原則來設置其組織框架，而是怎樣保證社區(qū)居民有暢通廣泛的參與渠道和平臺、怎樣使居委會成為表達居民整體意志的載體、怎樣使居委會真正成為聯系政府和社區(qū)居民的橋梁。
三、城市社區(qū)管理體制改革反思與前瞻
如前文所述，社區(qū)管理體制是區(qū)、街道、社區(qū)三個行動主體構成的系統整體，他們是社區(qū)管理的主體，而社區(qū)管理體制改革的關鍵在于如何使行政管理職能、公共服務職能和自治職能在區(qū)政府——街道辦——社區(qū)三者互動中形成和諧高效關系，從而充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，達到資源配置的最優(yōu)與管理績效最佳。未來社區(qū)管理體制改革應在借鑒原有實踐優(yōu)勢基礎之上，揚棄其不足，結合各地現實，大膽創(chuàng)新。在未來城市社區(qū)管理體制改革中應進一步厘清幾個核心問題和幾種關系，才能避免走進誤區(qū)，降低改革帶來的社會不穩(wěn)定的風險。
1.社區(qū)自治與政府參與：是互斥還是合作關系？
綜觀全球，社區(qū)自治是世界的經驗，也是中國社會發(fā)展的必然趨勢。社區(qū)是居民自己的家園，因此，無論從本質還是從實踐來看，社區(qū)管理體制改革的大方向都應指向社區(qū)自治。但是否因為要避免社區(qū)行政化狀況的出現就一定不能有政府的參與呢？有政府的參與社區(qū)就不能實現其自治的功能呢？實際上，這兩者之間并非是絕對的互斥關系。政府的參與并不一定有礙于社區(qū)自治的實現，而社區(qū)的自治也不意味完全排斥政府的參與，二者之間應是一種合作關系而非互斥關系。所謂合作關系就是按照“行政自治明確”的原則，分工協作，相互配合，共同實現“善治和良治”的目標，由原來的政府“替民做主”變?yōu)檎笇戮用竦?ldquo;自己做主”。既使在社區(qū)自治下，政府依然要發(fā)揮起“舵手”的職能，對社區(qū)工作進行指導，撥款支持社區(qū)自治，為社會自治組織的成長創(chuàng)造條件。在社會組織能力較弱、社區(qū)居民參與意識孱弱的當下，社區(qū)還不具備較強自治能力和條件的情況下，政府應當承擔更多責任，這并非越俎代庖，而是政府對社會公共事務負責的一種表現；當社區(qū)在實踐鍛煉中逐步成熟，具備了獨立的治理能力時，國家權力應自然退出。所以，政府參與的程度并非一成不變，而應隨著經濟社會發(fā)展和社區(qū)自治能力的強弱動態(tài)變化，同時，也應根據社區(qū)資源結構的不同動態(tài)調整。
2.社區(qū)自治：是接納還是排斥政府的撥款？
按照法律規(guī)定，街道和社區(qū)之間應是一種“指導”與“被指導”的關系。但是，長期以來，城市街道辦事處憑借其對社區(qū)居委會人、財、物的控制，將政府很多職能延伸到社區(qū)，“上面千條線，下面一根針”就是這種狀態(tài)的真實描述。街道辦事處與居委會之間“指導”與“被指導”的關系往往只停留在字面意義上，而實際呈現出“領導”與“被領導”的關系，一種“上級”與“下級”的關系。這也就導致大部分社會成員，甚至包括相當部分的政府官員將“社區(qū)”等同于“街道”，認為兩者只是名稱上的不同，本質上沒有根本區(qū)別，社區(qū)管理不過就是“街道辦”或居委會管理的范圍擴大、內容擴展和權限增大。在未來改革和路徑選擇中應走出這種誤區(qū)，不能因為政府撥款給居委會，居委會就理所當然地接受政府的領導。居委會是社區(qū)居民自發(fā)組成的一種自治性組織，而不是基層政權組織形式，這一點毋庸置疑。雖然自我管理、自我服務、自我發(fā)展是居委會自治的充分體現，但也不意味政府對社區(qū)撒手不管。政府在經費上給予居委會工作一定支持是國家支持和協助社區(qū)建設的責任體現，不應成為政府干涉居委會工作的合理借口。目前，在政府資源占優(yōu)勢，而居委會和社區(qū)社會組織自籌能力較差且缺乏專門的公共資源配置下，各級政府應按照恰當的經費配置比例，把社區(qū)公共服務的支出納入財政預算，通過專項財政支出或一定量的撥款來支持社區(qū)自治發(fā)展。這種方式為社會組織和社區(qū)居民更好地參與社區(qū)公共事務創(chuàng)造了條件，也使居委會代表當地居民利益，在轄區(qū)范圍內行使管理各項社會事務的權力成為可能。政府和社會認為社會組織運轉所需資源大多是靠自己籌集，這一思想本身就是錯誤的，即便在西方國家，社會組織運作所需的資源大多也是政府讓渡出來的，靠的是一種制度性安排。需要謹記的是，主張政府給予社區(qū)社會組織資金支持并非主張政府權力的滲透，而意味著二者伙伴關系良好態(tài)勢的發(fā)展。
3.社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織：是指導還是互惠關系？
在社區(qū)建設中，諸多研究都表明社區(qū)社會組織在社會管理體制改革中具有利益表達與意志聚合、社會整合、公共服務、自主治理、社會穩(wěn)定、輿情疏導等多重功能，發(fā)展社區(qū)社會組織將為社會管理體制改革提供組織基礎與推動力量。對于社區(qū)社會組織的作用和功能學界基本達成了共識，社區(qū)社會組織在社區(qū)管理體制改革中如此重要，各地在培育社區(qū)社會組織方面都在簡化辦理或實行備案制，加強指導和立法規(guī)范并在組織運作、活動場地等方面努力，這無疑對社區(qū)社會組織的成長起了重要作用。社區(qū)社會組織生存和成長的土壤是社區(qū)，那它與社區(qū)自治主體的居委會應是一種什么樣的互動關系呢？2006年4月，《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》也明確規(guī)定：“積極支持民間組織開展社區(qū)服務活動，加強引導和管理，使其在政府和社區(qū)居委會的指導、監(jiān)督下有序開展服務。”從意見中不難看出，社區(qū)社會組織與社區(qū)居委會之間雖然有協作關系，但主要還是指導與被指導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。但在社區(qū)參與意識相對薄弱的情境下，社區(qū)居委會和社區(qū)社會組織應是一種互惠合作的關系，因為這種關系有利于培育居民與居委會之間的信任，也有利于社區(qū)居民之間互助合作精神與互惠規(guī)范的形成。目前社區(qū)社會組織主要以娛樂活動型和志愿幫困型為主，他們的組織目標及開展的活動與居委會的社區(qū)事務相一致，與居委會工作內容也存在高度的重疊，因此，實踐中如果居委會能和這些社區(qū)社會組織達成共識，合理確定職能范圍和服務領域，則有利于社區(qū)事務的管理，更好激發(fā)居民參與社區(qū)的熱情，并在參與的過程中增強居民對社區(qū)滿意度和歸屬感，提高社區(qū)的活力與生機，強化社區(qū)社會資本。某種意義上說，互惠合作關系與社區(qū)社會資本形成之間是一個相互積累、相互促進的過程。
四、結語
自20世紀90年代以來，中國社會的有識之士便開始了社區(qū)管理體制改革的諸多探索。無可否認，中國城市社區(qū)管理體制改革的諸多模式均具有優(yōu)勢，他們成為中國社區(qū)管理體制改革的參照體。但由于社區(qū)管理體制改革是一項復雜的工程，新體制的建立和舊體制的轉化必然會產生碰撞和摩擦，因而，社區(qū)管理體制改革將是一個長期漸進的過程。當前，宏觀層面社會結構的轉型仍在繼續(xù)，轉型過程的過渡性特點決定了微觀層面社區(qū)管理體制的過渡性。隨著政府社會管理創(chuàng)新的進一步深化，基層社區(qū)管理體制也將隨之變化。對于更多地方的探索來說，在借鑒已有模式優(yōu)勢基礎上，結合地方特點，大膽創(chuàng)新，從制度上保證社區(qū)體制改革有效率地運行并在實踐中不斷演練與完善，使之茁壯成長必將成為中國學者思索的重要議題。^
