黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)于反腐敗工作的論述中，筆者認(rèn)為有五點(diǎn)需要引起特別的關(guān)注：一是改革黨的紀(jì)律檢查體制；二是各級(jí)紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督；三是強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主；四是全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理；五是推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)。這五個(gè)論述勾勒出下一步加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的初步輪廓和方向，如何落實(shí)這些目標(biāo)要求，筆者認(rèn)為需要從以下三個(gè)方面著手推進(jìn)。
改革黨的紀(jì)律檢查體制，確定推進(jìn)時(shí)間表
我國(guó)當(dāng)前的反腐敗工作，主要是各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)起統(tǒng)領(lǐng)作用，同時(shí)構(gòu)建了一個(gè)由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、政府專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的龐大系統(tǒng)。然而，地方紀(jì)委往往受制于同級(jí)黨委，監(jiān)督效果受影響；各個(gè)監(jiān)督貌似強(qiáng)大，實(shí)則各系統(tǒng)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督分散、低效。另外，長(zhǎng)期以來，在反腐敗這樣關(guān)乎黨和國(guó)家命運(yùn)的重大問題上，沒有反腐敗法這樣的基本法律，什么樣的機(jī)構(gòu)擁有反腐敗的權(quán)力，如何行使反腐敗的職責(zé)，這些都沒有用法律的形式予以明確。
筆者認(rèn)為要改革黨的紀(jì)律檢查體制，必先從解決監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位和完善法律保障兩方面入手。十八大之前，各地已經(jīng)有不少試點(diǎn)和探索，如2012年9月，廣東珠海市橫琴新區(qū)成立了全國(guó)首個(gè)集紀(jì)檢、監(jiān)察、反貪、審計(jì)為一體的廉政辦。不少專家提出不僅要制定反腐敗法，還要將現(xiàn)有分散在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政府審計(jì)部門的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立“國(guó)家反腐敗委員會(huì)”，作為反腐敗專門機(jī)構(gòu)。這些理論和實(shí)踐都為下一步真正解決監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。
三中全會(huì)之后，改革紀(jì)檢監(jiān)察體制已經(jīng)到了需要加速推進(jìn)的時(shí)候。筆者認(rèn)為應(yīng)確立推進(jìn)的時(shí)間表，逐步穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。這個(gè)時(shí)間表可以分三個(gè)階段推進(jìn)。第一個(gè)階段：推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察向黨政機(jī)關(guān)的全面派駐，派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。明確各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督。第二個(gè)階段：實(shí)現(xiàn)大反腐格局。這一階段要制定出臺(tái)反腐敗基本法，確立我國(guó)反腐敗的整體方針、根本任務(wù)、基本原則、機(jī)制體制、主要制度、執(zhí)法機(jī)構(gòu)等重大問題；將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂局、政府審計(jì)部門等反腐機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立反腐敗相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)。整合后的專門機(jī)構(gòu)實(shí)行高度垂直化管理，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得干擾其行使執(zhí)法權(quán)。整合的過程也是紀(jì)檢監(jiān)察工作法治化的過程，如要切實(shí)解決好紀(jì)委“雙規(guī)”和檢察院刑拘等執(zhí)法手段合理合法銜接等一系列問題。第三個(gè)階段：解決對(duì)監(jiān)督者實(shí)行有效監(jiān)督的問題。監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立必然使監(jiān)督者的權(quán)力大增，誰來監(jiān)督監(jiān)督者這是未來亟待解決的問題。解決這個(gè)問題可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)：一是在監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立秘密調(diào)查機(jī)構(gòu)，履行內(nèi)部審查和監(jiān)督職責(zé)；二是在監(jiān)督機(jī)構(gòu)之外，設(shè)立若干個(gè)專門機(jī)構(gòu)（我國(guó)可以由人大專門委員會(huì)牽頭實(shí)行）對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察，防止監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力濫用。
完善派出機(jī)構(gòu)工作機(jī)制，變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督
現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的管理模式成型于2004—2005年。當(dāng)時(shí)，中紀(jì)委在試點(diǎn)基礎(chǔ)上對(duì)派駐中央國(guó)家機(jī)關(guān)56個(gè)部門的紀(jì)檢組和監(jiān)察局實(shí)行了統(tǒng)一管理，至2006年，全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)全部實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理后的派駐機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)體制由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，人員編制劃至紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，后勤保障和工資福利由駐在部門負(fù)責(zé)。10年來，各地結(jié)合實(shí)際，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制和管理模式進(jìn)行了積極的探索和創(chuàng)新，形成了三種模式。
第一種是“點(diǎn)派駐”模式。這種模式是指對(duì)需要監(jiān)督的黨政機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組、監(jiān)察室。這種模式在省、市紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)中占絕對(duì)主導(dǎo)地位。“點(diǎn)派駐”管理模式的主要優(yōu)勢(shì)是便于了解駐在部門情況，劣勢(shì)是派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任駐在單位黨組成員，一身二職，受到同級(jí)黨委約束，這種監(jiān)督從本質(zhì)上講是同體監(jiān)督，不利于派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立有效地履行監(jiān)督職能；派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障和人員福利由駐在部門負(fù)責(zé)，與駐在部門利益關(guān)系較多，監(jiān)督工作難以超脫；每個(gè)派駐機(jī)構(gòu)人員較少，難以查辦案件。
第二種是“片派駐”模式。這種管理模式是按照業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)和工作便利原則，分片分系統(tǒng)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)幾個(gè)性質(zhì)相近的部門或地域毗連的對(duì)象。典型案例，省級(jí)以海南為代表，副省級(jí)城市以成都為代表。這種模式的特點(diǎn)是派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不再擔(dān)任駐在單位的黨組成員；派駐機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)、后勤保障和人員工資福利全部由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理；派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督的重點(diǎn)是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，派駐機(jī)構(gòu)擁有參加重要會(huì)議、了解重要工作、詢問談話、查閱文件和財(cái)務(wù)賬目、調(diào)查建議、督促整改、查辦案件等一系列履行監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力。“片派駐”的優(yōu)點(diǎn)在于利益超脫，明顯具有異體監(jiān)督的性質(zhì)，類似于常設(shè)的巡視組，因此監(jiān)督更具有獨(dú)立性、權(quán)威性；缺點(diǎn)是派駐機(jī)構(gòu)有可能難以及時(shí)掌握監(jiān)督對(duì)象的工作情況。
第三種是“點(diǎn)面結(jié)合”管理模式。這種模式是指保留派駐到部門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)置若干歸口分片監(jiān)督的派駐機(jī)構(gòu)，雙方機(jī)構(gòu)分立，職能各有側(cè)重，工作相互配合。典型案例，江蘇省無錫市從市直派駐機(jī)構(gòu)抽調(diào)31個(gè)編制，歸口成立5個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察工作室，作為市紀(jì)委、監(jiān)察局的派駐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)45個(gè)市直部門（單位）的監(jiān)督工作。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是能取前兩種模式之長(zhǎng)，缺點(diǎn)是組織關(guān)系復(fù)雜，行政成本高，“片派駐”和“點(diǎn)派駐”在職能分工、信息溝通、資源共享、工作程序銜接上都很難把握，容易產(chǎn)生矛盾。
筆者認(rèn)為，目前占據(jù)主導(dǎo)地位的“點(diǎn)派駐”模式主要適用于派駐機(jī)構(gòu)改革初期阻力較大的階段，以便于實(shí)現(xiàn)新舊體制的平穩(wěn)過渡，由于這種模式中監(jiān)督不具有完全的獨(dú)立性，所起到的監(jiān)督作用非常有限。“片派駐”模式雖然有難以及時(shí)掌握駐在部門信息的缺點(diǎn)，但無疑是三種模式中最具有監(jiān)督效力的。“點(diǎn)面結(jié)合”模式由于行政成本過高、職責(zé)難以厘清，操作上有較大難度。未來要進(jìn)一步完善派駐機(jī)構(gòu)管理模式，筆者認(rèn)為需要分三個(gè)層次推進(jìn)：一是要全面落實(shí)三中全會(huì)提出的中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，省、市、縣應(yīng)參照中央實(shí)現(xiàn)全面派駐。二是要加強(qiáng)“點(diǎn)派駐”模式的監(jiān)督獨(dú)立性，明確派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不再兼任駐在部門的黨組成員，工作的重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)駐在部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障和工資福利由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。三是結(jié)合巡視制度改進(jìn)工作，省及省以下推進(jìn)“點(diǎn)派駐”向“片派駐”轉(zhuǎn)變，促使派出機(jī)構(gòu)成為常設(shè)的巡視組，變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性。
推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度
十八屆三中全會(huì)后，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)這個(gè)提及多年但至今未真正落實(shí)的制度有望提上推進(jìn)日程。三中全會(huì)《決定》指出，要推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)，這里用的是公開而不是申報(bào)或者報(bào)告，意味著官員每年填寫有關(guān)表格上交組織部門封存的做法將被打破，新提任官員財(cái)產(chǎn)、收入、婚姻、出國(guó)境及其配偶子女投資經(jīng)商和出國(guó)留學(xué)、定居等事項(xiàng)將在一定范圍內(nèi)公開，這與原來的做法有了質(zhì)的變化。
當(dāng)前這項(xiàng)工作的試點(diǎn)主要集中在縣（市）的科級(jí)干部中進(jìn)行，全國(guó)各地試點(diǎn)效果都比較好。下一步要做好這項(xiàng)工作，筆者認(rèn)為要從四個(gè)方面推進(jìn)：一是試點(diǎn)的官員級(jí)別應(yīng)逐步提高?，F(xiàn)在試點(diǎn)的多為縣（市）新提任的科級(jí)干部，接下來應(yīng)逐步向市級(jí)、省級(jí)和中央新提任干部中試點(diǎn)。二是要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步推開，用5到7年時(shí)間要求所有新提任干部都必須公開有關(guān)事項(xiàng)。三是公開的范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大。現(xiàn)在一般的公開范圍是在本單位內(nèi)部，極少向社會(huì)公開。參照國(guó)外和香港、臺(tái)灣的做法，也不是每個(gè)官員都需要向全社會(huì)公開。筆者認(rèn)為一般干部在單位內(nèi)部公開是適宜的，需要人大選舉產(chǎn)生的官員同時(shí)應(yīng)向人大有關(guān)部門公開，在條件成熟的時(shí)候，新提任的省、市、縣、鎮(zhèn)黨政一把手應(yīng)向社會(huì)公開。四是制定出臺(tái)《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法》，以法律形式將試點(diǎn)成果固定下來，并在我國(guó)實(shí)行真正意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。
