政府購買公共服務(wù)，是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用。需要指出的是，政府購買公共服務(wù)只是將公共服務(wù)的提供方式社會化，并沒有將政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任社會化，提供質(zhì)量可靠、覆蓋廣泛的公共服務(wù)仍是政府不可推卸的職責(zé)。
政府購買公共服務(wù)真正進(jìn)入我國實(shí)踐領(lǐng)域，大致可以追溯到1998年上海浦東新區(qū)羅山市民會館接受政府養(yǎng)老服務(wù)的委托。此后，政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍逐漸擴(kuò)大，但總體上來看，大多集中在社會養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，在教育領(lǐng)域（尤其是學(xué)前教育）的相對較少?！秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》頒布后，為了創(chuàng)新學(xué)前教育的公共服務(wù)方式，各地進(jìn)行了大量探索實(shí)踐，購買學(xué)前教育服務(wù)的形式也多種多樣，有的采取公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的直接購買，有的采取減免租金的間接購買，有的采取公建民營的競爭性購買，有的采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的非競爭性購買。其中，南京市在借鑒美國教育券概念的基礎(chǔ)上，于2011年秋季學(xué)期開始全面實(shí)施幼兒助學(xué)券政策，通過政府購買學(xué)前教育服務(wù)的方式，鼓勵(lì)社會多元辦學(xué)，短期內(nèi)解決“入園難”和“入園貴”的難題，使全市適齡幼兒、特別是農(nóng)村和困難家庭幼兒入園得到制度性保證。
幼兒助學(xué)券的基本內(nèi)容及主要特點(diǎn)
幼兒助學(xué)券的本質(zhì)是政府向符合相關(guān)規(guī)定的幼兒園購買學(xué)前教育服務(wù)，以抵扣相應(yīng)保教費(fèi)的形式提供給符合條件的在園幼兒。
——基本內(nèi)容
幼兒助學(xué)券的本質(zhì)是政府向符合相關(guān)規(guī)定的幼兒園購買學(xué)前教育服務(wù)，以抵扣相應(yīng)保教費(fèi)的形式提供給符合條件的在園幼兒。
——主要特點(diǎn)
首先，幼兒助學(xué)券是一種“名義券”或“概念券”。換言之，不存在實(shí)物券，也不會以現(xiàn)金的形式直接發(fā)放。助學(xué)券的發(fā)放程序依次為：第一步，區(qū)縣幼兒助學(xué)券發(fā)放工作領(lǐng)導(dǎo)小組公示符合兌現(xiàn)助學(xué)券條件的幼兒園名單；第二步，監(jiān)護(hù)人向幼兒所在的符合兌現(xiàn)條件的幼兒園提出助學(xué)券申請；第三步，幼兒園對申請助學(xué)券的幼兒進(jìn)行資格初審；第四步，區(qū)縣幼兒助學(xué)券發(fā)放工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室復(fù)審申請材料；第五步，區(qū)縣財(cái)政部門撥付助學(xué)券經(jīng)費(fèi)；第六步，幼兒園收取扣除助學(xué)券后的保教費(fèi)。
其次，幼兒助學(xué)券具有公益性和普惠性的特點(diǎn)。換言之，不存在“排富”或“排外”的情況。所有符合條件的在園幼兒都可以享受助學(xué)券，不考慮其家庭收入狀況、戶籍所在地、實(shí)際保教費(fèi)支出情況等因素。針對家庭經(jīng)濟(jì)困難的在園幼兒實(shí)行的資助另行規(guī)定?？鄢鷮W(xué)券相應(yīng)費(fèi)用后的保教費(fèi)不足部分，仍由幼兒家長自行支付；由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括中心幼兒園在內(nèi)的實(shí)際保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并未達(dá)到政府指導(dǎo)價(jià)的最低檔（即每生每月220元），對于助學(xué)券多出的部分，留作幼兒園日常公用經(jīng)費(fèi)。
第三，幼兒助學(xué)券兼顧了“公平”與“效率”。換言之，不存在“歧視”或“排斥”民辦機(jī)構(gòu)的情況。所有符合相關(guān)規(guī)定的幼兒園都可以兌現(xiàn)助學(xué)券，既可以是公辦園，也可以是民辦園，甚至是部分經(jīng)過審核認(rèn)定的無證園。這既為民辦園創(chuàng)造了公平參與的機(jī)會與空間，也有助于擴(kuò)大學(xué)前教育的資源供給，以及改進(jìn)服務(wù)的提供方式，提高服務(wù)供給的效率，進(jìn)而增強(qiáng)資源配置的有效性。
第四，幼兒助學(xué)券定位于公共財(cái)政資金的“增量改革”。換言之，助學(xué)券在資金來源上著眼于“增量”范疇，而不是鎖定在目前的“存量”水平。發(fā)放助學(xué)券，只是對現(xiàn)有財(cái)政公共教育經(jīng)費(fèi)的一種補(bǔ)充，尚未進(jìn)入“存量改革”或“總量改革”的階段。發(fā)放助學(xué)券所需經(jīng)費(fèi)，由市、區(qū)縣（含街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府共同承擔(dān)，并根據(jù)現(xiàn)行的教育費(fèi)附加管理體制，采取城區(qū)按比例補(bǔ)助（市補(bǔ)助40%，區(qū)承擔(dān)60%）、遠(yuǎn)郊區(qū)縣定額補(bǔ)助兩種方式，補(bǔ)助資金從市教育費(fèi)附加中列支。
幼兒助學(xué)券的初步影響及政策意義
幼兒助學(xué)券在一定程度上減輕了適齡幼兒家庭的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，而且有助于引導(dǎo)無證園及薄弱園按照要求改進(jìn)提升。
——在一定程度上減輕了適齡幼兒家庭的費(fèi)用負(fù)擔(dān)
實(shí)施幼兒助學(xué)券，首先起到的是惠民的作用。南京市公辦園保教費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，按等級收費(fèi)，每生每月收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為：省級示范園600元，市級示范園500元，優(yōu)質(zhì)園400元，標(biāo)準(zhǔn)園300元，一般園220元。雖然各等級幼兒園可根據(jù)自身辦園實(shí)際成本情況上下浮動，但上浮幅度最高不得超過20%?？梢?，對于一般園而言，扣除助學(xué)券后，幼兒家長每月只需負(fù)擔(dān)20元保教費(fèi)；在農(nóng)村地區(qū)，由于實(shí)際收費(fèi)已經(jīng)低于220元，連這20元都不用家長支付，實(shí)際上達(dá)到了免費(fèi)入園的效果。對于省級示范園而言，即便是考慮到收費(fèi)上浮20%的因素，助學(xué)券也能為幼兒家長節(jié)省近三成的保教費(fèi)支出。目前，公辦園的在園幼兒數(shù)為97625人，占到了全市在園幼兒總數(shù)的近六成，換言之，助學(xué)券對于減輕這部分幼兒家庭的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，效果是比較明顯的。如前所述，符合條件的民辦園也可以兌現(xiàn)助學(xué)券。除了參照同等級公辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的普惠性民辦園外，大多數(shù)民辦園收費(fèi)相對較高，例如達(dá)到省級優(yōu)質(zhì)園的每生每月收費(fèi)在2000元左右。選擇此類民辦園的幼兒家庭，往往經(jīng)濟(jì)狀況相對較好，但即便如此，每月200元的助學(xué)券或多或少還是能為其減輕一部分的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。
——有助于引導(dǎo)無證園及薄弱園按照要求改進(jìn)提升
從幼兒園兌現(xiàn)助學(xué)券的條件來看，“持證”和“達(dá)標(biāo)”是兩個(gè)核心要素。所謂“持證”，是指公辦園持有《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)登記注冊證書》，民辦園持有《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)登記注冊證書》和《民辦學(xué)校辦學(xué)許可證》；所謂“達(dá)標(biāo)”，是指達(dá)到江蘇省幼兒園設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（即“省標(biāo)”）?？梢?，南京市將助學(xué)券的兌現(xiàn)條件與幼兒園的辦園條件、人員隊(duì)伍、辦園質(zhì)量等直接掛鉤，對于不能“持證”或“達(dá)標(biāo)”的幼兒園采取限制甚至取消兌券資格等措施，從而引導(dǎo)其按照政府要求改進(jìn)條件和規(guī)范發(fā)展。而且，如果能使現(xiàn)有的無證園或薄弱園按照“省標(biāo)”要求改進(jìn)提升，不失為短期內(nèi)擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給的一條途徑，且這種供給是基本合格的。助學(xué)券的意義，除了直接沖抵幼兒家長的保教費(fèi)支出外，更在于體現(xiàn)或傳遞政府對符合兌現(xiàn)條件的幼兒園的信任與支持，進(jìn)而也對那些無證園及薄弱園形成了一種“倒逼”壓力。換言之，如果這些無證園或薄弱園不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)改進(jìn)提升、“達(dá)標(biāo)”或“持證”，將無法（繼續(xù)）兌現(xiàn)助學(xué)券，進(jìn)而面臨生源流失、經(jīng)營難以為繼等現(xiàn)實(shí)問題。助學(xué)券對保教費(fèi)的沖抵，在一定程度上減輕了入園成本的同時(shí)，也增強(qiáng)了幼兒家庭（特別是低收入、外來務(wù)工人員）對幼兒園的選擇能力。
幼兒助學(xué)券對政府購買公共服務(wù)的借鑒與啟示
幼兒助學(xué)券應(yīng)著重解決為誰購買、向誰購買、怎么購買以及購買什么等問題。
助學(xué)券對政府購買公共服務(wù)提供的借鑒與啟示在于：第一，“為誰購買”的“誰”應(yīng)該是全體的概念，不應(yīng)有戶籍、非戶籍之分，也不必特意采用針對貧困家庭和弱勢群體的救濟(jì)思路，這樣既體現(xiàn)了“普惠性”原則，又避免了財(cái)政支持難以持久以及錯(cuò)保、漏保等問題。第二，“向誰購買”的“誰”應(yīng)該是多元的概念，不應(yīng)有公辦、民辦之分，只要符合相關(guān)條件即可，這樣既體現(xiàn)了公平，又兼顧了效率（即誰來提供服務(wù)更為有效），還有助于調(diào)動社會力量參與并進(jìn)一步擴(kuò)大公共服務(wù)的資源供給。第三，“怎么購買”涉及的是具體購買方式，助學(xué)券只是為公共財(cái)政用于“補(bǔ)需方”提供了一個(gè)思路，不一定適用于全部的公共服務(wù)領(lǐng)域，但仍有兩點(diǎn)需要指出，即實(shí)物券可能存在各環(huán)節(jié)的損耗及管理成本，而直接發(fā)放現(xiàn)金更是需要慎之又慎。第四，“購買什么”涉及的是具體服務(wù)內(nèi)容（標(biāo)準(zhǔn)），當(dāng)然與之相關(guān)的還有服務(wù)價(jià)格的問題，這也是政府監(jiān)管的關(guān)鍵所在，不僅助學(xué)券在這方面有待完善，其他公共服務(wù)領(lǐng)域同樣需要深入研究。
幼兒助學(xué)券面臨的挑戰(zhàn)及需要進(jìn)一步討論的問題
助學(xué)券作為政府購買學(xué)前教育服務(wù)的方式，還需解決“購買什么”以及相關(guān)的服務(wù)內(nèi)容（標(biāo)準(zhǔn)）、服務(wù)價(jià)格等問題。
——如何實(shí)現(xiàn)幼兒家長對學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)選擇的自由
賦予學(xué)生和家長選擇學(xué)校的權(quán)利，可以說是美國教育券的核心理念之一。對于幼兒助學(xué)券而言，也希望通過幼兒家長對學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的自由選擇，在一定程度上“倒逼”無證園及薄弱園按照要求改進(jìn)提升。換言之，這是對公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)需求方“用腳投票”的一種嘗試，也是試圖通過相關(guān)政策設(shè)計(jì)將“追求公平”與“追求效率”這兩個(gè)看似矛盾、實(shí)則統(tǒng)一的目標(biāo)加以兼顧。不管實(shí)際效果如何，這種“選擇的自由”在政策方向上是值得肯定的。
對此，有以下幾點(diǎn)需要特別強(qiáng)調(diào)：一是，幼兒家長能否選擇？助學(xué)券從某種意義上說，是提供給家長選擇幼兒園使用的，如果家長沒有選擇的能力，那么助學(xué)券也就失去了原本的作用。例如，低收入、外來務(wù)工人員家庭往往因?yàn)樽陨斫逃潭容^低以及迫于經(jīng)濟(jì)壓力，選擇幼兒園時(shí)首先考慮的可能就不會是保教質(zhì)量，而更關(guān)注沖抵保教費(fèi)之后自付費(fèi)用的多少。因而，有必要幫助幼兒家長具備正確的選擇、判斷能力；同時(shí)，助學(xué)券本身的“含金量”也將影響幼兒家長選擇的效果，換言之，如果助學(xué)券在幼兒園整個(gè)收入結(jié)構(gòu)中的比重偏小，實(shí)現(xiàn)幼兒家長“自由選擇”的目的將效果有限，可見這又回到了前面關(guān)于調(diào)整“增量”還是調(diào)整“存量”或“總量”的問題。二是，幼兒家長能否獲得選擇的信息？換言之，教育主管部門必須提供（或公示）充足的合格幼兒園信息，這樣才能讓幼兒家長選出適合自己子女進(jìn)入的幼兒園。同時(shí)，政府部門也應(yīng)加大宣傳力度，讓幼兒家長充分了解實(shí)施助學(xué)券的目的、意義及相關(guān)申請、發(fā)放程序，才不會出現(xiàn)跟風(fēng)式的盲從。三是，幼兒家長是自由選擇還是別無選擇？這方面，既要考慮幼兒園距離家庭的遠(yuǎn)近，又要考慮實(shí)際的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還要考慮有沒有充足的合格幼兒園可供選擇，以免出現(xiàn)因布局、價(jià)格、質(zhì)量等因素導(dǎo)致實(shí)際“無園可選”的境況。
——如何確保學(xué)前教育服務(wù)的資源供給充足與質(zhì)量可靠
雖然幼兒助學(xué)券的發(fā)放對象也包括外來務(wù)工人員子女，但其享受幼兒助學(xué)券，須參照江蘇省教育廳等六部門《關(guān)于進(jìn)一步做好流動人口子女義務(wù)教育工作的意見》條件執(zhí)行。也就是說，幼兒監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)在南京生活兩年以上，有相對穩(wěn)定的工作，符合國家計(jì)劃生育政策并提供“四證”：戶口簿、法定監(jiān)護(hù)人在南京的暫住證、法定監(jiān)護(hù)人相對穩(wěn)定工作的證明（與用工單位簽訂的勞動合同，工商營業(yè)執(zhí)照等）、符合國家計(jì)劃生育政策規(guī)定的有關(guān)證明。目前，南京市外來務(wù)工人員子女處于學(xué)前教育階段的約有1萬－2萬人，占全市適齡幼兒總數(shù)的6%－12%，比例不是太大。但實(shí)際上，僅“符合國家計(jì)劃生育政策”一條就將不少外來務(wù)工人員子女排除在助學(xué)券政策之外，進(jìn)而大多進(jìn)入了不合格的幼兒園。因此，如何保證這些不符合申請助學(xué)券的幼兒能夠享受到基本的學(xué)前教育服務(wù)，也應(yīng)統(tǒng)籌考慮，核心仍在于擴(kuò)大公益性、普惠性學(xué)前教育資源供給。
與此同時(shí)，由于助學(xué)券并不“排外”，符合條件的外來務(wù)工人員子女申請助學(xué)券的人數(shù)有可能在短期內(nèi)出現(xiàn)較大的增長，事實(shí)上在南京市部分區(qū)縣已經(jīng)出現(xiàn)了這種現(xiàn)象，進(jìn)而涉及到財(cái)政支出壓力有可能加劇。筆者認(rèn)為，對于助學(xué)券產(chǎn)生的上述“洼地效應(yīng)”需要正確看待。一方面，外來務(wù)工人員對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)與戶籍人口一樣享受相關(guān)公共服務(wù)，況且申請助學(xué)券還是有條件的；另一方面，絕大多數(shù)外來務(wù)工人員進(jìn)入城市仍是以就業(yè)為取向的，并非僅僅盯著這一項(xiàng)或幾項(xiàng)“福利”而來。所以，“普惠性”的政策取向本身沒有問題，有條件的地方可以量力而行、盡力而為，即便不能一下子覆蓋到全部外來務(wù)工人員子女，也要確保公益性、普惠性學(xué)前教育資源供給充足，這是政府不可推卸的職責(zé)。
此外，如前所述，助學(xué)券作為政府購買學(xué)前教育服務(wù)的方式，還需解決“購買什么”以及相關(guān)的服務(wù)內(nèi)容（標(biāo)準(zhǔn)）、服務(wù)價(jià)格等問題。一方面，即便“達(dá)標(biāo)”或“持證”的幼兒園提供的學(xué)前教育服務(wù)都是合格的，也應(yīng)對具體的服務(wù)內(nèi)容（標(biāo)準(zhǔn)）予以明確，這樣也更加便于政府對所購買服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管；另一方面，服務(wù)價(jià)格“惠民”自然是好事情，但也應(yīng)充分考慮實(shí)際的辦園成本（或生均成本）。例如，即便暫不調(diào)整公辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為調(diào)動社會力量舉辦普惠性民辦園的積極性，不妨允許其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)上浮、達(dá)至收支平衡甚至略有盈余，這樣也有助于保證其服務(wù)質(zhì)量不因成本而出現(xiàn)問題。
——如何調(diào)動學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)（及人員）的積極性
作為一項(xiàng)公共財(cái)政投入，幼兒助學(xué)券在一定程度上起到了普惠于民的作用。但是，為了保證學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量能夠持續(xù)、穩(wěn)定、不打折扣，也需要兼顧如何調(diào)動服務(wù)機(jī)構(gòu)（及人員）的積極性。實(shí)際上，對于助學(xué)券政策，即便是在南京市政府內(nèi)部也有不同看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為，每年用于發(fā)放助學(xué)券的3個(gè)多億的財(cái)政資金，如果用于獎(jiǎng)補(bǔ)、激勵(lì)，可以撬動更多的民間或社會資金，進(jìn)而可以建設(shè)更多的幼兒園?？梢姡@又回到了公共服務(wù)領(lǐng)域“補(bǔ)供方”還是“補(bǔ)需方”的討論。從調(diào)研的情況來看，對于大多數(shù)幼兒園特別是省優(yōu)質(zhì)園來說，助學(xué)券不過是將過去由幼兒家長直接支付的（部分）保教費(fèi)轉(zhuǎn)由政府財(cái)政撥付，所以政策并未讓其直接受益。而且，雖然優(yōu)質(zhì)園（公辦、民辦）約占全市幼兒園總數(shù)的60%左右，但學(xué)位仍然供不應(yīng)求，與無證園或薄弱園不同，其并不必?fù)?dān)心生源流失、自身存續(xù)等現(xiàn)實(shí)問題，所以僅靠助學(xué)券政策也難以調(diào)動其積極性。
因此，如何把“補(bǔ)需方”與“補(bǔ)供方”結(jié)合起來，相互取長補(bǔ)短，需要進(jìn)一步研究。可供選擇的思路有兩種：一是不再保留助學(xué)券，而是結(jié)合幼兒園實(shí)際的生均成本，將這部分資金全部（或部分）轉(zhuǎn)入幼兒園的生均公用經(jīng)費(fèi)（不足部分仍由財(cái)政予以補(bǔ)齊），加大生均公用經(jīng)費(fèi)在幼兒園收入結(jié)構(gòu)中的比重，并在保證辦園質(zhì)量不下降的前提下，將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)調(diào)整以繼續(xù)普惠于民；同時(shí)，考慮到目前助學(xué)券已經(jīng)覆蓋到了符合條件的非普惠性民辦園，如果將助學(xué)券轉(zhuǎn)入生均公用經(jīng)費(fèi)，需要兼顧對非普惠性民辦園的相應(yīng)投入進(jìn)行補(bǔ)償，當(dāng)然前提也是保證辦園質(zhì)量不下降、且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)下調(diào)。二是按照美國教育券的思路，從“存量”或“總量”角度對財(cái)政公共教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行改革，進(jìn)一步提升幼兒助學(xué)券的含金量，把政府原來直接投入幼兒園的財(cái)政經(jīng)費(fèi)按照生均成本折算以后，全部（或部分）以助學(xué)券的形式發(fā)放給幼兒家庭（可以沿用目前“先申請、后撥付”的方式），加大助學(xué)券在幼兒園收入結(jié)構(gòu)中的比重。但是，這一思路將涉及到財(cái)政撥款常規(guī)項(xiàng)目的調(diào)整，進(jìn)而對幼兒園特別是公辦園能否獲得穩(wěn)定的公共財(cái)政資金產(chǎn)生重大影響，復(fù)雜程度可想而知。有鑒于此，第一種思路相對更為穩(wěn)妥。
但從長遠(yuǎn)來看，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資金的效益最大化，仍有賴于多種政策的組合。而且，當(dāng)某一政策實(shí)施的條件、氛圍不夠充分時(shí)匆匆開始，發(fā)現(xiàn)問題后又簡單否定、將另一項(xiàng)政策作為靈丹妙藥，往往會導(dǎo)致很多政策比較短壽。反之，完善和修訂原有政策可能消耗的社會成本更小。因此，對于助學(xué)券在改善公平、效率和選擇性方面的獨(dú)特價(jià)值也不宜簡單否定。
