過低的生育水平會導致人口老齡化和勞動力的短缺，降低經(jīng)濟潛在增長率。未雨綢繆調(diào)整生育政策，事關(guān)中國人口和經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展
中國人口轉(zhuǎn)變已進入一個新階段，表現(xiàn)為勞動年齡人口絕對減少，老齡化進程加速，并對經(jīng)濟潛在增長率產(chǎn)生負面影響。在堅持計劃生育基本國策的同時，適時適度調(diào)整生育政策，符合以人為本的時代要求，也是通過改革獲得制度紅利的一個領(lǐng)域。如果穩(wěn)妥實施放開“二胎”的生育政策調(diào)整，這一調(diào)整可能為2030年以后的經(jīng)濟增長帶來積極效應?！ ?/p>
當前的生育政策現(xiàn)狀
以1980年中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》為標志，獨生子女政策已經(jīng)實行30余年。這一政策的實施，用一代人的時間實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變，緩解了人口與就業(yè)、資源、環(huán)境的矛盾，創(chuàng)造了長達30余年的“人口紅利”期。
根據(jù)國家統(tǒng)計局人口普查和人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，計算得出的總和生育率（即按照現(xiàn)有生育模式，一個婦女終生生育的孩子數(shù)）多年已經(jīng)低于1.5，聯(lián)合國在2010年發(fā)表的《世界生育率模式2009》中，也相應地把中國2006年的總和生育率修正為1.4，歸入低生育國家的行列。
隨著人口轉(zhuǎn)變進入新的階段，人口結(jié)構(gòu)矛盾開始顯現(xiàn)。多年處于低生育水平的結(jié)果，就是人口老齡化和勞動年齡人口增長減速直至負增長。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)預測，大約在2022年，中國總?cè)丝趯⒃?3.8億的水平上達到峰值，隨后絕對減少。2011年開始，15-59歲勞動年齡人口絕對減少，今后這個趨勢將繼續(xù)。60歲及以上老年人口比重將從2010年的13.3%提高到2022年的18.7%，屆時老年人口接近2.6億。
在此之前，中國人口結(jié)構(gòu)的特點是勞動年齡人口數(shù)量大、比重高，保證了勞動力供給的充足性，創(chuàng)造了高儲蓄率的條件，為20世紀80年代以來改革開放期間的經(jīng)濟發(fā)展提供了人口紅利。這種人口紅利具體體現(xiàn)在勞動力供給、人力資本、物質(zhì)資本積累、全要素生產(chǎn)率等各個方面。而隨著以勞動年齡人口減少為表征的人口紅利消失，中國GDP潛在增長率預計將從1995 2010年期間的平均10.3%，下降到“十二五”時期的7.6%。
隨著經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，人口逐漸老齡化是一般性規(guī)律，中國的不一般之處在于，在較低人均收入水平上，進入到了更為老齡化的人口轉(zhuǎn)變階段。因此，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、完善養(yǎng)老保障制度、發(fā)展老年事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、積極應對老齡化的努力之外，生育政策也需要與時俱進地進行調(diào)整。
中國生育政策的現(xiàn)狀是：實行嚴格一孩政策的地區(qū)包括全國城鎮(zhèn)及6省市的農(nóng)村居民，大約覆蓋全國人口的35.9%；實行“一孩半”政策，即農(nóng)村生育第一個孩子為女孩的家庭可以再生育一個孩子，包括19個省區(qū)農(nóng)村居民，覆蓋全國人口的52.9%；實行二孩政策即農(nóng)村居民普遍可以生育兩個孩子的地區(qū)，包括5省區(qū)的農(nóng)村，覆蓋全國人口的9.6%；實行三孩政策的是部分地區(qū)少數(shù)民族農(nóng)牧民，覆蓋全國人口約1.6%。
此外，全國普遍實行了“雙獨”政策，即夫妻雙方皆為獨生子女的家庭可以生育兩個孩子；有7個省市農(nóng)村實行了“單獨”，即夫妻有一方為獨生子女的家庭即可生育兩個孩子；有12個省市區(qū)取消或放寬了生育間隔規(guī)定；有5個省區(qū)放寬了再婚夫婦的生育政策。從現(xiàn)狀出發(fā)，采用分步實行“單獨”政策向“二胎”過渡的調(diào)整方式，相對偏于保守。
生育政策調(diào)整路徑選擇
在討論生育政策調(diào)整時，學者和政策制定者常常糾結(jié)于一個雙重目標：既希望人口增長具有持續(xù)性，長期內(nèi)促進人口總量和結(jié)構(gòu)的平衡，又不愿意看到生育水平的明顯上升。那么，我們在政策上可以接受怎樣的生育水平，或者總和生育率的警戒線是多少呢？從人口學的角度，一個婦女終身生育的孩子數(shù)即總和生育率低于2.1這個更替水平，可以被界定為低生育水平。國際上認為，根據(jù)可能產(chǎn)生的人口及經(jīng)濟社會后果，1.5 2.1為低生育水平，1.3 1.5為很低生育水平，而1.3以下則是極低生育率。
過低的生育水平會導致一系列經(jīng)濟社會問題，最直接的問題是人口老齡化和勞動力的短缺，造成資本報酬遞減，大幅度降低經(jīng)濟潛在增長率。而且，在人口、經(jīng)濟與社會等多種因素的相互作用下，生育水平一旦落入到很低的區(qū)間，將長期持續(xù)下去，形成不良循環(huán)。經(jīng)驗表明，1.5是一個臨界水平的生育率，一旦低于這個水平，哪怕將其提高到1.6都是難上加難。在中國生育率已經(jīng)只相當于更替水平2/3的情況下，政策調(diào)整應該提上議程。
超低生育率不應成為中國人口發(fā)展的政策目標，保持“適度”的低生育水平，既不能低于1.5，也不應超過2.1。事實上，由于人口轉(zhuǎn)變趨勢并不僅僅取決于某項政策的實施，而更多地是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，因此，無論采取何種政策調(diào)整方案，我們都很難看到生育率提高到2.1的結(jié)果。長期以來，主管人口工作的部門從人口眾多的國情出發(fā)，把1.8的生育水平作為判斷生育率高低的基準，主張長期生育水平應該大致保持在1.8左右為宜。
在目前人口學家所做的各種預測和模擬中，除了個別結(jié)果認為一步放開“二胎”會在短期內(nèi)（3 5年）導致總和生育率高企，超過2.1的替代水平之外，絕大多數(shù)都得出長期總和生育率在1.9以下，并隨著時間推移而趨于下降的預測結(jié)果。因此，生育政策調(diào)整的選擇最終落在：是維持現(xiàn)行1.4的極低生育水平，還是進行較大幅度的調(diào)整（允許生育二胎），盡可能使未來生育率更接近1.8的均衡水平這個范圍內(nèi)?！?/p>
政策調(diào)整的增長效應
隨著勞動年齡人口進入負增長，人口紅利終究要消失，經(jīng)濟增長從過去的高速轉(zhuǎn)為相對較低增速的常態(tài)也是不可避免的。生育政策調(diào)整也不可能在短期內(nèi)逆轉(zhuǎn)人口紅利。不過，未雨綢繆調(diào)整生育政策，對于未來中國人口均衡發(fā)展乃至長期潛在增長率，仍然可以產(chǎn)生積極的效果。在對人口生育政策進行調(diào)整之后，短期內(nèi)不會產(chǎn)生對GDP潛在增長率的正面影響，負面影響程度也非常微弱，不足0.01個百分點。但是，在一代人進入勞動力市場之后，政策調(diào)整對潛在增長率的積極作用將會比較明顯。
根據(jù)我們的模擬，生育政策調(diào)整對經(jīng)濟潛在增長率的效果在2030年之后才會顯露。以維持現(xiàn)行政策和生育水平的情形為參照基準，通過政策調(diào)整，在把總和生育率迅速提高到1.77 1.94并保持下去的情況下，2031-2035年的潛在增長率可以提高7.1% 11.8%，2046 2050年的潛在增長率可以提高15.5% 22.0%。而把今后總和生育率提高到1.77 1.94的水平，恰好與立即放開“二胎”的改革方案相對應。
有兩點值得指出。首先，只要引導得當，這個范圍內(nèi)的政策調(diào)整不會導致失控局面。具體來說，在實施生育政策的前期，以往行之有效的計生管控措施，可以應用于二胎以上情形；在調(diào)整完成并穩(wěn)定之后，政策著眼于提倡節(jié)制生育，完善相關(guān)服務體系；隨后逐漸過渡到生育自主的政策取向上；在總?cè)丝谶_到峰值之后，政策目標則應轉(zhuǎn)向鼓勵生育。其次，通過政策調(diào)整把生育率提高到更加接近于更替水平（如1.77 1.94），是一種最為樂觀的設想。根據(jù)許多其他亞洲經(jīng)濟體的經(jīng)驗，很可能政策放開卻不能逆轉(zhuǎn)生育率下降趨勢。那樣的話，鼓勵生育的政策取向應該來得更早。
