非政府組織（Non－GovernmentalOrganization，縮寫NGO）一詞最早是在1945年6月通過的《聯(lián)合國憲章》第十章第71款中確定并廣泛使用的。該條款規(guī)定：“經(jīng)濟及社會理事會得采取適當辦法，與各種非政府組織會商有關(guān)于本理事會職權(quán)范圍內(nèi)之事件。”按照聯(lián)合國經(jīng)社理事會的界定：NGO是在地方、國家或國際級別上建立起來的、以促進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步為目的的社會組織。世界銀行則把“致力于減輕苦難、維護窮人利益，保護環(huán)境，提供基本的社會服務(wù)及推進社區(qū)發(fā)展”的任何民間組織，都稱為非政府組織。非政府組織通過全球范圍內(nèi)的籌資及項目運作，在諸如國際經(jīng)濟、環(huán)境保護、文化教育、衛(wèi)生保健、科學技術(shù)、人道主義和人權(quán)等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，成為聯(lián)合國處理國際事務(wù)中不可或缺的重要伙伴。［1］因此，認真分析總結(jié)國外非政府組織的管理模式及其對境外非政府組織的管理經(jīng)驗，為我國非政府組織的發(fā)展和監(jiān)管制度建設(shè)提供有益借鑒。
一、發(fā)達國家非政府組織的管理模式
發(fā)達國家以成熟的公民社會為基礎(chǔ)，通過頒布相關(guān)法律建構(gòu)非政府組織管理的法律框架，將非政府組織的運作方式和活動范圍都納入具體明確的法律規(guī)范之中。
（一）非政府組織具有法人地位
發(fā)達國家都在憲法中規(guī)定公民有結(jié)社的自由，各國政府積極為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，建立起一套比較完整的非政府組織管理法律體系，明確了非政府組織的法人地位，對非政府組織參與社會活動提供了法律保障。
英國自1601年頒布世界上第一個有關(guān)慈善活動的法規(guī)——《慈善用途法》以來歷經(jīng)多次修訂，新《慈善法》于2006年11月8日正式生效，對非政府組織的活動及規(guī)范運作進行了規(guī)制。德國建立了以基本法為基礎(chǔ)，以民法典為基本規(guī)則、聯(lián)邦社團法為補充的非政府組織法制體系。其基本法規(guī)定兩個以上的法人或自然人依照同一宗旨組成社團，其權(quán)利受法律保護，以非營利為目的的社團，必須到社團所在地轄區(qū)的區(qū)法院進行登記，即可獲得法人資格，享受國家稅收優(yōu)惠。同時社團法對違反憲法規(guī)定設(shè)立的社團做出管制性規(guī)定，包括管制機關(guān)、禁止令的發(fā)布及社團應(yīng)承擔的法律責任等，既保障了非政府組織的法律地位，又規(guī)范了非政府組織的運作。［2］日本對非政府組織直接以法人來命名，將其與擁有獨立法律人格的公司法人的法律地位相等同。日本《民法典》明確規(guī)定：注冊的會員社團或注冊的服務(wù)于宗教、慈善事業(yè)、學術(shù)、藝術(shù)和其他對公眾有益且不是營利性質(zhì)的基金會，可以通過取得管理機關(guān)的批準而成為法人組織。
（二）較為寬松的準入制度
目前，非政府組織進行登記和取得法人地位是其獲得稅收等優(yōu)惠政策的條件，國外非政府組織的設(shè)立制度主要有自由設(shè)立方式、行政許可方式、準則方式、強制設(shè)立方式和特許方式。其中，最為普遍的是自由設(shè)立方式和準則方式。自由設(shè)立方式指非政府組織只需滿足一定人數(shù)并且在設(shè)立人之間達成合意便可成立，在此過程中無須行政機關(guān)介入。英美等發(fā)達國家大多采取自由設(shè)立方式，但也相應(yīng)做出一些附加條件，比如英國《慈善法案2006》規(guī)定了慈善組織的門檻為年收入或預(yù)期年收入5000英鎊以上。自由設(shè)立方式優(yōu)勢在于最大限度地鼓勵非政府組織的發(fā)展。準則方式指非政府組織必須按法定程序向特定行政機關(guān)申請注冊登記，獲得批準方可設(shè)立。采取準則方式的大都是強調(diào)國家立法的國家，如德國、日本、新加坡等國家。準則方式體現(xiàn)了濃重的政府管理傾向，保證非政府組織在國家的發(fā)展規(guī)劃下有秩序地運行。
美國、英國、德國對非政府組織的登記注冊程序都比較簡單。在美國，申請者只需提交一份簡單的機構(gòu)章程，寫明機構(gòu)名稱、目標，說明不為任何私人謀利益的宗旨，交由州內(nèi)政司批準即可。在英國，成立志愿者組織無需登記，只要有自己的章程，不向政府要錢，成員不少于3人即可成立。但成立慈善組織的社團必須到慈善委員會注冊登記，年收入在1000英鎊的慈善組織都要進行登記。而日本則是發(fā)達國家中對非政府組織設(shè)立限制最嚴的國家，政府對非政府組織實行嚴格的登記管理制度。各類非政府組織必須事先征得主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政府機構(gòu)的同意，同時還必須具備3億日元的資產(chǎn)和不少于3000萬日元的年度預(yù)算，才可以登記注冊。
（三）非政府組織成立的條件較明確
無論非政府組織的登記是采取自由設(shè)立方式或者準則方式，國家都會將非政府組織進行具體分類，具體規(guī)定非政府組織的成立條件。在德國，非政府組織類型主要分為社團型非政府組織和基金會型非政府組織。德國《民法典》第21條規(guī)定社團型非政府組織的設(shè)立條件為：（1）成員在7人以上；（2）擁有明確的章程，并必須記載社團的目的、名稱和住所，并載明社團以登記為成立要件；（3）實施社團董事會制度，董事會必須由會員全體大會民主選舉任命；（4）若要獲得法人地位還需進行登記。基金會型非政府組織的成立條件是：（1）首先需要公證部門的公證，然后到州一級政府登記，在獲得基金會登記證書后最后到聯(lián)邦和州一級財政部門認可其公益性；（2）擁有辦公場所、章程、董事會；（3）注冊資金不得少于50000歐元。
日本的公益法人是其十分重要的非政府組織表現(xiàn)形式，其成立條件為：（1）制定有詳細的章程，章程內(nèi)容應(yīng)包括成立目的、具體名稱、固定辦公場所，以及涉及資產(chǎn)、理事任免、社員資格的相關(guān)規(guī)定；（2）制作有財產(chǎn)目錄和社員名單；（3）選舉出理事和董事；（4）召開了成立大會。其中，章程必須報審批機關(guān)批準而后方可設(shè)立。［3］
（四）稅收優(yōu)惠制度
很多國家通過立法明確給予非政府組織諸多稅收優(yōu)惠制度，直接或間接地支持非政府組織的發(fā)展。美國聯(lián)邦稅法是美國政府管理非政府組織的主要工具，美國聯(lián)邦稅法501（C）3條款明確規(guī)定，對于支持教育、衛(wèi)生、消除貧困、宗教、科學發(fā)展、促進社會福利等方面的慈善組織可獲得稅收優(yōu)惠。
英國的《收入和公司稅法（1988年）》第505條第1款和第2款規(guī)定，非政府組織從事商業(yè)活動所得收入的免稅范圍包括不動產(chǎn)收入、股息、利息、版稅、養(yǎng)老金和扣稅捐贈物品，這些收入必須用于慈善目的。
德國的稅法規(guī)定獲得稅收優(yōu)惠的決定性條件是“公益目的”，《德國稅收通則》具體詮釋的“公益目的”包括三種類型：（1）一般公益目的，包括科學研究、教育事業(yè)、民族間的援助、保護環(huán)境和文化遺產(chǎn)、扶助青少年和老年人、支持民主事業(yè)等；（2）慈善目的，“一個組織所從事的活動的目的旨在支持或幫助處于危難中的人士，無論這些人士是經(jīng)濟狀況使然，還是其身體、精神或心理狀況使然”；（3）宗教相關(guān)目的，如對宗教團體的支持和幫助、禮拜堂的建設(shè)、精神撫慰、宗教教育等。
（五）強化過程控制的監(jiān)管體制
盡管各國傳統(tǒng)和社會制度結(jié)構(gòu)有所不同，發(fā)達國家對非政府組織的監(jiān)督管理模式一般都采用過程控制辦法。即對非政府組織的成立采取寬松自由政策，而對非政府組織開展的活動和組織運作的全過程實行監(jiān)督、評估和控制。
如美國以稅收為重點對非政府組織活動和運作進行監(jiān)管，主要是防止以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈，具有免稅資格的非政府組織需要每年向聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)報送該組織的年度報告，內(nèi)容主要是財務(wù)狀況和經(jīng)營活動。英國的慈善委員會是對非政府組織實施監(jiān)督的最主要部門，可以依法行使準司法權(quán)力，對非政府組織的宗旨、管理秩序、籌款使用及方向等進行有關(guān)監(jiān)督。美國、英國、德國、日本、新加坡、澳大利亞等國對濫用結(jié)社自由、危害國家安全、觸犯刑法、違反憲法規(guī)定的組織，政府將禁止其活動或?qū)⑵浣馍⒒蚪o予處罰。同時，十分重視行業(yè)管理和社會監(jiān)督的作用，利用行業(yè)管理部門對非政府組織機構(gòu)進行評估、咨詢、監(jiān)督，接受社會公眾的舉報，實現(xiàn)全社會對非政府組織的行為和活動進行監(jiān)督約束。如英國建立了全國性的公益舉報和迅速及時的受理機制，任何一個地方任何一位公民可以在任何時候用電話舉報和直接舉報。
二、國外對境外非政府組織的管理
（一）發(fā)達國家對境外非政府組織的管理制度
美、英、德等西方發(fā)達國家由于“公民社會”比較發(fā)達，民主和法制健全，非政府組織發(fā)展較為成熟，各國沒有針對境外NGO監(jiān)管的專門法律及政府機構(gòu)，將其納入與國內(nèi)NGO統(tǒng)一的法律規(guī)制和監(jiān)督管理范圍內(nèi)，對待境外NGO都是利用多，防范少。除適度監(jiān)管外，政府一般不干涉組織具體事務(wù)和內(nèi)部運作。但對極端反政府、危害國家經(jīng)濟安全的組織采用經(jīng)濟、行政、司法等手段進行監(jiān)管和懲戒。
（二）發(fā)展中國家對境外非政府組織的管理制度
由于發(fā)展中國家的現(xiàn)實國情千差萬別，各國對本國和境外非政府組織的認知存在著一定差異，加上與西方國家千絲萬縷的聯(lián)系，因而對非政府組織的管理模式也不同。如菲律賓、東帝汶、印度、巴基斯坦、孟加拉國等亞洲國家和埃及、土耳其、突尼斯等中東國家對非政府組織的管理較為寬松，但印度對宗教性非政府組織的監(jiān)管相當嚴格，采取多種措施防止傳教和轉(zhuǎn)宗活動；越南、老撾和柬埔寨普遍采取利用與防范并重的策略；東盟中較為發(fā)達國家如印度尼西亞、馬來西亞、泰國和新加坡則采取相對慎重態(tài)度對待非政府組織的發(fā)展；而緬甸軍政府一直把非政府組織當作重點防范、嚴加管控的對象。
隨著非政府組織在發(fā)展中國家的日益活躍，絕大多數(shù)發(fā)展中國家政府普遍注重健全管理機構(gòu)，完善相關(guān)法律法規(guī)，逐漸成立管理非政府組織的專門機構(gòu)或兼管機構(gòu)，形成了注冊登記、監(jiān)督評估等管理機制。如，越南和老撾均堅持黨在協(xié)調(diào)管理民間組織涉外活動中的主導地位，兩國的民間組織對外交往均由黨中央外事部門統(tǒng)管。越南設(shè)有“非政府組織事務(wù)委員會”，專門負責非政府組織事務(wù)，對境外非政府組織規(guī)定了在越南活動的權(quán)利和義務(wù)、管理細則以及對境外非政府組織援助的管理和使用。印度對于非政府組織的登記注冊堅持寬進嚴管、歸口登記、分類管理等原則。巴基斯坦主要有《團體注冊法》、《信托基金法》、《協(xié)會團體法》、《非營利性社會福利團體法律》等，多是英殖民地時期制定的。土耳其制定了《基金會法》、《結(jié)社法》等法律及《基金會管理總局組織和職責條例》等規(guī)章條例，將境外非政府組織納入法律體系進行綜合管理，規(guī)定了境外非政府組織在土耳其設(shè)立代表處、開展活動、接受政府檢查、監(jiān)督和處理等內(nèi)容。［4］
總之，發(fā)展中國家公民社會發(fā)育不足，法律體系不夠完備，政府也缺少境外非政府組織的治理經(jīng)驗，多數(shù)發(fā)展中國家都沒有形成規(guī)范與管理境外非政府組織的有效制度與辦法，基本上是防范為主，謹慎利用。
（三）轉(zhuǎn)型國家對境外非政府組織的管理規(guī)制
蘇聯(lián)解體、東歐劇變后，作為社會轉(zhuǎn)型國家，獨聯(lián)體和中東歐各國一方面需要非政府組織彌補國家在管理功能上的缺失，另一方面又擔心非政府組織的活動干擾國家權(quán)力中心的順利確立和正常運行。盡管一些國家對境外非政府組織的活動制定了嚴格的法規(guī)，特別是在一系列“顏色革命”后，獨聯(lián)體各國在禁止境外非政府組織涉足本國政治方面出臺了各種明確的規(guī)定，但是借境外非政府組織的資金和活動能力來填補本國政府在社會轉(zhuǎn)型中管理空白的動機又不得不使其向境外非政府組織洞開門戶。
蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府在相當長一段時間內(nèi)都沒有過多限制境內(nèi)外非政府組織的活動，也沒有特別禁止俄羅斯非政府組織與國外各種機構(gòu)的聯(lián)系，甚至允許境外非政府組織在俄羅斯境內(nèi)設(shè)置分支機構(gòu)，導致俄羅斯非政府組織過度泛濫。近年來，隨著“顏色革命”在獨聯(lián)體國家的蔓延，美歐等西方國家對俄羅斯內(nèi)政的干預(yù)和批評增多，并通過在俄羅斯的各種非政府組織暗中支持俄羅斯民主反對派，引起了俄羅斯政府的高度警覺，開始加大對境內(nèi)外非政府組織的監(jiān)管力度，打擊境外非政府組織在俄羅斯境內(nèi)的各類違法活動，維護國家穩(wěn)定。俄羅斯聯(lián)邦于1995年頒布了《社會團體法》和《非商業(yè)組織法》，成為規(guī)范和監(jiān)督境外非政府組織在俄羅斯活動的主要法律依據(jù)，加大了對非政府組織的限制力度，限制活動區(qū)域，重新核定非政府組織身份，進行重新注冊登記，并強化日常活動監(jiān)督和檢查，在穩(wěn)定社會秩序、預(yù)防“顏色革命”在本國發(fā)生方面取得一定成效。［5］
三、國外非政府組織的監(jiān)管對中國的啟示
我國已進入人均GDP3000美元的“發(fā)展黃金期”與“矛盾凸顯期”，同時也是境外非政府組織在我國活動的活躍期，伴隨跨國公司進入中國大陸的同時，大量境外非政府組織也紛紛登陸中國，參與到中國社會生活各個層面。我國不僅面臨外國NGO的治理難題，也面臨如何使國內(nèi)NGO發(fā)展、走出國門以服務(wù)國家戰(zhàn)略、塑造大國形象、承擔大國責任的挑戰(zhàn)。因此，有必要分析借鑒外國NGO的管理經(jīng)驗，結(jié)合中國NGO的實際發(fā)展情況，加強對外國非政府組織的管理，趨利避害，對全面建設(shè)小康社會、有效舒緩社會矛盾與保持社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會有著重要意義。
（一）制定完善統(tǒng)一的非政府組織管理的法律體系
目前，對于非政府組織的管理，我國已初步形成了以法規(guī)、政策、規(guī)章和地方配套法規(guī)組成的政策法規(guī)體系。從立法角度，我國主要有5個行政法規(guī)，即《事業(yè)單位登記管理條例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》（1998年）和《基金會管理條例》（2004），詳細規(guī)定了非政府組織的登記、監(jiān)督管理及獎勵懲罰，對國內(nèi)外非政府組織起雙重規(guī)范作用?！锻鈬虝芾頃盒幸?guī)定》（1989）是單立的規(guī)范境外非政府組織的法規(guī)，此外《關(guān)于鼓勵臺灣同胞和香港澳門同胞投資的規(guī)定》和《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》（2004）中也涉及了對境外非政府組織的登記注冊。除了涉外基金會及外國商會在中國的活動有明文的國內(nèi)法規(guī)規(guī)范外，其他境外非政府組織在華活動尚無明確的法律法規(guī)?，F(xiàn)有的法規(guī)也限于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，其立法層次不高，沒有上升到法律的高度，內(nèi)容側(cè)重于登記程序，相應(yīng)領(lǐng)域的立法工作也滯后于非政府組織的發(fā)展。由于這些法規(guī)部分內(nèi)容已過于陳舊，條款過于抽象，缺少可操作性。因此，應(yīng)結(jié)合我國的具體國情，加快制定統(tǒng)一的非政府組織法，合并完善民法、刑法和行政法等部門法有關(guān)非政府組織的規(guī)定，將境外非政府組織納入政府統(tǒng)一的監(jiān)管法律規(guī)制體系，規(guī)范和監(jiān)督境外非政府組織在華活動。
（二）設(shè)立專門的境外非政府組織監(jiān)管機構(gòu)
我國對境外非政府組織的管理持比較謹慎態(tài)度，在實踐中對在華境外非政府組織推行“不承認、不取締、不干預(yù)”的三不政策。即，中國政府不承認在華境外非政府組織的法律地位，不取締已來華活動的境外非政府組織，也不干涉它們的內(nèi)部事務(wù)，但它們不得危害中國的國家安全或社會穩(wěn)定。在這種謹慎而又“默許”的態(tài)度下，我國對國內(nèi)外非政府組織實行“歸口登記、分級管理、雙重負責”的管理模式，即必須通過一個行業(yè)主管部門的審批，先取得“行政合法性”后才能獲得“法律合法性”，這樣使得許多非政府組織包括外國非政府組織不愿注冊登記而游離于法律和主管部門的監(jiān)管之外。對非政府組織的業(yè)務(wù)管理分散在外事、扶貧、教育、婦聯(lián)、衛(wèi)生、環(huán)保等各個部門中，接受對口政府部門的管理。這種分割的格局使地方政府對境外非政府組織缺乏信息了解和掌控，根本無法進行有效監(jiān)管。
因此，要推進非政府組織管理體制改革，改革雙重管理模式，建立單一登記管理體制，取消業(yè)務(wù)主管單位，簡化登記注冊程序，形成寬進嚴出過程監(jiān)管的制度安排，積極建立全國統(tǒng)一的非政府組織登記管理和執(zhí)法信息系統(tǒng)，形成高效的快速反應(yīng)機制，將重要信息和重大事項向社會公示，提高非政府組織運作的透明度，使其處于政府和社會多重監(jiān)管之下，引導非政府組織規(guī)范自身行為，增強社會責任感、社會公益意識和社會公信度，逐步建立自律和誠信的長效機制，加快非政府組織的自治化進程。要設(shè)立專門的境外非政府組織的歸口監(jiān)管機構(gòu)，指導、管理和協(xié)調(diào)境外非政府組織的在華活動，減少其活動的盲目性，改變多頭管理、各自為政的現(xiàn)象。嚴格規(guī)定境外非政府組織登記程序、涉外活動、權(quán)利義務(wù)等，明確其宗旨、使命和價值，確定其活動的內(nèi)容領(lǐng)域、地域范圍以及約束要求，如只限于從事社會事業(yè)和發(fā)展活動，不得參與政治活動等。
（三）建立非政府組織的備案和審查制度
為配套非政府組織管理體制改革創(chuàng)新，我國應(yīng)改變過去對非政府組織“重登記、輕監(jiān)管”的做法，建立非政府組織的備案和審查制度。要通過每年的非政府組織年檢工作，圍繞社會關(guān)注的熱點、難點問題，及時深入調(diào)查指導，掌握、發(fā)現(xiàn)和處理非政府組織業(yè)務(wù)和財務(wù)活動中存在的問題，對非政府組織進行評估、劃分等級，盡快建立非政府組織設(shè)立、活動的備案制度，根據(jù)非政府組織立法，明確社會團體、基金會、公益慈善團體、民辦非企業(yè)單位等非政府組織的性質(zhì)和法律地位，進行區(qū)分登記和備案，對符合條件的非政府組織進行登記，對不符合條件，但政治上沒有問題的非政府組織進行備案，賦予其進行社會活動的合法身份。要建立對非政府組織的審查制度，認真落實非政府組織的重大事項報告制度，審查其資金來源、財務(wù)活動等情況，并向社會公布審查結(jié)果，對那些不接受監(jiān)管、內(nèi)部管理混亂、不按章程及無辦公場所、無專職人員、無活動經(jīng)費的非政府組織予以注銷取締。
（四）增強政府與非政府組織之間的互動
從國內(nèi)外非政府組織發(fā)展經(jīng)驗和特點來看，非政府組織數(shù)量與經(jīng)濟社會發(fā)展以及政府管理水平呈現(xiàn)出一定正相關(guān)性。非政府組織以公益和非營利性為組織使命，與政府組織具有天然的共同社，是承接政府職能轉(zhuǎn)移的最佳伙伴。在當今社會政治運作的現(xiàn)實中，政府仍然是資源分配的權(quán)威核心和公共權(quán)力的行使者，非政府組織則是社會的基本組織，可以向社會成員提供所需要的公共物品和公共服務(wù)，與政府的功能形成互補。［6］因此，非政府組織的發(fā)展除了良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和法律制度的支撐外，還離不開與政府的密切合作與相互配合。大力培育和支持非政府組織的發(fā)展，可以真正實現(xiàn)“小政府、大社會”的雙贏格局。一些政府部門并沒有充分認識到非政府組織尤其是境外非政府組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用，注重培育政府部門與非政府組織在公共物品與公共服務(wù)方面的良好的合作關(guān)系，不愿將一些職能轉(zhuǎn)交由它們來執(zhí)行。
因此，政府部門要樹立尊重公眾意志、重視公共權(quán)力的觀念，在平等的基礎(chǔ)上建立政府權(quán)力部門與非政府組織的溝通、理解、協(xié)商、合作的關(guān)系，理順與非政府組織經(jīng)常性對話的渠道。在決策過程中聽取他們的意見，有意識地引導非政府組織參與社會公益事業(yè)、公共事務(wù)管理，獲取政府項目資金支持。非政府組織在接受政府部門扶持與發(fā)展的同時更注重自身獨立性和自治性，強化組織的能力建立，提高社會服務(wù)水平，增強社會公信度。應(yīng)加強組織自律和同業(yè)約束，提高誠信水平和運作透明度，獲得政府部門和社會公眾的信任，在發(fā)展方向、技術(shù)、人員、信息等方面得到更廣泛支持，向社會提供有效服務(wù)。
參考文獻
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