改革開放以來，我國政府機構和行政管理體制改革，遵循“實踐是檢驗真理的唯一標準”和“摸著石頭過河”的原則，積極穩(wěn)妥，持續(xù)推進，把總方向與階段性任務相結合，一步一步邁向新目標。
七次大規(guī)模機構改革成果顯著
我國政府機構改革大的階段性任務，是通過每五年一次的分步改革實現(xiàn)的。自1982年以來，中國政府分別進行了7次較大規(guī)模的機構改革。
1982年的政府機構改革是在“文化大革命”結束后，政府面對百廢待興的局面，恢復和增加了很多管理部門，導致機構臃腫、效率降低的情況下進行的。這次改革中，國務院率先進行了大幅度的機構和人員調整，實行了干部退休制度，廢除了事實上存在的領導職務終身制。
1988年的政府機構改革是針對機構精簡后出現(xiàn)反彈，國務院工作機構又增加，政企不分現(xiàn)象嚴重這個情況進行的。這一輪的政府機構改革目標主要集中在政企分開。政府對企業(yè)由直接管理逐步轉變?yōu)殚g接管理，下放權力，撤并調整專業(yè)經(jīng)濟管理部門和綜合部門中的專業(yè)管理司局，調整黨政重疊設置的機構，精簡了20%的員額。
1993年的政府機構改革是在黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后進行的，重點是轉變職能，使市場機制在國家宏觀調控下對資源配置發(fā)揮基礎性作用。國務院各部門行政編制按總額20%的比例進行了精簡。
1998年的政府機構改革是在應對東亞金融危機的沖擊、國家財政不堪重負、相當多的國有企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營陷入困境的狀況下進行的，是一次相當具有廣度和深度的行政改革。國務院行政編制縮減一半，轉變職能開始取得較大進展。
2003年的政府機構改革是在加入世界貿(mào)易組織后的國際環(huán)境下開展的，重點在深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會;完善宏觀調控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會;健全金融監(jiān)管體制，設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等三個金融監(jiān)管機構;推進流通管理體制改革，組建商務部;加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務院直屬機構。
2008年的政府機構改革第一次提出了大部門制方案，將國家工業(yè)行業(yè)管理的職責、國防工業(yè)的職責與信息產(chǎn)業(yè)管理的職責整合，成立工業(yè)和信息化部，將交通部、中國民用航空總局、國家郵政局、建設部的指導城市客運職責整合，成立交通運輸部，將人事部、勞動和社會保障部的職責整合，成立人力資源和社會保障部。
2013年政府機構改革目前正在進行之中，國務院機構改革基本完成，地方政府改革即將啟動。這次改革的重點是轉變職能、簡政放權，繼續(xù)推進大部門制，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理等機構。
行政管理體制改革進入新階段
政府機構是行政管理體制的載體。研究政府機構改革不僅要看機構本身的變化，還要把視野拓寬到行政管理體制改革的層面，這樣會認識得更清晰。改革開放以來，我國行政管理體制變革可以從兩個維度來作歷史分析，這就是用以改革為引領的維度和以創(chuàng)新為引領的維度，將這35年劃分為兩大階段。1978年到2002年，是以改革為引領、創(chuàng)新蘊涵其中的變革;2002年之后，以黨的十六大和十六屆二中全會上通過《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》為標志，進入到改革和創(chuàng)新并舉、創(chuàng)新引領的變革階段。
1978年，黨的十一屆三中全會《公報》提出：要“認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象”，“應該著手大力精簡各級經(jīng)濟行政機構”。此后，我國經(jīng)濟改革從農(nóng)村到城市，從發(fā)展商品經(jīng)濟到建立市場經(jīng)濟，在相當短的時間里徹底打破了僵化的計劃經(jīng)濟體制，使國民經(jīng)濟迅速得到恢復和發(fā)展。與此同時，我國連續(xù)進行了多次比較集中的行政管理體制改革和機構改革，一方面使政府努力適應市場放開后經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，另一方面又使政府能夠成為主動推動經(jīng)濟改革的重要力量，用行政改革促進經(jīng)濟改革，用行政改革的成果鞏固經(jīng)濟改革。經(jīng)過大約20年的努力，我國經(jīng)濟、政治、社會、行政都發(fā)生了深刻變化。
2002年，黨的十六大報告指出：“社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立”，同時提出要“深化行政管理體制改革”。同年召開的十六屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》指出：“行政管理體制和機構改革是推進政治體制改革的重要內(nèi)容，是推動我國上層建筑更好地適應經(jīng)濟基礎的一項重要的制度建設和創(chuàng)新。”這是我們黨第一次把行政的改革與創(chuàng)新并提，賦予政府改革新的內(nèi)涵、新的期待，標志著轉變政府職能進入了一個新階段。這個新階段的特點是，行政體制改革主要從單維度地破除計劃經(jīng)濟下的管理模式，轉變?yōu)槎嗑S度地推進經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態(tài)文明建設的改革模式。需要政府一方面繼續(xù)破除不適應社會主義市場經(jīng)濟需要的行政體制機制，另一方面創(chuàng)新政府職能和工作方式，發(fā)揮上層建筑對經(jīng)濟基礎的反作用，促進經(jīng)濟社會協(xié)調和改革發(fā)展穩(wěn)定的整體推進，總體設計和謀劃改革。2012年，黨的十八大報告明確提出，“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。
建立中國特色社會主義行政管理體制
行政管理體制改革的目標是建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這個目標是宏偉的。具體而言，是要把建設服務型政府作為政府改革的方向，重點就是要解決新形勢下政府的職能定位問題，要把公共服務作為政府的主要職能，因此，轉變職能就成為行政管理體制創(chuàng)新的核心任務。
轉變職能，一方面是重新界定職能，放棄原來不合適的職能，另一方面需要解決權力結構不合理的問題，要把行政管理中的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權這三種權力適當分開、相互制約，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。在推進職能轉變和權力結構優(yōu)化的過程中，需要設計新的職能、新的機構體系。這就必然地提出了建立大部門制的要求。因為，大部門制是實現(xiàn)“扁平化”結構、制約與協(xié)調統(tǒng)一、部門之間協(xié)調與部門內(nèi)部協(xié)調統(tǒng)一的最有利形式。
(作者系中國行政管理學會執(zhí)行副會長兼秘書長)
