肇始于上世紀80年代中期的村民自治，經過近30年的發(fā)展，走到了轉型升級的十字路口。由民主選舉所應激發(fā)出的參與決策、管理、監(jiān)督的動力，實際上在中國農村并未真正形成。相反，村委會直接選舉的監(jiān)督功能大幅弱化，控制選舉的成本也在降低，村民更多地表現(xiàn)出對村委會直接選舉的無所謂。可以說，希望通過民主選舉來強化村民對村級事務的參與，加強對村干部的監(jiān)督，沒有得到完全實現(xiàn)。
種種事實說明，如果我們不能夠做出制度創(chuàng)新，作為中國基本政治制度重要內容的村民自治制度，將會名存實亡。這將直接影響著中國轉軌的進程和質量。
形式化了的村委會選舉
那么，是什么因素造成了村委會選舉越來越形式化了呢？
首先，中國村委會事實上議行合一，本身沒有分權制約的機制。雖然《村民委員會組織法》有關于村民大會和村民代表大會的規(guī)定，但在現(xiàn)實中很難得到落實，執(zhí)行起來也頗為困難?，F(xiàn)實中，村委會和村黨支部（俗稱“兩委會”）在選舉后，基本扮演著決策者和執(zhí)行者的作用。議行合一使得對村干部的監(jiān)督基本處于空白狀態(tài)，來自上級指導部門的財務監(jiān)督“村財鄉(xiāng)管”，恰恰又是違反《村民委員會組織法》的。對村干部監(jiān)督的弱化，從反面強化了村民對村級選舉沒有多大作用的意識，使村級選舉在很多時候流于形式。
其次，農村社會發(fā)育程度低，行政村資源少，沒有能力提供公共服務，農民參與成本較高。中國農村社會發(fā)展極不平衡，東部地區(qū)由于經濟發(fā)達，農民的權利意識較強，參與監(jiān)督的要求高，對村干部的制約力度也相對較高。但是，廣大中西部地區(qū)農村社會發(fā)育程度較弱，難以產生社區(qū)活動積極分子和社區(qū)政治家，尤其是參與和監(jiān)督村務的主力——本地中青年勞動力大都外出務工，對村級事務的關切度大幅降低。中國行政村集體資源少，基本沒有能力為農民提供公共服務，農戶的原子化現(xiàn)象十分普遍，農民參與公共事務的成本就相對較高。社會發(fā)展程度低的直接結果，是農民關心自己家庭收入比關心村級事務的程度要高出許多，也就不會有積極性去參與村級事務。
再次，選舉和治理發(fā)展不均衡。治理所要求的實現(xiàn)條件，遠比選舉復雜和高級。世界上其他國家的實踐證明，實行選舉的難度要大幅度小于治理的難度，所以，很多社會發(fā)展水平較低的國家，盡管也實行了全國性直接選舉，其治理水平和管理國家的能力仍舊十分落后。
要實現(xiàn)善治和良政，不僅要求社會發(fā)育水平、民眾的組織程度、相應的制度創(chuàng)新和供給、人們尤其是官員的思想意識等，要與選舉達到的水平相適應，而且也只有在善治取得較大進展的基礎上，才能倒逼選舉向更上一級推進。這就解釋了為什么在中國農村可以較為迅速地推廣村級直選，而要實現(xiàn)善治和良政卻困難得多。
通常所說的村民自治的四個民主：選舉、決策、管理和監(jiān)督，是一個有機的整體，任何一個都不可能單獨突進，或者說，在決策、管理、監(jiān)督還處于較低水平的條件下，選舉可以單獨從村級向上進展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、縣市級。相反，如果村民自治長期在決策、管理和監(jiān)督方面落后于選舉，就會使選舉也逐步流于形式，失去動員村民參與村務管理和培養(yǎng)村民民主意識的作用。這就與中國自上世紀80年代中期開始實行村民自治的初衷相悖，更與中國將來要實現(xiàn)的政治民主化的愿景漸行漸遠。
取得實質性進步
那么，如何扭轉這種趨勢，在村務治理方面取得實質性進步呢？我們或可以通過梳理中國農村改革的歷程來看清這一點。
經過30多年的改革開放，中國農村的社會矛盾也經歷了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的過程。過去計劃經濟條件下的平均主義大鍋飯弊端，經過農村家庭聯(lián)產承包責任制得到了破解。沉重的農村稅費負擔支撐起的農村公共服務，在2006年停止征收農業(yè)稅、加大政府對農村的投入之后也得到了化解。
現(xiàn)在，在新一輪城市化的浪潮中，以農村土地為核心的農民財產權問題已經成為目前中國農村矛盾的焦點。
如果說，家庭聯(lián)產承包責任制，是農民為自己爭取平等合理的勞動收益權；擺脫沉重的農村稅費負擔，是農民為自己爭取平等的公共服務享有權的話，那么，農民對自己承包土地使用權利的保護，在更大意義上是對自己財產權利的維護。這種從勞動收益權，到公共服務享有權，又到財產權的發(fā)展，顯示出中國農民權利意識的覺醒，也在更大程度上反映了中國農村改革深入發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)和新問題。
顯然，農村的矛盾所導致的結果已經悄然發(fā)生了變化，最明顯的表現(xiàn)，就是基于財產權基礎上的農民自組織水平的提高，和與此相伴的農民參與意識的加強。
事實上，近十幾年來，中國在農村加強了社區(qū)建設，建立和完善了農村養(yǎng)老保險制度、新農合醫(yī)療保險制度、承包土地確權和農民住房確權、基礎教育保障制度、農村道路村村通、電視電話村村通、基礎電網(wǎng)改造、種糧補貼和購買大型農機具補貼等，這些改變或可歸屬于農村社會建設的內容，但還遠遠不夠。要使中國農村在決策、管理、監(jiān)督為主要內容的村務治理方面進一步有所進展，還需要在以下幾方面有所作為。
首先，需要將農民組織起來，與村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權形成平等對話和良性互動關系。改革開放30多年來，中國社會的結構分化大體定型：以政府官員為代表、以政府組織為基礎的國家系統(tǒng)；以企業(yè)主為代表、以企業(yè)組織為基礎的市場系統(tǒng)；以公民為代表，以社會組織或民間組織為基礎的公民社會系統(tǒng)。組織化，或者高度的組織化，是政治國家的基本特征。中國需要一個健全、組織化程度較高、相對獨立的公民社會，來與政治國家和經濟社會相對接。這是社會實現(xiàn)善治和良政的必由之路。但是，小農經濟是中國農業(yè)的傳統(tǒng)，也是中國農民的特點。一盤散沙的農村和農民是沒有辦法與高度組織化的政府平等對話的，更何談對干部和政府的監(jiān)督。要讓農民組織以多種形式存在。比如，現(xiàn)在農村有多種形式的經濟合作組織，如土地合作社、土地合作銀行、各種專業(yè)性質的合作組織，如蘑菇種植合作社、蔬菜大棚種植合作社等，也有自然村的社會管理組織，如農民議會、農民議事會、莊務委員會、組務委員會等。中國農村社會組織的發(fā)展還處于起步階段，農村社會組織的培育和發(fā)展任重道遠。對此，要加以總結和鼓勵，使其在成熟階段不僅可以承接部分政府轉移的社會職能，而且能通過與政府的平等對話，真正實現(xiàn)對政府的監(jiān)督和良性互動。
其次，需要培養(yǎng)農村活動積極分子、社區(qū)政治家和樞紐型社會組織。農村治理水平的提高，需要農村社會組織的發(fā)育和發(fā)展，要做到這一點，培養(yǎng)熱心公共事務的農村活動積極分子和“農村社區(qū)政治家”必不可少。任何事業(yè)的發(fā)展壯大，都離不開相關人才的作用。農民參與決策、管理和監(jiān)督，都需要有人組織，有人牽頭，有人代表。讓這些農村活動積極分子和“社區(qū)政治家”成為農村社區(qū)內社會組織的帶頭人和農民利益的代表，由他們代表民間力量與村委會和基層政府合作，來實現(xiàn)善治。同時，通過地方人大和政協(xié)組織，將“社區(qū)政治家”納入制度化的軌道，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作實施監(jiān)督，提高中國農村的決策效率，更好地發(fā)揮人民當家做主的作用，降低農民參政的成本。正如農村經濟的發(fā)展需要龍頭企業(yè)一樣，農村的社會建設，也要有樞紐型的社會組織來帶動。這種社會組織不僅可以為農村社會發(fā)展提供人才和管理經驗，也可以孵化和帶動相關社會組織的發(fā)育和發(fā)展，以在更大程度上提高農村的社會發(fā)育程度。事實也是這樣。筆者2013年8月25日在江蘇南京市六合區(qū)金牛湖街道紅光社區(qū)官塘赫村民組就看到，當?shù)卮迕竦淖灾谓M織“莊務委員會”在帶頭人赫相森的帶領下，不僅組建了土地股份合作社、創(chuàng)辦了股份制的赫家莊農家樂，而且牽頭在金牛湖街道創(chuàng)辦了農民資金專業(yè)合作社，為當?shù)剞r業(yè)發(fā)展提供金融服務，成為當?shù)孛逼鋵嵉臉屑~型社會組織和專業(yè)經濟合作組織。
再次，需要充分發(fā)掘和利用中國農村傳統(tǒng)的組織資源。中國農村社會建設的一大短板，是組織資源的貧乏，一直依靠的是黨組織和村委會。但是，目前農村通過合并村莊，一個行政村的管理半徑已大為擴大。筆者在江蘇省南京郊區(qū)的農村看到，那里已經大量出現(xiàn)了5000人到8000人的行政村，一個行政村下面就有20-50個不等的自然村。筆者曾經調查過的安徽省霍山縣磨子潭鎮(zhèn)胡家河村3000人口，分布在方圓50平方公里的30多個自然村里，而兩委干部只有5人。大量農民面對的是5-7人的村委會和村黨支部的干部，這些干部領著上級發(fā)放的“工資”，干著上傳下達的事情，他們雖說是農民選舉產生的，但是，對于為農民服務，既力不從心，又缺乏動力。這樣，在行政村與農民之間，就出現(xiàn)了自然村層面上的組織斷層。彌補這個斷層，現(xiàn)有的組織資源并沒有現(xiàn)成的答案。
而且，中國農村組織程度較低的短板，隨著各級政府強化公共服務功能后凸顯和迫切起來。任何公共服務的實行，都是一個雙向交流、雙向選擇和互相監(jiān)督的過程，不單單是政府一方的施予。高度組織化的政府公共服務去對接一個一盤散沙的農村，去對接一個個單個農民和農戶，不僅成本高昂，而且績效很差，還會因為缺乏監(jiān)督產生大量的腐敗現(xiàn)象。
中國農村古來不缺乏組織資源，比如，傳統(tǒng)的家族、宗族、鄉(xiāng)賢、能人等。今天要開展農村社會建設，利用好農村傳統(tǒng)的組織資源，能起到事半功倍的效果。筆者在南京六合區(qū)金牛山街道紅光社區(qū)趙壩自然村調查時，就發(fā)現(xiàn)該自然村2007年成立的社會組織“農民議會”，就是充分利用當?shù)貍鹘y(tǒng)的鄉(xiāng)賢、宗族組織資源的一次成功嘗試，它解決了自然村條件下的村民自我決策、管理和監(jiān)督的問題。
最后，需要善于總結和推廣中國農村基層的制度創(chuàng)新經驗。最先感覺到中國農村選舉之后治理問題的是直接工作在農村第一線的基層干部，最先對這些問題做出反應的也是他們。所以，中國農村基層民主治理方面的制度創(chuàng)新一直層出不窮。例如，筆者從2006年起一直關注重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)在地方治理制度創(chuàng)新和實現(xiàn)創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展方面的表現(xiàn)，曾四次到該鄉(xiāng)對他們首創(chuàng)的“八步工作法”制度創(chuàng)新進行跟蹤調查研究。筆者發(fā)現(xiàn)“八步工作法”作為后選舉治理和實現(xiàn)善治的主要手段，從2003年創(chuàng)立以來，已經極大地改變了麻柳鄉(xiāng)當?shù)氐恼紊鷳B(tài)。從那時至今，雖然麻柳鄉(xiāng)黨委書記已經五易其人，干部隊伍變動也不小，但是這項以“決策通過全民公決”和“干部管事不管錢”為特征的制度創(chuàng)新，深得麻柳人民的歡迎，已經不僅成為村級組織決策的必經程序和管理、監(jiān)督的主要手段，而且麻柳鄉(xiāng)干部在處理其他事務時也已經習慣于按照“八步工作法”去做，其精神已經深入到鄉(xiāng)黨委政府的日常決策、管理和監(jiān)督工作中。盡管目前“八步工作法”在推廣和復制方面仍舊步履維艱，但在其發(fā)源地的勃勃生機，說明了政府在總結和推廣村務管理和農村善治的先進經驗方面，還有很大的提升空間。
總之，在選舉和治理的關系上，要實現(xiàn)善治和良政，選舉可以作為中國農村基層民主政治建設的突破口。因為相比較治理，其實現(xiàn)的條件和起點較低，也較容易實現(xiàn)突破。但是要想鞏固選舉的成果，并把選舉向上推進，就需要提高農村治理的水平，使治理所體現(xiàn)出來的決策、管理、監(jiān)督達到與選舉相適應的程度，用治理水平的提高來倒逼選舉向更高層級發(fā)展。否則，治理水平長期徘徊不前，很容易造成選舉被控制，使選舉淪為形式，喪失其作為民主政治建設起點的作用，成為偽民主的裝飾。這樣看來，治理是達到善治和良政的關鍵，它也是目前中國農村村民自治和民主政治發(fā)展的轉折點。■
作者為中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員
