現(xiàn)代軍費(fèi)管理革命，主要指始于20世紀(jì)60年代初西方主要國家以構(gòu)建和完善規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算制度（PPBS）為主要內(nèi)容的資源配置方式革命。這場(chǎng)革命時(shí)斷時(shí)續(xù)，一直延續(xù)到今天，對(duì)世界新軍事革命的發(fā)生發(fā)展產(chǎn)生了決定性的作用。
對(duì)基數(shù)配置方式的革命
任何制度變革的發(fā)生，都是特定歷史需求的產(chǎn)物，軍費(fèi)管理革命也不例外。1960年代以前的美國，一直實(shí)行著傳統(tǒng)的“基數(shù)滾動(dòng)預(yù)算法”，國防預(yù)算并不是根據(jù)國家戰(zhàn)略需要作出的，而是以上一年國防預(yù)算執(zhí)行數(shù)和分配比例為基礎(chǔ)確定的。在這種制度下，國防建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，空軍強(qiáng)調(diào)發(fā)展陸基洲際導(dǎo)彈和戰(zhàn)略轟炸機(jī)，忽視陸軍空中支援作戰(zhàn)需要，并竭力限制海軍航空兵發(fā)展，防止出現(xiàn)“第二空軍”；海軍強(qiáng)調(diào)發(fā)展核動(dòng)力航空母航，試圖以“北極星”彈道導(dǎo)彈取代空軍的戰(zhàn)略導(dǎo)彈；陸軍則反對(duì)建設(shè)戰(zhàn)略核系統(tǒng)，主張把戰(zhàn)略關(guān)注點(diǎn)集中于常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)，力主發(fā)展固定翼飛機(jī)和直升飛機(jī)，強(qiáng)烈反對(duì)海軍擴(kuò)大陸戰(zhàn)隊(duì)，防止出現(xiàn)“第二陸軍”。
顯然，這一傳統(tǒng)制度客觀上助長(zhǎng)了各軍種尋求局部利益最大化，嚴(yán)重影響了系統(tǒng)建設(shè)效益，造成了巨大的資源浪費(fèi)。1951年至1958年，美國軍費(fèi)比蘇聯(lián)多開支 1376.8億美元，但蘇聯(lián)的洲際彈道導(dǎo)彈和人造衛(wèi)星卻先于美國發(fā)射成功，表明蘇聯(lián)運(yùn)載火箭可以越過太平洋或大西洋打到美國本土。這極大地震撼了美國。新任總統(tǒng)肯尼迪上任伊始，即責(zé)成國防部長(zhǎng)麥克納馬拉解決軍費(fèi)管理效益問題。
麥克納馬拉是哈佛大學(xué)畢業(yè)生，深諳統(tǒng)計(jì)學(xué)和管理科學(xué)理論，曾任福特汽車公司總經(jīng)理。出任防長(zhǎng)后，他將現(xiàn)代企業(yè)管理的思路和方法用于軍費(fèi)資源配置制度改革，開始推行PPBS制度。根據(jù)這一制度，軍費(fèi)分配不再按以往年各軍種分配數(shù)額為基數(shù)對(duì)資源進(jìn)行切塊，而是根據(jù)國防安全需要編制遠(yuǎn)期的戰(zhàn)略規(guī)劃、中期建設(shè)計(jì)劃、近期的年度預(yù)算，有效改變了以往預(yù)算與任務(wù)分離、各軍種項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的狀況。
這一制度變革極大地提高了國防費(fèi)效益，被公認(rèn)為是世界軍事預(yù)算制度一次具有劃時(shí)代意義的“革命”。麥?zhǔn)先螄啦块L(zhǎng)7年間，共節(jié)約1000億美元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)一年軍費(fèi)開支。PPBS制在美國推行后，在西方發(fā)達(dá)國家引起了強(qiáng)烈反響。英國、法國、日本等許多西方國家都形式不同地建立了這種預(yù)算制度。
新軍事革命的基石
在新軍事革命發(fā)生之初，即使是比較先進(jìn)的PPBS也有不適應(yīng)性，存在缺乏執(zhí)行力和資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，妨礙了體系作戰(zhàn)能力的形成。顯然，如果沒有相應(yīng)的資源配置方式變革，以作戰(zhàn)理念、作戰(zhàn)樣式、編制編成等要素構(gòu)成的顯性軍事革命將難以持久。于是，從上世紀(jì)90年代中期開始，美軍以強(qiáng)化聯(lián)合作戰(zhàn)能力的整體籌劃和頂層設(shè)計(jì)為牽引，建立了“聯(lián)合能力集成和發(fā)展系統(tǒng)”，加強(qiáng)了規(guī)劃計(jì)劃與體系作戰(zhàn)能力需求的協(xié)調(diào)，在原有的規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算體系中加進(jìn)了“執(zhí)行”（E）環(huán)節(jié)，形成規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行制度（PPBES），進(jìn)而完成了PPBS適應(yīng)信息化戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的改造，為新軍事革命奠立了系統(tǒng)性的資源配置方式，與聯(lián)合作戰(zhàn)編制編成、信息化建設(shè)并稱為驅(qū)動(dòng)新軍事革命的“三駕馬車”。由此，軍費(fèi)管理革命打開了效益提升的廣闊空間。
軍費(fèi)管理革命與系統(tǒng)效益。信息化戰(zhàn)爭(zhēng)體系作戰(zhàn)能力生成的要求，強(qiáng)烈呼應(yīng)資源的系統(tǒng)配置，建立系統(tǒng)化的資源配置制度是實(shí)行軍事革命的先決條件。在這方面，PPBES制度具有優(yōu)秀的系統(tǒng)整合基因。其運(yùn)行的基本程序是：根據(jù)國家安全形勢(shì)確定國家安全目標(biāo)；根據(jù)國家安全目標(biāo)制定國家軍事戰(zhàn)略；根據(jù)國家軍事戰(zhàn)略及其目標(biāo)合理確定各項(xiàng)任務(wù)；根據(jù)任務(wù)確定各種軍事力量發(fā)展的規(guī)模和結(jié)構(gòu)；根據(jù)軍事力量發(fā)展的規(guī)模和結(jié)構(gòu)確定軍費(fèi)的分配；根據(jù)各種軍事需求重要性的不同確定資源優(yōu)先分配的等級(jí)。這樣，就在軍費(fèi)資源配置過程中，把安全形勢(shì)、國防戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略、軍事建設(shè)計(jì)劃、國防預(yù)算制系起來，把 10年以上的長(zhǎng)期規(guī)劃、5年的中期計(jì)劃和單年度或雙年度預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來，把整個(gè)國防和軍隊(duì)建設(shè)的各個(gè)方面科學(xué)統(tǒng)籌起來，加強(qiáng)了對(duì)各軍種建設(shè)的集中指導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)，形成一種資源配置的系統(tǒng)集成和滾動(dòng)。在PPBES中，只要是完成同一類任務(wù)，均須將經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入一個(gè)項(xiàng)目或類別中，進(jìn)行分析比較和綜合平衡，以決定其優(yōu)先順序和取舍。美軍按照信息化作戰(zhàn)用途將經(jīng)費(fèi)分成11大項(xiàng)，以確保軍費(fèi)資源分配向現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)體系作戰(zhàn)能力聚焦。這種優(yōu)勢(shì)，是其他配置制度不具有的。
軍費(fèi)管理革命與結(jié)構(gòu)效益。系統(tǒng)配置必然要求結(jié)構(gòu)優(yōu)化。通過軍費(fèi)管理革命，利用PPBES的結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能整合各軍種建設(shè)資源，提高結(jié)構(gòu)效益，是當(dāng)今世界軍事革命的大趨勢(shì)。這種制度有效地克服了各軍種各自為政、重復(fù)建設(shè)的弊端，迫使那些“不顧效益而漫天要價(jià)的將軍”，開始從經(jīng)濟(jì)效益角度思考國防和軍隊(duì)建設(shè)。尤其在國際金融危機(jī)發(fā)生后，西方主要國家不斷縮減國防預(yù)算，但對(duì)新型力量建設(shè)投入?yún)s不降反增，紛紛對(duì)本國高端科技和新型力量建設(shè)進(jìn)行超前部署，并開始了新一輪搶占新型力量建設(shè)制高點(diǎn)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。許多國家軍隊(duì)摒棄了“數(shù)量取勝”的傳統(tǒng)信條，壓縮規(guī)模，提高質(zhì)量，加速轉(zhuǎn)型，維持性經(jīng)費(fèi)比重不斷下降，建設(shè)性經(jīng)費(fèi)比重顯著上升，尤其是高新技術(shù)武器裝備建設(shè)、信息化建設(shè)、特種力量建設(shè)等費(fèi)用增加很快。
軍費(fèi)管理革命與綜合效益。信息化戰(zhàn)爭(zhēng)條件下的體系對(duì)抗，已不僅僅是兩大軍事體系的直接對(duì)抗和較量，更為實(shí)質(zhì)的是以國家整體實(shí)力為基礎(chǔ)的體系對(duì)抗。因此，與機(jī)械化戰(zhàn)爭(zhēng)相比，信息化戰(zhàn)爭(zhēng)更加內(nèi)在地追求資源配置的綜合效益，有一種要求軍民融合的“天性”，轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式必須依靠軍民融合。發(fā)生于20年前的“佩里采購革命”，主要實(shí)行軍種通用物資集中采購、其余物資分散采購相結(jié)合、以集中采購為主的采購制度，以此推行軍民一體化。1992年美國國防部調(diào)查結(jié)果表明，如果向民用企業(yè)開放國防市場(chǎng)，可使國防成本減少30%～50%。五角大樓的將軍們甚至說，他們的軍事革命是從市場(chǎng)上買來的?？梢哉f，軍費(fèi)管理革命與軍民一體化相伴相生，共同推動(dòng)了新軍事革命的浪潮。目前，多數(shù)軍事革命先行國家從協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)到政策法規(guī)，相關(guān)體制已經(jīng)比較周全和精致，軍民一體化基本實(shí)現(xiàn)了制度化、常態(tài)化發(fā)展；充分利用軍民兩用技術(shù)推進(jìn)國防信息化建設(shè)，美、英、德、日等國軍隊(duì)信息化建設(shè) 80%以上的技術(shù)都來自民用信息系統(tǒng)；用網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)等6種新型作戰(zhàn)能力建設(shè)需求為牽引，整合國防工業(yè)資源，加速形成跨軍兵種、跨作戰(zhàn)平臺(tái)的信息化作戰(zhàn)能力；用軍事外包保障軍隊(duì)后勤，美軍88%的陸地戰(zhàn)略投送、50%的全球空中戰(zhàn)略投送、64%的全球海上戰(zhàn)略投送，都是依靠民用運(yùn)力實(shí)現(xiàn)的；在軍官培養(yǎng)來源上，俄羅斯在地方醫(yī)學(xué)院設(shè)軍事醫(yī)學(xué)系，在財(cái)經(jīng)院校設(shè)軍事財(cái)經(jīng)系，在音樂學(xué)院設(shè)立軍樂指揮系等；北約國家軍隊(duì)絕大部分生長(zhǎng)軍官均依托國民教育體系，美軍在500多所私立大學(xué)設(shè)立了后備軍官訓(xùn)練團(tuán)；通過立法全面貫徹“高速公路與軍事快速通道相結(jié)合，服務(wù)區(qū)與兵站相結(jié)合，隧道與隱蔽工程相結(jié)合，高速公路與飛機(jī)跑道相結(jié)合，高速樞紐與戰(zhàn)儲(chǔ)基地相結(jié)合”的原則。軍民融合與軍費(fèi)管理革命的一體化推進(jìn)，大大拓展了軍費(fèi)資源配置效益的空間。
軍費(fèi)管理革命與管理效益。管理成本控制是提高管理效益的核心問題。今天，國防建設(shè)成本越來越高，管理成本控制愈發(fā)重要。上世紀(jì)70年代，美國總審計(jì)局曾做過一項(xiàng)評(píng)估，武器裝備技術(shù)升級(jí)比率為每年 4.5%，照此計(jì)算，1975年美國一年的國防預(yù)算額，到2054年將只能購買一艘軍艦、一輛坦克和一架飛機(jī)。事實(shí)確實(shí)如此，最初研制的輕型隱型飛機(jī)造價(jià)不超過1000萬美元，而 B-2隱型轟炸機(jī)價(jià)格為22億美元；目前“宙斯盾”驅(qū)逐艦的價(jià)格為10億美元，一艘尼米茲級(jí)航母裸艦為45億美元，艦載機(jī)為100億~200億美元，而一艘即將裝備美軍的福特級(jí)航母裸艦的預(yù)計(jì)價(jià)格竟然高達(dá)140億美元！如此算來，一個(gè)航母編隊(duì)?wèi)?zhàn)斗群至少要花費(fèi)幾百億美元?？梢哉f，信息化建設(shè)成本高昂和裝備成本攀升等多種因素，比以往任何時(shí)候都更加依靠效益發(fā)展，只有最大限度地減少管理成本，使緊缺的建設(shè)要素向戰(zhàn)斗力生成的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)方向凝結(jié)，才能生成和保持現(xiàn)代戰(zhàn)斗力。這就是發(fā)達(dá)國家軍費(fèi)數(shù)額在不斷攀升而追求效益的改革卻延綿不斷的一個(gè)重要緣由。在這種情況下，發(fā)達(dá)國家更加注重采用嚴(yán)密的成本效益分析，對(duì)每個(gè)軍事項(xiàng)目都要用運(yùn)籌學(xué)方法和計(jì)算模擬技術(shù)，分析出最優(yōu)效費(fèi)比。他們形象地說，“在確定一個(gè)方案之前，多消耗幾支鉛筆和紙，要比一堆重武器的廢品便宜得多”。由此實(shí)行著軍費(fèi)全程管理制度尤其是軍費(fèi)監(jiān)督制度，普遍加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和剛性。美國國防撥款法規(guī)定，計(jì)劃項(xiàng)目按類撥款，國防部必須?？顚Ｓ?。同類項(xiàng)目調(diào)整時(shí)，數(shù)額小的國防部可自行確定，數(shù)額大的需經(jīng)國會(huì)審批；不同類別項(xiàng)目轉(zhuǎn)變則一律經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)。美軍甚至連在軍用信封上也印有“公用信封、不得私用、違者罰款”的字樣，足見在經(jīng)費(fèi)使用上非常注意公私分明，有時(shí)顯得冷冰冰的，很“不講情面”，但卻造就了強(qiáng)大的現(xiàn)代軍事能力。
