當前我國既處于重要戰(zhàn)略機遇期，也處于社會矛盾多發(fā)期，社會秩序、社會結(jié)構(gòu)和利益格局都處在深刻的調(diào)整之中。如何通過社會管理創(chuàng)新，對社會進行有效的管理，讓每個公民擁有更好的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，保持良好的社會秩序和生機勃勃的社會力量成為目前我國面臨的重要課題。美國等西方發(fā)達國家由于自治傳統(tǒng)較久，在社會管理領(lǐng)域有多年的實踐，其經(jīng)驗對于中國社會管理創(chuàng)新具有重要的借鑒意義。 一、美國社會管理的理念與特點 社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。它的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面。 19世紀后期到20世紀中期，美國在經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，出現(xiàn)了貧富分化、秩序紊亂等社會問題。在這一時期美國以“進步運動”和“新政”為代表進行改革，以反壟斷、保福利推動社會建設(shè)與發(fā)展、促進社會和諧。20世紀90年代以來，美國政府從關(guān)注貧困逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注社會排斥和社會融合。它通過“社區(qū)干預(yù)”等社會工程以及較高的社會福利，向國民提供基本的社會保障，解決社會矛盾。近年來，美國的社會管理把社會保障、公民幸福等因素納入政治目標，探索善治架構(gòu)下的社會管理，建立基于市場原則、公共利益以及認同之上的合作管理，使公共利益最大化。 目前，美國社會治理的理念是主要通過合作、協(xié)商的方式確立社會共識，制度的重心在于形成多元責任主體，從單獨依靠政府的能力轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚渌黧w的能力和資源實現(xiàn)社會管理目標，將其他主體作為治理中的伙伴。權(quán)力向度是多元的、相互的，不是單一的和自上而下的，因而美國的社會管理是一個政府力量與市場、社會力量互相適應(yīng)和增權(quán)的過程:一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到社會治理中;另一方面，從這種制度化的參與中，公共決策和社會治理將更加公正，國家權(quán)力也獲得了穩(wěn)定的合法性。其特點主要體現(xiàn)在以下方面: (一)政府大力支持，社會發(fā)展支出在公共支出中的比重大 社會保障是美國促進社會和諧的重要手段，也是美國生活方式的一個必不可少的組成部分。美國政府通過合理的公共服務(wù)項目支出，建立較為完備的社會保障制度，實現(xiàn)社會資源和財富的有效調(diào)節(jié)，從經(jīng)濟基礎(chǔ)層面穩(wěn)定社會和調(diào)節(jié)利益沖突。美國自“羅斯福新政”立法以來，政府擔負起了保證每個美國人的最低生活標準的責任，并逐漸形成了一套比較完善的社會福利體系和社會安全網(wǎng)。 目前，美國聯(lián)邦財政中，各類保障支出占總支出的比例一般保持在46%—52%之間，州和地方政府財政支出用于教育的支出占總支出的34%以上;其公共福利支出占總支出的比例超過16%，最高達18.2%，這充分說明了美國財政支出的公共服務(wù)性。從1972年到2011年，醫(yī)保支出占財政支出的比重從3.6%上升到15.6%，醫(yī)療補助從2%上升到7.6%，收入保障(包括失業(yè)補助金、補充保障收入金和其他福利金)從7.1%上升到11.2%。2011財年，聯(lián)邦政府的財政支出中有45%用于社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)。這種財政支出結(jié)構(gòu)保障了民眾的生存、安全、教育和醫(yī)療等基本生活需求，保證了社會的相對穩(wěn)定。 (二)注重非營利組織和私人在社會管理中的重要作用 美國社會管理中鼓勵社會組織、依靠社會組織為民眾服務(wù)、化解社會矛盾，實現(xiàn)社會管理職能社會化。在美國，非營利組織是獨立于政府之外的非營利、自律、志愿性組織，其功能十分廣泛，主要包括:維護特定群體或特定地區(qū)的利益、支持技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新、充當政府與商業(yè)部門的中間人、提供憲法禁止政府從事的服務(wù)、監(jiān)督政府與市場、滿足社會多元化需要等。非營利組組織所提供的服務(wù)占全部社會服務(wù)的一半。① 在美國社會管理過程中，將非營利組織和私人部門納入進來，不僅使得最困難的人群得到救助，而且使得參與各方都獲得一定的利益，體現(xiàn)了一種機制性的社會責任關(guān)系。政府和非營利組織之間建立起了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系:一方面，政府通過外包、補助制度、抵用券制度等方式將一些公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給非營利組織，從包攬社會事務(wù)的重負中解脫出來，主要發(fā)揮監(jiān)督者和設(shè)計者的作用，提高社會管理的水平和質(zhì)量。另一方面，非營利組織可使公民廣泛地參與社會經(jīng)濟事務(wù)，促使政府傾聽民意，從而凝聚民心、安定社會。 (三)通過社區(qū)建設(shè)實現(xiàn)社會融合 美國是西方國家中最早開展社區(qū)建設(shè)、發(fā)展和管理研究工作的國家之一。美國的社區(qū)組織從20世紀20年代開始初步形成，到60年代基本形成了政府指導監(jiān)管、社區(qū)組織和民間團體主辦、私人部門積極參與的運作構(gòu)架。作為一個文化多元、種族復(fù)雜的國家，社區(qū)建設(shè)是美國政府滿足社會需求、應(yīng)對社會挑戰(zhàn)、實現(xiàn)民族融合的主要方法。社區(qū)建設(shè)與管理在美國已經(jīng)比較系統(tǒng)和成熟。政府對社區(qū)的規(guī)劃呈現(xiàn)出明確的計劃性和目標指向，每年都對社區(qū)建設(shè)制定一系列的工作計劃和發(fā)展規(guī)劃，包括工作內(nèi)容、組織措施和目標要求等。參與社區(qū)建設(shè)的非營利組織不僅直接提供服務(wù)，還多方籌款，通過社會捐助、收取有償服務(wù)費等方式解決社區(qū)發(fā)展方面資金不足的問題。 最初，美國的社區(qū)管理強調(diào)國家、地方和社區(qū)各種服務(wù)機構(gòu)的協(xié)調(diào)和聯(lián)合，社區(qū)資源和人的需求之間的平衡。20世紀后期，社區(qū)建設(shè)開始強調(diào)廣泛的社區(qū)參與，強調(diào)提高社區(qū)居民的自我依賴、自我完善、自我發(fā)展能力，增強解決社區(qū)問題的能力。“社區(qū)干預(yù)”主要是對貧窮、失業(yè)、犯罪和環(huán)境污染進行干預(yù)，更好地組織社區(qū)福利服務(wù)，從而使社區(qū)具有生命力。當前，美國社會發(fā)展過程中的主要問題是，受金融危機的影響，失業(yè)率高企，年輕人離開所在社區(qū)尋找新的工作，造成大城市擁擠、小居民點精英流失等。②因而，解決社區(qū)居民的就業(yè)問題成為社區(qū)管理的主要任務(wù)。 二、美國社會管理的案例分析:住房保障 安居才能樂業(yè)，安居才能安心。住房問題往往是社會矛盾的焦點，美國住房保障政策是美國社會管理的一個縮影。美國國會在1949年通過的《全國可承受住房法》中，提出了美國住房保障的總體目標是“讓每個美國家庭能夠承受得起一套環(huán)境適宜且體面的住房”。在這一目標的指引下，美國住房保障的基本思路是:政府干預(yù)與市場力量、社會力量相結(jié)合，既遵循政府介入住房的理念，又不大包大攬;既有政府適度的社會保障，又由居民盡其所能負擔住房消費。如今美國的住宅自有率高達68.8%，白人住房自有率高達75.2%，黑人、亞裔和西班牙裔等少數(shù)族群住房自有率也提升至50.9%，人均住房面積達65平方米，住房保障政策成為社會穩(wěn)定的基石。 (一)政府投資建造公共住房，解決住房短缺的難題 1929—1933年大危機后，美國各大城市出現(xiàn)了嚴重的住房供給不足，貧民窟狀況的惡化致使許多城市出現(xiàn)了社會動蕩。同時，城市化進程的加快使住房短缺嚴重，帶來大量社會問題。為此，聯(lián)邦政府通過政府投資建造公共住房供低收入家庭租用。1937年，聯(lián)邦政府出臺了《美國住房法》，建設(shè)公共住房作為一項獨立且長期的住房措施被通過，正式確立了“聯(lián)邦撥款資助———地方具體實施”的公共住房計劃實施方法。公共住房計劃在短期內(nèi)迅速地增加了城市住房存量，快速緩解了城市低收入群體的住房供給不足問題。到1969年，公共住房總量是79萬套，并在1994年達到頂峰，共計140萬套。政府不僅要在建設(shè)公共住房項目上投資，還要在設(shè)施維護及配套項目上支出。1969年的聯(lián)邦運營補助為1490萬美元，1979年上升到7.2億美元，1993年為25億美元，2003年達到了35億美元，2008年上升至45億美元。③ (二)政府支持私人和非營利組織為低收入家庭建廉價房 二戰(zhàn)以后美國城市化出現(xiàn)了新的現(xiàn)象:富裕的白人中產(chǎn)階級離開城市，而貧窮的工人和少數(shù)民族涌入城市，城市的住房短缺仍比較嚴重。許多地方和州政府開始與非營利組織合作實施新的住房計劃。1959年，聯(lián)邦政府開始了第一個完全由非營利組織實施的為低收入老年人和殘疾人提供住房計劃。20世紀60年代末至70年代初，面對日益嚴重的財政負擔，政府為私人開發(fā)商和非營利組織提供優(yōu)惠政策，鼓勵他們?yōu)榈褪杖爰彝ラ_發(fā)廉價房。聯(lián)邦資助有兩種形式:一是提供低息貸款。私人開發(fā)商和非營利組織以低于1%的貸款利息獲得貸款，與市場利息差額部分由聯(lián)邦政府補貼，因而可以提供廉租房，使低收入群體以較低的租金獲得住房。二是通過稅收激勵，吸引社會資本參與建設(shè)。比較典型的是低收入住房稅收優(yōu)惠證(LIHTC)計劃。該計劃針對供給端進行稅收抵免和補貼，且直接與住房項目掛鉤。運作的基本模式是:美國國內(nèi)稅務(wù)署每年向各州政府分配稅務(wù)返還額度，向參與新建、改建低收入住房的開發(fā)商提供聯(lián)邦稅收優(yōu)惠證。每個州要提供至少10%的份額給非營利性住房機構(gòu)開發(fā)的住房。獲得稅收優(yōu)惠證的開發(fā)商必須有一定比例的項目單元分給低收入家庭:至少20%的單元提供給不高于當?shù)刂械仁杖胨?0%的家庭，或者至少40%的單元提供給低于當?shù)刂械仁杖胨?0%的家庭，且這部分住房的租金不得高于租戶家庭收入的30%。項目要保持廉價期15年。隨著這一稅收補貼項目越來越為市場所熟悉，特別是成為國家稅法的永久項目后，稅收補貼在投資市場上價格上升，因而能夠顯著提高工程開發(fā)的權(quán)益成本，減少對其他來源的資金需求，使得住房項目可以服務(wù)于低收入家庭。 (三)政府利用靈活的補貼提高居民住房消費能力，滿足多元住房需求 1974—1975年美國經(jīng)濟危機期間，聯(lián)邦預(yù)算赤字達到戰(zhàn)后最高水平，通貨膨脹不斷上升，失業(yè)率達到20世紀30年代以來的最高水平，住房領(lǐng)域的矛盾由供給不足向支付力不足轉(zhuǎn)變。政府從自有住房和租賃住房兩個方面，充實國民可支付住房的供給，促進公民在住房上的公平。 一是租房補貼，即政府對低收入群體給予一定的房租補貼，提高其租房支付能力。如美國自20世紀80年代起實施的租金證明計劃。在該計劃中，符合資格的租房者可以從地方住房管理機構(gòu)獲得租金證明，到市場上去尋找符合美國住建部規(guī)定的質(zhì)量等級和租金限額的住房。地方住房管理機構(gòu)限定租房者可以選擇的區(qū)位，在總租金中，租戶只需支付不超過家庭收入25%的租金。后來，該計劃變更為租房券計劃，在總租金中，租房者支付不超過自身收入30%的租金，在政府規(guī)定租金范圍內(nèi)的租金差額由政府發(fā)放的租房券來支付。④政府在市場機制的框架內(nèi)，通過財政補貼的形式提高低收入階層的住房支付能力，提高了住戶的自由選擇度，滿足了不同的消費偏好。二是購房補貼，即政府以補貼、減稅和金融政策鼓勵購買自有住房。對利用抵押貸款購買、建造和大修自己房屋的家庭，在征收個人所得稅時減免抵押貸款的利息支出;對擁有自己住房的家庭，還可以減免所得稅和財產(chǎn)稅。 (四)以社區(qū)為平臺緩解住房引發(fā)的社會管理問題 1．通過《社區(qū)再投資法案》，減少對弱勢社區(qū)和有色人種的貸款歧視 美國的住房保障政策不僅體現(xiàn)在通過減稅刺激私人投資于低收入家庭住房，同時也體現(xiàn)在致力于降低限制低收入者和有色群體的住房選擇范圍和機會的借貸門檻。1977年的《社區(qū)再投資法案》增加了銀行給弱勢社區(qū)提供服務(wù)的動力。這一法案規(guī)定，若銀行不為低收入地區(qū)、低收入群體提供貸款投資服務(wù)，那么它將不被允許并購、開新的支行或參與其他受限業(yè)務(wù)。因此，該法案幫助低收入或有色群體的房屋所有者和社區(qū)增加獲得住房抵押貸款的渠道，在很大程度上減少了房地產(chǎn)市場和抵押貸款市場上對美籍非洲裔和其他有色群體的歧視。 2．力推“希望六號計劃”和“自主選擇社區(qū)”項目，改善貧困集中的問題 美國公共住房經(jīng)過多年發(fā)展解決了大量低收入者的住房問題，同時也出現(xiàn)了許多社會問題，如種族隔離、貧困集中、暴力犯罪嚴重等，一些公共住房陷入了嚴重衰敗的境地。美國國會1993年啟動了“希望六號計劃”，拆除破舊的公共住房，代之以設(shè)計新穎、低密度、高質(zhì)量的社區(qū)住房，并提供較好的社區(qū)和支持性服務(wù)，吸引較高收入居民入住，達到促進經(jīng)濟融合與貧困人口分散化的目標。奧巴馬政府在2010年啟動了“自主選擇社區(qū)”項目，取代“希望六號計劃”，振興極度貧困地區(qū)，并與學校相結(jié)合，改善兒童的成長環(huán)境。 3．通過包容性分區(qū)規(guī)劃和不同收入居民的融合增加社區(qū)的經(jīng)濟多樣性 由于集中管理貧困人口的社會成本較高，美國采取了將低收入家庭分散納入富裕社區(qū)的政策。主要通過兩種方式:一是幫助公共住房住戶和特別低收入的家庭搬進中等收入社區(qū);二是將不同收入水平的居民安排在同一社區(qū)。包容性分區(qū)規(guī)劃鼓勵并要求開發(fā)商將其建造的住房中的一部分指定給中低收入家庭。截至2004年，美國已經(jīng)有約600個主要城郊社區(qū)實行了一定形式的包容性分區(qū)規(guī)劃。此計劃在幾乎不用任何公共支出的情況下，為中低收入家庭解決了住房并增加了社區(qū)的經(jīng)濟多樣性。 三、美國社會管理和住房保障的經(jīng)驗教訓對我國的啟示 美國在社會管理和住房保障實踐中積累的經(jīng)驗和教訓，對正處于矛盾凸顯期的中國有重要的借鑒作用。 (一)加快向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，增加財政對社會發(fā)展的投入 評價一個政府是否為公共服務(wù)型政府，關(guān)鍵要看其財政結(jié)構(gòu)。美國政府積極擴大公共財政中社會發(fā)展支出的比例，滿足不同利益群體的社會服務(wù)需求，力圖實現(xiàn)社會公平與公正的目標。如2010財年，美國聯(lián)邦財政中住房保障方面預(yù)算支出為395.35億美元，如果加上政府在金融稅收方面的支持，總支出可達到9363億美元。 從中國政府的公共支出結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟建設(shè)仍然占有主導性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素。在目前的行政體制、政治體制、財稅體制、干部選拔機制下，地方政府在GDP和財政收入方面展開競賽，以經(jīng)濟增長代替社會發(fā)展等方面的問題比較突出。地方政府出于經(jīng)濟總量的偏好，更多財政資金投向經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，用于公共服務(wù)的預(yù)算支出嚴重不足。在住房保障問題上，中央政府在對提供保障性住房的財政支出責任上存在軟約束，實際支出規(guī)模很小，地方政府對保障房建設(shè)和供應(yīng)的積極性也不高，造成政府對住房保障建設(shè)投入不足，沒有制度化的預(yù)算保證。 社會管理重在做好源頭管理，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾，千方百計增加居民收入，實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，提高人民健康水平，辦好人民滿意的教育，加大保障性住房建設(shè)的力度，切實滿足人民群眾的民生需求。因此，政府要加快向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)型，以提高管理效率和基本公共服務(wù)水平為基本目標來制定政策和配置公共資源。改革現(xiàn)有的公共財政結(jié)構(gòu)，加大社會發(fā)展投入在政府財政預(yù)算中的比重。社會公共服務(wù)財政支出要向落后地區(qū)傾斜，向社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域傾斜。需要構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，對各級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在重疊交叉的事權(quán)，要明確劃分并形成共擔方案，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。同時，充分考慮基本公共服務(wù)均等化進程以及各地的財政能力，合理確定中央與地方的負擔比例，引導地方政府將公共資源配置到社會管理與基本公共服務(wù)領(lǐng)域。加大政府對于住房保障的投入和土地供應(yīng)，從而增加保障性住房的供給，緩解中低收入群體住房難的困境。 (二)注重政府和社會力量的多元共治與協(xié)同合作 市場經(jīng)濟條件下，政府無力獨自包攬全部社會管理和服務(wù)，政府需要通過與私人及非營利組織合作，建立起社會管理多元主體參與的機制。在美國，民間組織主要從事政府和市場無法顧及或不能完全做好的事業(yè)，提供多樣化的公共服務(wù)，社會公眾廣受其益，實現(xiàn)了“小政府、大社會”的管理格局。美國政府通過稅收優(yōu)惠、補貼等措施，將社會力量整合進了住房公共目標之中，有利于提高民眾的住房消費水平。大部分非營利性住房機構(gòu)都致力于無限期地保證低收入家庭有可負擔的住房。非營利性住房機構(gòu)常常致力于為最貧窮、最需要的家庭服務(wù)，并且除了住房以外，還提供就業(yè)咨詢、小孩看管、教育等一系列支持性服務(wù)。 中國目前社會管理仍是“強政府—弱社會”的格局，社會組織弱小，社會自治力量難以激活，社會組織不足以彌補政府公共服務(wù)的不足。中共十八大報告強調(diào)，要加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。政府要充分發(fā)揮社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，積極引導社會組織參與民生服務(wù)和社會管理。社會組織也需要培育、磨合，在發(fā)展中規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展。 目前我國政府在保障房的提供中包攬過多，社會力量的積極性沒有發(fā)揮出來。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)造條件引導社會力量參與。目前相關(guān)的體制機制還沒有理順，粗線條的制度設(shè)計很難吸引社會資本進入。主要的擔憂是利潤難以覆蓋風險、退出機制缺位、政策不確定。因此，政府應(yīng)建立更合理的風險分擔機制，營造良好的政策環(huán)境，減少社會力量在融資、建設(shè)、銷售過程中的不確定因素。 (三)鼓勵公眾參與社區(qū)管理，重視保障房社區(qū)管理在社會管理中的基礎(chǔ)作用 美國的經(jīng)驗表明，社區(qū)公共事務(wù)具有復(fù)雜性、分散性和多樣性，針對社區(qū)中存在的問題，應(yīng)當動員社區(qū)居民廣泛參與解決問題，讓居民從自身利益出發(fā)參與社區(qū)管理，并在此過程中實現(xiàn)社區(qū)的共同歸屬。人民自愿參與的社會管理才是真正有效的社會管理，人民自覺創(chuàng)造的社會穩(wěn)定才是真正的社會穩(wěn)定。 我國目前社會管理協(xié)同不夠，社區(qū)建設(shè)和社會組織建設(shè)不夠成熟。輕視社會協(xié)同，會導致政府習慣性統(tǒng)管一切。社會管理服務(wù)的重心在社區(qū)，我們要緊緊抓住社區(qū)這個支撐點，注重發(fā)揮社區(qū)在社會管理服務(wù)中的基礎(chǔ)平臺作用，推進社區(qū)管理主體多元化，培育居民參與社區(qū)治理的能力。注重發(fā)動群眾自我管理，把社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善”的品質(zhì)生活共同體。 保障房低收入家庭多、空巢老人多、殘疾人和病人多，社區(qū)管理難度更大、更特殊。保障房社區(qū)管理也是一場社會管理變革，必須把公共服務(wù)、基層社區(qū)和社會組織引入保障房小區(qū)。創(chuàng)造性地開展社區(qū)服務(wù)，促進不同職業(yè)、文化背景群體的和諧相處，是住房保障工作的最終目標。應(yīng)暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障機制，引導居民主動參與社區(qū)管理，建立由社區(qū)居委會、物業(yè)服務(wù)機構(gòu)、居民代表參與的社區(qū)議事協(xié)商制度，使行政機制、市場機制、自治的社會機制在社區(qū)內(nèi)有機整合，發(fā)揮社會組織的協(xié)調(diào)整合、排憂解難功能，通過購買公共服務(wù)等形式，探索建立“政府指導、小區(qū)自主、市場運作”的物業(yè)管理或準物業(yè)管理模式。 (四)社會管理體制機制應(yīng)與城市化進程、經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng) 美國內(nèi)戰(zhàn)后，伴隨工業(yè)化的迅速發(fā)展，城市化進入鼎盛時期，城市人口占全國總?cè)丝诘谋戎赜?790年的5.1%躍增至1920年的51.2%。人口激增，城市房屋無法滿足需求，致使住房十分擁擠，住房短缺帶來大量社會問題。美國政府通過投資建設(shè)公共住房，為低收入群體提供住房保障，緩解社會矛盾。20世紀70年代，美國中心城市在經(jīng)歷了六七十年代人口和產(chǎn)業(yè)外遷、“產(chǎn)業(yè)空洞化”的陣痛后，實現(xiàn)了功能的轉(zhuǎn)變，完成了工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)性經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換和升級，走上了復(fù)興之路。部分白人中產(chǎn)階級居民向中心城市回流，使房租和房價加速上漲，超出了中低收入家庭的負擔能力。這一時期，美國政府向低收入者提供的金融和稅收支持顯著增加，以促進公民在住房上的公平。 面對城市化和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，中國還沒有形成與之相適應(yīng)的社會管理體制機制。近年來，中國城市化進程加快，2011年我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，流動人口已達到2.2億。而在目前“戶籍人口—流動人口”的二元社會管理模式下，流動人口在勞動報酬、子女教育、社會保障等方面未享受到平等的社會福利和國民待遇，未能真正融入城市社會。國家“十二五”規(guī)劃中已經(jīng)明確提出，城鎮(zhèn)化是未來新的經(jīng)濟增長點，城市“非正規(guī)”移民逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民是推進城市化的重要任務(wù)。目前的社會管理模式強化了不同人群的社會區(qū)隔，與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所要求的流動人口產(chǎn)業(yè)工人化、市民化不相適應(yīng)。特別是這一群體的住房問題十分突出，大部分城市的住房保障只向戶籍人口提供，住房難題導致這一群體的壓抑感、漂泊感、焦慮感成為普遍現(xiàn)象。因而，中國的社會管理要與城市化進程、經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)，從制度上、社會福利上、利益結(jié)構(gòu)上、觀念上消除對流動人口的排斥。在住房保障制度的頂層設(shè)計中，要充分考慮對流動人口的住房保障，解決他們的后顧之憂，增強其安全感和幸福感，可以穩(wěn)定勞動力供給以延緩人口紅利的消失、縮小城鄉(xiāng)差距、改善收入分配，對于我國城市化的可持續(xù)、社會公平正義具有十分重要的價值。 (五)社會管理要統(tǒng)籌規(guī)劃，政策設(shè)計要有前 社會管理要增加政策的前瞻性、超前性，要統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、社會穩(wěn)定，針對民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，針對影響社會和諧穩(wěn)定最突出的問題，進行系統(tǒng)研究、整體規(guī)劃，避免引發(fā)社會矛盾和增加后續(xù)政策糾錯成本。在這方面，美國有深刻的教訓。在公共住房項目中，美國1937年的立法明確規(guī)定公共住房不得與私有市場上的住房競爭，項目建設(shè)有嚴格的資金限制。為了不超出建設(shè)預(yù)算，建設(shè)中追求成本最小化，建筑材料是次等的，施工也是粗糙的。公共住房建設(shè)的成本節(jié)約措施后來被證明是極其短視的。粗制濫造的建設(shè)常常使得后期的維護和修繕費用非常高。破敗的公共住房在一定程度上也導致了貧困的集中。另外，最初的立法還影響了公共住房的選址———使得公共住房多座落在低收入、通常有少數(shù)族裔居住的社區(qū)，也造成了貧困人口集聚和種族隔離，帶來大量社會問題，如20世紀60年代以黑人為代表的低收入階層不斷抗議住房條件引發(fā)騷亂。貧困集中引發(fā)復(fù)雜和持續(xù)的城市社會分裂問題，還因為窮人聚居地區(qū)消費和納稅能力低下而導致該地區(qū)商業(yè)與公共物品投入?yún)T乏，從而形成城區(qū)敗落的惡性循環(huán)。糟糕的質(zhì)量、管理和治安，以及用于更替磨損居住系統(tǒng)和進行必要維護的資金不足使得公共住房逐漸成為弱勢群體和窮人的避難所，貧困度越來越集中。1950年公共住房的居民平均收入約為國民平均收入的57%，到20世紀90年代中期則不足20%。⑤ 目前，中國一些地方政府急于完成中央下達的保障房建設(shè)數(shù)量指標，一味強調(diào)進度，尤其是在地方建設(shè)資金不足、積極性不高的情況下，進度沖動難免埋下質(zhì)量隱患。一些地方因工期過短，保障房建設(shè)中施工、監(jiān)理、建材等一系列企業(yè)招投標流程被弱化，致使建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管流于形式。另外，因為沒有上級的相應(yīng)考核，地方政府對如何利用保障房沒有給予足夠的重視，導致在決策中對保障房的布局沒有規(guī)劃統(tǒng)籌，項目沒有經(jīng)充分的科學評估和市場調(diào)研就匆匆上馬。在保障房周邊，包括交通、購物、教育、醫(yī)療等生活配套設(shè)施在內(nèi)的居住條件并不完備。從長遠來看，不重視統(tǒng)籌規(guī)劃就會出現(xiàn)資源浪費、貧困集中等問題。因此，我們要從社會管理角度做好前期規(guī)劃設(shè)計，同時兼顧補充住房缺口和降低貧困集中這兩個目標，要注重觀念的轉(zhuǎn)變、要素的集成、資源的整合、方法的改進，努力破解各種體制性障礙、機制性束縛和保障方面的困擾，從而最大限度地降低后續(xù)政策糾錯的成本。在選址和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)上著眼城市的整體利益和長遠利益，避免形成大規(guī)模低收入人群過度集中的地區(qū)，促進不同社會階層的適度混合，通過公共權(quán)力調(diào)控城市空間資源的分配。學習美國，在商品房中配建保障房，降低建設(shè)、生活成本。 (六)引入市場力量時要做好制度設(shè)計，避免私人部門的道德風險損害公眾利益 政府利用市場主體的體制、資金、信息等方面的優(yōu)勢來實現(xiàn)公共政策目標，而市場主體利用政府所提供的市場、政策優(yōu)惠、資金等方面的優(yōu)勢來追求盈利目標。但市場機制被引入公共服務(wù)的提供后，仍難以擺脫市場缺陷的內(nèi)在制約，特別是存在市場缺陷與政府缺陷結(jié)合的危險。在這次美國的金融危機中，這一點表現(xiàn)得尤為明顯。政府在運用住房金融市場實現(xiàn)住房公共政策目標時，為提高效率而過度依賴市場的力量，反而影響到政府公共目標和公眾利益的實現(xiàn)。美國政府對市場力量監(jiān)督不力，在利益的驅(qū)動下，經(jīng)紀人向借款人惡意推銷貸款，評級機構(gòu)刻意提高產(chǎn)品信用等級，政府試圖限制次級貸款創(chuàng)新過濫的行為。⑥金融危機發(fā)生后，美國新增數(shù)百萬失業(yè)者，同時政府出手救助金融機構(gòu)，被批評為用納稅人的錢救助危機的制造者。美國民眾打出“控制華爾街”，“99%反對1%”，“大富翁，你的末日到了”等口號反對華爾街的示威運動由紐約走向全國，引發(fā)了許多社會矛盾。 在我國的社會管理中，一方面，政府要關(guān)注社會目標實現(xiàn)過程中可能借助的市場機會;另一方面，也要有效監(jiān)督這一過程中可能出現(xiàn)的風險。目前我國保障房面臨融資難題，如何利用金融創(chuàng)新，將僵化的政府直接主導型融資方式轉(zhuǎn)化為政府引導下的市場運作顯得尤為重要。因此，在推動金融創(chuàng)新的同時，要注重與之配套的風險管理機制建設(shè)，避免市場的逐利性影響到公共利益。 注釋: ① 丁元竹《美國社會管理體制的特點和對中國的啟示》，載于2005年12月9日《中國經(jīng)濟時報》。 ② 陳愛蓓《西方國家依法推進社會管理的理念、路徑及其借鑒》，載于《江海學刊》2011年第5期。 ③ 相關(guān)數(shù)據(jù)參見R．AllenHays，TheFederalGovernmentandUrbanHousing，Albany，NY:SunnyPress，1995;G．A．Byrne，K．Day＆J．Stockard，“TakingStockofPublicHousing．PaperpresentedtothePublicHousingAuthorityDirectorsAssociations”，seehttp://www．gsd．harvard．edu/research/research_centers/phocs/taking_stock_of_public_housing_09.16.03．doc．2003;NationalLowIncomeHousingCoalition，“FY2010BudgetChartforSelectedPrograms”，seehttp://nlihc．org/doc/FY10-presidents-request．pdf．2009c． ④ 宋博通《從公共住房到租金優(yōu)惠券———美國低收入階層住房政策演化解析》，載于《城市規(guī)劃匯刊》2002年第4期。 ⑤ M．K．NennoEndingtheStalemate:MovingHousingandUrbanDevelopmentintotheMainstreamofAmericasFuture，Lanham，MD:UniversityPressofAmerica，1996． ⑥ D．Immergluck，F(xiàn)oreclosed:High-riskLending，Deregulation，andtheUnderminingofAmericasMortgageMarket，NewYork:CornellUniversityPress，2009
