今年以來，歐洲多國相繼遭遇大面積水災、森林火災，給德國、捷克、奧地利、葡萄牙等國經濟以重創(chuàng)。從最近幾年來看，歐盟內部連續(xù)遭遇重特大突發(fā)事件：2003年歐洲遭受了50多年來最嚴重的熱浪襲擊，造成數千人直接和間接死亡；2010年4月，冰島埃亞菲亞德拉冰蓋冰川火山再爆發(fā)，直接導致歐洲三大航空樞紐——英國希思羅機場、德國法蘭克福機場和法國戴高樂機場連續(xù)關閉多日，近千萬旅客出行受阻。在此背景下，為了更好應對自然與人為災害、健康威脅、傳染病、工業(yè)危機、核危機、農業(yè)危機等挑戰(zhàn)和威脅，有效降低其對歐盟經濟社會的影響，歐盟實施了推進區(qū)域風險管理一體化的戰(zhàn)略，在2010年12月發(fā)布了《災害管理中的風險評估與風險圖編制指引》，力圖建立和完善最大限度防止災害發(fā)生及其影響的反饋機制，推進成員國開展國家戰(zhàn)略風險評估，力求把上述風險降到最低，以確保歐盟經濟社會的持續(xù)安全繁榮。2011年初，歐盟委員會發(fā)布了《關于“歐盟內部安全戰(zhàn)略行動：邁向一個更安全的歐洲的五個步驟”的通報》，進一步明確了把推進區(qū)域風險管理一體化作為歐盟的一項基本戰(zhàn)略。
把推進區(qū)域風險管理作為一項基本戰(zhàn)略
2001年“9 11”恐怖襲擊發(fā)生后，歐洲各國政府紛紛重新考慮制定安全政策，以應對空前的恐怖主義威脅。在2001年9月20日歐盟法律和國內事務部長理事會、2001年11月15日歐盟衛(wèi)生部長理事會等會議上，各國部長先后要求以理事會決議的方式，要求歐盟委員會制定出一整套的戰(zhàn)略和措施，以應對隨時可能發(fā)生的恐怖襲擊事件，切實保障歐盟成員國的安全。在2001年10月19日的歐盟理事會決議中，明確要求“制定措施以提高歐盟成員國間對于危險的評估、預警及干預的水平，并加強這方面的研究工作”。2009年2月23日，歐盟在總結多年來風險管理經驗和教訓的基礎上，通過了《關于共同防范自然與人為災害的方法的通報》，正式提出了歐盟要建立一個防范災害的總體框架，以把歐盟受災害的影響減到最小，并建議歐盟經濟社會政策制訂和各成員國的經濟社會政策制訂都應該與災害管理的循環(huán)周期（預防、準備、響應和恢復）相對應，增強歐盟的整體抗逆力（Re-silience）。
2009年11月30日，歐盟理事會通過了《關于歐盟內部災害防范的共同框架的決議》，強調了風險的識別與分析、影響分析、風險評估、情景構建以及定期檢查是歐盟災害防范共同框架和各級政府災害防范政策的主要組成部分，同時該決議也著重強調了歐盟在推進區(qū)域風險管理一體化工作的潛在價值，該決議還要求歐盟委員會于2012年底前提供一份基于國家風險分析的、跨部門的關于歐盟未來可能面臨風險的報告，并且該報告需考慮到氣候變化和適應氣候的需求對歐洲未來可能產生的影響。從實踐來看，在歐盟內部推進風險管理一體化的戰(zhàn)略，有利于成員國共同判別共同風險的可靠度和可接受度，測量風險對歐盟公眾生活質量的潛在影響，并可以為歐盟經濟和社會提供多種發(fā)展選擇，同時，也有利于以平衡的方式協(xié)調各國相關的風險管理政策。
完善歐盟內部的風險控制機制
目前，歐盟把完善風險控制機制作為推進區(qū)域風險管理一體化的重要基石。歐盟共同的民防機制已經成為歐盟開展區(qū)域風險控制的重要載體。在1999年土耳其地震后，歐盟改善并加強了民防資源，并于2000年提出了建立針對重特大突發(fā)事件的民防機制，以加強各成員國間的協(xié)調，其目的是整合整個歐盟的力量和資源，對突發(fā)事件做出快速有效響應。2003年，在基于建立歐盟的條約和建立歐洲原子能委員會的條約，以及2001年10月23日歐共體、歐洲原子能共同體的2001/792委員會決議的基礎上，歐盟為了加強應急救援合作，建立了共同響應機制，并建立了監(jiān)測和信息中心（MIC），該中心能夠在24小時內迅速響應，是共同響應機制的核心要素。2012年底，歐盟成立了專門的機構——應急響應中心（ERC），該中心取代并升級了以前的監(jiān)測和信息中心的功能，現已成為歐盟民事保護機制運作的核心，該中心除了能夠開展全天候值班制度，高效協(xié)調歐盟成員國的響應行動外，還能快速收集并分析實時風險信息，確保實時監(jiān)控和即時響應各類突發(fā)事件，同時中心配備了各類風險管理專家，進一步增強了風險監(jiān)測和分析能力，大幅提升了派遣歐盟專家干預隊的工作效率。
指導開展國家風險評估
自上個世紀末以來，歐洲多個國家已相繼獨立開展了國家風險評估，其中英國、荷蘭、德國、瑞典、法國的成效最為顯著。歐盟一些地區(qū)也在進行跨境風險評估的探索，比如，由荷蘭、愛沙尼亞、希臘、意大利、葡萄牙和保加利亞六個國家共同合作參與的《歐盟區(qū)域發(fā)展和減災計劃》，該項目旨在對相關空間減災方面的信息和典型經驗進行交流與交換，其中也包括森林火災、洪水、滑坡以及工業(yè)災害的風險評估；歐盟在對波羅的海與多瑙河地區(qū)的兩個宏觀區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃設計中，把區(qū)域風險評估放在重要位置，該項目中包含了對區(qū)域內現有風險源的分析、跨境應急合作等內容。
目前，歐盟正在增進成員國在國家層面上對國家風險評估的一致性，以提高各成員國風險評估結果的可比性，促進區(qū)域整體風險評估工作的深入扎實開展。歐盟認為，統(tǒng)一的國家風險管理的方法將促進歐盟對成員國乃至整個歐盟所面臨的風險的共同認知，也將促進共同風險防范合作。歐盟在推進區(qū)域風險管理工作中，也存在一些突出問題，比如，各國面臨主要風險類型的差異，以及各國不同術語和語言的影響，給歐盟統(tǒng)一的國家風險評估造成較大障礙。為此，2010年歐盟制定了《關于國家風險評估與風險圖編制的指引》，把現有的歐盟法律和規(guī)范都考慮在內，既包括歐洲洪水風險指令、歐洲關鍵基礎設施的保護指令、重大意外災害的控制指令（Seveso）等法令，也包括一系列的歐洲規(guī)范，例如，歐洲規(guī)范中制定的地震危害性的標準、歐盟理事會關于歐盟內部防范森林火災的決議等內容。
組織開發(fā)國家風險評估的工具
本世紀初，歐盟組織開發(fā)了E-Risk系統(tǒng)，該系統(tǒng)以衛(wèi)星寬帶傳輸技術為基礎，可以協(xié)助成員國開展涉及洪水、海嘯、地震、火災、核泄漏、恐怖事件等各類風險的監(jiān)測和信息分析。目前，歐盟正在因地制宜地協(xié)助各國開發(fā)風險評估工具，以確保所有的國家都能夠統(tǒng)一推進風險評估工作。在國家風險評估工具的開發(fā)中，歐盟充分考慮到了成員國之間風險評估的不同發(fā)展水平，要求各成員國的國家風險識別需要至少考慮所有百年一遇或更久的重大災害（所有年平均發(fā)生率為1%或更大），或考慮因此造成重大潛在影響的后果，如受災人數大于50人，經濟及環(huán)境損失大于1億歐元，或造成重大政治、社會影響。當可能的影響超過 0.6%的國民總收入（GNI），即使是發(fā)生幾率很小的風險情景，各成員國也必須重視（如火山爆發(fā)、海嘯等）。當會產生影響的災害的發(fā)生概率大于其10年中發(fā)生的概率，國家風險評估中必須至少進行包含高、中、低三種不同程度的風險情景分析。同時，為了分析氣候變化對不同災害類型（如洪水和干旱）的影響，歐盟正在組織開發(fā)一種更長時間維度并能應用到對廣泛的趨勢或正在發(fā)生的風險進行識別的工具。另外，歐盟在風險評估工具的開發(fā)過程中，積極尋求國際社會的支持和幫助，積極借鑒比利時魯汶大學（CRED）、慕尼黑再保險、瑞士再保險等機構在風險評估工具開發(fā)方面的經驗和成果。
