今年以來，歐洲多國相繼遭遇大面積水災(zāi)、森林火災(zāi)，給德國、捷克、奧地利、葡萄牙等國經(jīng)濟(jì)以重創(chuàng)。從最近幾年來看，歐盟內(nèi)部連續(xù)遭遇重特大突發(fā)事件：2003年歐洲遭受了50多年來最嚴(yán)重的熱浪襲擊，造成數(shù)千人直接和間接死亡；2010年4月，冰島埃亞菲亞德拉冰蓋冰川火山再爆發(fā)，直接導(dǎo)致歐洲三大航空樞紐——英國希思羅機(jī)場、德國法蘭克福機(jī)場和法國戴高樂機(jī)場連續(xù)關(guān)閉多日，近千萬旅客出行受阻。在此背景下，為了更好應(yīng)對自然與人為災(zāi)害、健康威脅、傳染病、工業(yè)危機(jī)、核危機(jī)、農(nóng)業(yè)危機(jī)等挑戰(zhàn)和威脅，有效降低其對歐盟經(jīng)濟(jì)社會的影響，歐盟實(shí)施了推進(jìn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管理一體化的戰(zhàn)略，在2010年12月發(fā)布了《災(zāi)害管理中的風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)圖編制指引》，力圖建立和完善最大限度防止災(zāi)害發(fā)生及其影響的反饋機(jī)制，推進(jìn)成員國開展國家戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評估，力求把上述風(fēng)險(xiǎn)降到最低，以確保歐盟經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)安全繁榮。2011年初，歐盟委員會發(fā)布了《關(guān)于“歐盟內(nèi)部安全戰(zhàn)略行動：邁向一個(gè)更安全的歐洲的五個(gè)步驟”的通報(bào)》，進(jìn)一步明確了把推進(jìn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管理一體化作為歐盟的一項(xiàng)基本戰(zhàn)略。
把推進(jìn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管理作為一項(xiàng)基本戰(zhàn)略
2001年“9 11”恐怖襲擊發(fā)生后，歐洲各國政府紛紛重新考慮制定安全政策，以應(yīng)對空前的恐怖主義威脅。在2001年9月20日歐盟法律和國內(nèi)事務(wù)部長理事會、2001年11月15日歐盟衛(wèi)生部長理事會等會議上，各國部長先后要求以理事會決議的方式，要求歐盟委員會制定出一整套的戰(zhàn)略和措施，以應(yīng)對隨時(shí)可能發(fā)生的恐怖襲擊事件，切實(shí)保障歐盟成員國的安全。在2001年10月19日的歐盟理事會決議中，明確要求“制定措施以提高歐盟成員國間對于危險(xiǎn)的評估、預(yù)警及干預(yù)的水平，并加強(qiáng)這方面的研究工作”。2009年2月23日，歐盟在總結(jié)多年來風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，通過了《關(guān)于共同防范自然與人為災(zāi)害的方法的通報(bào)》，正式提出了歐盟要建立一個(gè)防范災(zāi)害的總體框架，以把歐盟受災(zāi)害的影響減到最小，并建議歐盟經(jīng)濟(jì)社會政策制訂和各成員國的經(jīng)濟(jì)社會政策制訂都應(yīng)該與災(zāi)害管理的循環(huán)周期（預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)）相對應(yīng)，增強(qiáng)歐盟的整體抗逆力（Re-silience）。
2009年11月30日，歐盟理事會通過了《關(guān)于歐盟內(nèi)部災(zāi)害防范的共同框架的決議》，強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)的識別與分析、影響分析、風(fēng)險(xiǎn)評估、情景構(gòu)建以及定期檢查是歐盟災(zāi)害防范共同框架和各級政府災(zāi)害防范政策的主要組成部分，同時(shí)該決議也著重強(qiáng)調(diào)了歐盟在推進(jìn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管理一體化工作的潛在價(jià)值，該決議還要求歐盟委員會于2012年底前提供一份基于國家風(fēng)險(xiǎn)分析的、跨部門的關(guān)于歐盟未來可能面臨風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告，并且該報(bào)告需考慮到氣候變化和適應(yīng)氣候的需求對歐洲未來可能產(chǎn)生的影響。從實(shí)踐來看，在歐盟內(nèi)部推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理一體化的戰(zhàn)略，有利于成員國共同判別共同風(fēng)險(xiǎn)的可靠度和可接受度，測量風(fēng)險(xiǎn)對歐盟公眾生活質(zhì)量的潛在影響，并可以為歐盟經(jīng)濟(jì)和社會提供多種發(fā)展選擇，同時(shí)，也有利于以平衡的方式協(xié)調(diào)各國相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理政策。
完善歐盟內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制
目前，歐盟把完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制作為推進(jìn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管理一體化的重要基石。歐盟共同的民防機(jī)制已經(jīng)成為歐盟開展區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)控制的重要載體。在1999年土耳其地震后，歐盟改善并加強(qiáng)了民防資源，并于2000年提出了建立針對重特大突發(fā)事件的民防機(jī)制，以加強(qiáng)各成員國間的協(xié)調(diào)，其目的是整合整個(gè)歐盟的力量和資源，對突發(fā)事件做出快速有效響應(yīng)。2003年，在基于建立歐盟的條約和建立歐洲原子能委員會的條約，以及2001年10月23日歐共體、歐洲原子能共同體的2001/792委員會決議的基礎(chǔ)上，歐盟為了加強(qiáng)應(yīng)急救援合作，建立了共同響應(yīng)機(jī)制，并建立了監(jiān)測和信息中心（MIC），該中心能夠在24小時(shí)內(nèi)迅速響應(yīng)，是共同響應(yīng)機(jī)制的核心要素。2012年底，歐盟成立了專門的機(jī)構(gòu)——應(yīng)急響應(yīng)中心（ERC），該中心取代并升級了以前的監(jiān)測和信息中心的功能，現(xiàn)已成為歐盟民事保護(hù)機(jī)制運(yùn)作的核心，該中心除了能夠開展全天候值班制度，高效協(xié)調(diào)歐盟成員國的響應(yīng)行動外，還能快速收集并分析實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)信息，確保實(shí)時(shí)監(jiān)控和即時(shí)響應(yīng)各類突發(fā)事件，同時(shí)中心配備了各類風(fēng)險(xiǎn)管理專家，進(jìn)一步增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和分析能力，大幅提升了派遣歐盟專家干預(yù)隊(duì)的工作效率。
指導(dǎo)開展國家風(fēng)險(xiǎn)評估
自上個(gè)世紀(jì)末以來，歐洲多個(gè)國家已相繼獨(dú)立開展了國家風(fēng)險(xiǎn)評估，其中英國、荷蘭、德國、瑞典、法國的成效最為顯著。歐盟一些地區(qū)也在進(jìn)行跨境風(fēng)險(xiǎn)評估的探索，比如，由荷蘭、愛沙尼亞、希臘、意大利、葡萄牙和保加利亞六個(gè)國家共同合作參與的《歐盟區(qū)域發(fā)展和減災(zāi)計(jì)劃》，該項(xiàng)目旨在對相關(guān)空間減災(zāi)方面的信息和典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行交流與交換，其中也包括森林火災(zāi)、洪水、滑坡以及工業(yè)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評估；歐盟在對波羅的海與多瑙河地區(qū)的兩個(gè)宏觀區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)中，把區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)評估放在重要位置，該項(xiàng)目中包含了對區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)源的分析、跨境應(yīng)急合作等內(nèi)容。
目前，歐盟正在增進(jìn)成員國在國家層面上對國家風(fēng)險(xiǎn)評估的一致性，以提高各成員國風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的可比性，促進(jìn)區(qū)域整體風(fēng)險(xiǎn)評估工作的深入扎實(shí)開展。歐盟認(rèn)為，統(tǒng)一的國家風(fēng)險(xiǎn)管理的方法將促進(jìn)歐盟對成員國乃至整個(gè)歐盟所面臨的風(fēng)險(xiǎn)的共同認(rèn)知，也將促進(jìn)共同風(fēng)險(xiǎn)防范合作。歐盟在推進(jìn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管理工作中，也存在一些突出問題，比如，各國面臨主要風(fēng)險(xiǎn)類型的差異，以及各國不同術(shù)語和語言的影響，給歐盟統(tǒng)一的國家風(fēng)險(xiǎn)評估造成較大障礙。為此，2010年歐盟制定了《關(guān)于國家風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)圖編制的指引》，把現(xiàn)有的歐盟法律和規(guī)范都考慮在內(nèi)，既包括歐洲洪水風(fēng)險(xiǎn)指令、歐洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)指令、重大意外災(zāi)害的控制指令（Seveso）等法令，也包括一系列的歐洲規(guī)范，例如，歐洲規(guī)范中制定的地震危害性的標(biāo)準(zhǔn)、歐盟理事會關(guān)于歐盟內(nèi)部防范森林火災(zāi)的決議等內(nèi)容。
組織開發(fā)國家風(fēng)險(xiǎn)評估的工具
本世紀(jì)初，歐盟組織開發(fā)了E-Risk系統(tǒng)，該系統(tǒng)以衛(wèi)星寬帶傳輸技術(shù)為基礎(chǔ)，可以協(xié)助成員國開展涉及洪水、海嘯、地震、火災(zāi)、核泄漏、恐怖事件等各類風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測和信息分析。目前，歐盟正在因地制宜地協(xié)助各國開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)評估工具，以確保所有的國家都能夠統(tǒng)一推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估工作。在國家風(fēng)險(xiǎn)評估工具的開發(fā)中，歐盟充分考慮到了成員國之間風(fēng)險(xiǎn)評估的不同發(fā)展水平，要求各成員國的國家風(fēng)險(xiǎn)識別需要至少考慮所有百年一遇或更久的重大災(zāi)害（所有年平均發(fā)生率為1%或更大），或考慮因此造成重大潛在影響的后果，如受災(zāi)人數(shù)大于50人，經(jīng)濟(jì)及環(huán)境損失大于1億歐元，或造成重大政治、社會影響。當(dāng)可能的影響超過 0.6%的國民總收入（GNI），即使是發(fā)生幾率很小的風(fēng)險(xiǎn)情景，各成員國也必須重視（如火山爆發(fā)、海嘯等）。當(dāng)會產(chǎn)生影響的災(zāi)害的發(fā)生概率大于其10年中發(fā)生的概率，國家風(fēng)險(xiǎn)評估中必須至少進(jìn)行包含高、中、低三種不同程度的風(fēng)險(xiǎn)情景分析。同時(shí)，為了分析氣候變化對不同災(zāi)害類型（如洪水和干旱）的影響，歐盟正在組織開發(fā)一種更長時(shí)間維度并能應(yīng)用到對廣泛的趨勢或正在發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別的工具。另外，歐盟在風(fēng)險(xiǎn)評估工具的開發(fā)過程中，積極尋求國際社會的支持和幫助，積極借鑒比利時(shí)魯汶大學(xué)（CRED）、慕尼黑再保險(xiǎn)、瑞士再保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)評估工具開發(fā)方面的經(jīng)驗(yàn)和成果。
