推動財稅改革要做到三個 “有利于”和兩個 “堅持”；必須在改革的緊迫性與可推動性之間尋求平衡。
財稅體制改革的 “路線圖”
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，財稅體制暴露出的問題日益突出。主要體現(xiàn)在四個方面：一是宏觀稅負(fù)基本合理，但名義稅負(fù)偏高；二是政府分級分稅方向基本正確，但政府間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問題長期存在；三是在經(jīng)濟(jì)高增長支撐下財政狀況良好，但隨著經(jīng)濟(jì)減速和公共服務(wù)剛性增長，可能出現(xiàn)負(fù)債攀升的現(xiàn)象，未來收支矛盾壓力增大；四是現(xiàn)行財稅體制有效促進(jìn)了地方競爭，但在鼓勵地方政府改善公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境和引導(dǎo)人口集聚方面效果不理想。
我國現(xiàn)行財稅體制框架由1994年的分稅制改革確定。分稅制體制對我國建立公共財政體系和推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革具有里程碑意義，但我們也要看到，對于財稅體制改革，目前還沒有到躺在功勞簿上享受的時候，而應(yīng)該知難而進(jìn)、勇于突破。因為按照改革規(guī)律，越是到改革后期面臨的矛盾越大，改革的阻力和難度也就越大。
現(xiàn)行財稅體制存在哪些問題？應(yīng)重點改革哪些方面？突破口在哪里？有沒有先后順序？“路線圖”是什么樣子？針對這些問題，中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部第一研究室主任陳昌盛。
財稅體制暴露出的問題日益突出
中國經(jīng)濟(jì)時報：你認(rèn)為現(xiàn)行財稅體制存在哪些問題？
陳昌盛：可以這樣說，為確保改革能順利推進(jìn)，從著眼增量和長期角度來看，1994年分稅制改革在制度設(shè)計上做了不少讓步，在戰(zhàn)略性方面做出了次優(yōu)選擇。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，財稅體制暴露出的問題也日益突出。主要體現(xiàn)在四個方面：
一是宏觀稅負(fù)基本合理，但名義稅負(fù)偏高，征管能力偏弱，征稅成本偏高，非稅和隱形負(fù)擔(dān)重；稅收總量問題不大，但結(jié)構(gòu)問題十分突出；間接稅強(qiáng)，直接稅弱，勞動、消費(fèi)稅負(fù)重，資本、財產(chǎn)稅負(fù)輕。
二是政府分級分稅方向基本正確，但政府間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問題長期存在，導(dǎo)致財力配置不匹配，問題多發(fā)、效率偏低；中央政府與地方政府激勵不相容的問題突出；中央與省級政府體制比較規(guī)范，但省以下體制不健全、不穩(wěn)定。
三是在經(jīng)濟(jì)高增長支撐下財政狀況良好，但隨著經(jīng)濟(jì)減速和公共服務(wù)剛性增長，可能出現(xiàn)負(fù)債攀升的現(xiàn)象，未來收支矛盾壓力增大，財政穩(wěn)定性和可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻考驗。
四是財稅體制有效促進(jìn)了地方競爭，但在引導(dǎo)地方政府追求GDP規(guī)模和發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)方面比較有效，而在鼓勵地方政府改善公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境和引導(dǎo)人口集聚方面效果不理想。
重點改革五個方面
中國經(jīng)濟(jì)時報：你認(rèn)為財稅體制改革應(yīng)重點關(guān)注哪些方面？
陳昌盛：我認(rèn)為應(yīng)重點改革五個方面。
第一，以中央上劃部分事權(quán)帶動事權(quán)結(jié)構(gòu)重組。
按照事權(quán)優(yōu)先于財權(quán)原則，重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權(quán)責(zé)任架構(gòu)。合理界定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵性事務(wù)的邊界，規(guī)范省以下各級政府事權(quán)邊界。以上劃部分事權(quán)、適當(dāng)擴(kuò)展中央政府支出規(guī)模為重點，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防等跨地區(qū)流域管理上劃為中央事權(quán)。中央政府本級支出占比應(yīng)由當(dāng)前的15％左右，逐步上升到30％左右。
第二，實施“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度。
實施主要由中央和省級政府承擔(dān)支出責(zé)任的、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度，以促進(jìn)人口自由流動，保障國民基本社會權(quán)益。保障包的內(nèi)容當(dāng)前可包括：用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌，現(xiàn)行參保補(bǔ)貼政策不變；醫(yī)保參保補(bǔ)貼實現(xiàn)費(fèi)隨人走，人口跨行政區(qū)流動時補(bǔ)貼由上級政府承擔(dān)，無論其在流入地參加何種醫(yī)療保險均可使用該補(bǔ)貼；中央政府對義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)實行按在校生人數(shù)均一定額投入（1500元／人年），對全國低保對象按人頭實行均一定額補(bǔ)貼（100元／人月）。這些待遇都統(tǒng)一記錄到個人社會保障卡中，不分戶籍全民普惠享受。
第三，以全面推行“營改增”為契機(jī)，加快地方主體稅建設(shè)。
按照先區(qū)域、后行業(yè)的原則，加快營業(yè)稅改增值稅的全國推廣。配合營改增后中央與地方收入格局的調(diào)整，加快推進(jìn)消費(fèi)稅改革，從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收，按照消費(fèi)地原則將消費(fèi)稅改變?yōu)榈胤蕉?。同時將車輛購置稅劃歸地方稅。
加快建立完善不動產(chǎn)登記制度，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，明確不動產(chǎn)的公允市場價值評估原則和機(jī)制。設(shè)定3年左右過渡期，然后正式全面開征房產(chǎn)稅，明確為區(qū)縣級政府主要稅收來源。全面減少非稅收入，市級政府、區(qū)縣政府每一項非稅收入的征收均需要經(jīng)過省級人大以上的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。除共享稅外，地方政府逐步形成以消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅為主的穩(wěn)定收入來源。
第四，規(guī)范地方發(fā)債制度，防范債務(wù)風(fēng)險。
完善政府會計制度，編制政府資產(chǎn)表。明確地方政府債務(wù)主體，提高地方融資活動透明度。規(guī)范地方融資平臺，“開前門、堵后門”，擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債權(quán)限，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。啟動市政收益?zhèn)l(fā)行，拓寬地方政府融資渠道。
第五，完善基本財稅制度，提高財政效率和透明度。
實現(xiàn)全口徑預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。推行編制中期預(yù)算，適時實現(xiàn)國稅、地稅機(jī)構(gòu)合并。優(yōu)化政府現(xiàn)金管理、國庫集中收付和政府采購制度。
通過發(fā)行國債置換央行外匯儲備資產(chǎn)，外匯儲備管理移交財政部門。在投入和服務(wù)程序上明確基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題。把水、森林等納入資源稅征收范圍。全面提高政府稅收征管能力，將個人納稅行為與個人信用掛鉤。建立第三方公共支出績效評估與監(jiān)督制度。以財政透明度推動提高政府透明度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，推動重塑現(xiàn)代政府與市場、政府與社會、政府與公民以及政府之間的新型關(guān)系。
以中央上劃部分事權(quán)為改革突破口
中國經(jīng)濟(jì)時報：你認(rèn)為財稅體制改革的突破口在哪里？
陳昌盛：我認(rèn)為財稅改革涉及面寬并直接觸及利益格局，必須在改革的緊迫性與可推動性之間尋求平衡。
隨著營業(yè)稅改增值稅全面推廣，引發(fā)政府間收入格局變化，中央與地方稅收劃分必然面臨新一輪調(diào)整。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對人口要素的自由流動提出新的要求，而養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)的碎片化和不可持續(xù)問題成為一大阻礙。
隨著我國增長階段的轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定性和脆弱性增加，建立最基本的國民安全網(wǎng)以守住風(fēng)險底線的緊迫性增加。優(yōu)先選擇中央上劃部分事權(quán)為改革突破口，有利于爭取地方政府對改革的支持，有利于以事權(quán)劃分帶動財力重新配置并配合“營改增”積極推進(jìn)地方主體稅建設(shè)；選擇建立“國民基礎(chǔ)社會保障包”，在一定程度上能給地方政府減負(fù)，同時有利于要素跨地區(qū)自由流動和控制系統(tǒng)風(fēng)險，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和其他改革創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定的大環(huán)境。
財稅體制改革分為短期、中期、長期三個時期
中國經(jīng)濟(jì)時報：財稅體制改革有沒有先后順序？
陳昌盛：我認(rèn)為財稅體制改革將分為短期、中期、長期三個時期。
短期（2013年—2014年），重點將食品藥品安全、基礎(chǔ)養(yǎng)老金等事權(quán)劃歸中央政府；研究制定“國民基礎(chǔ)社會保障包”的實施方案；在全國范圍內(nèi)推行“營改增”，逐步將郵電通訊、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)納入；研究消費(fèi)稅在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收方案；建立全國不動產(chǎn)登記制度并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點。
中期（2015年—2017年），重點實施“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度；將消費(fèi)稅和車輛購置稅劃為地方稅；全面征收房地產(chǎn)稅；編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，允許地方政府自主發(fā)債。適時實現(xiàn)國稅、地稅機(jī)構(gòu)合并。
長期（2018年—2020年），“國民基礎(chǔ)社會保障包”兜底功能基本完備；形成收支結(jié)構(gòu)改善，事權(quán)劃分合理，事權(quán)與財力相匹配，中央以增值稅和所得稅為主、地方以消費(fèi)稅和財產(chǎn)稅為主的體制格局；財政透明度、穩(wěn)定性和可持續(xù)性明顯增強(qiáng)。
要做到三個“有利于”和兩個“堅持”
中國經(jīng)濟(jì)時報：任何改革都有 “路線圖”，你眼中的財稅改革“路線圖”是什么樣子？
陳昌盛：財稅體制是塑造政府與市場、政府與公民、政府與社會以及政府之間關(guān)系至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度安排。推動財稅改革，對政府自身改革和其他領(lǐng)域的改革具有重要的先導(dǎo)意義。具體來說要做到三個“有利于”和兩個“堅持”：有利于要素流動、市場統(tǒng)一、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展；有利于穩(wěn)定財政收入、調(diào)節(jié)差距、增強(qiáng)財政穩(wěn)定性；有利于政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、提高政府效率和透明度。要堅持量力而行、量入為出，既托住民生底線又鼓勵自我奮斗，既加強(qiáng)中央權(quán)威和宏觀調(diào)控能力又合理分權(quán)和充分調(diào)動地方積極性，在總量上不提高宏觀稅負(fù)（35％左右）的前提下，增加政府公共服務(wù)支出，加快優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)改革，全面削減企業(yè)和居民的非稅負(fù)擔(dān)；要堅持改革，在維持中央財力適當(dāng)集中度（50％左右）的條件下，合理劃分中央與地方及地方各級政府之間的事權(quán)，以事權(quán)安排重新配置財權(quán)和財力，在繼續(xù)發(fā)揮財稅體制促進(jìn)地方競爭的同時，通過地方主體稅系調(diào)整引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)向改善環(huán)境、提升公共服務(wù)、吸引人口聚集方面，以中央政府上劃部分事權(quán)、建立“國民基礎(chǔ)社會保障包”為突破口，加快啟動新一輪財稅體制改革。
