黨的十八大以后，中共新一屆領導集體多次表達繼續(xù)改革的決心和意向。中國政府積極配合，掀起了新一輪政府改革。那么，新一輪政府改革的方向是什么？本文依據(jù)政府的一般理論，對上述問題予以說明，并對目前中國政府的改革舉措作出評論。
政府改革的一般理論
政府，中國舊時俗稱“官府”或“衙門”，學術的解釋，是一個政治體系，指的是以國家為單位或一國之內(nèi)的一定區(qū)域訂立、執(zhí)行法律和實施管理的一套機構(gòu)。廣義的政府包括立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關；而狹義的政府則指行政執(zhí)行機關。
人們對政府的角色定位形成了截然不同的判斷，因此對于政府的要求和改革也有著不同的定義。在學術思想史上，不管是早期“政府是必要的惡”，還是晚近的“諾思悖論”，所有理論都揭示了這樣一個事實：雖然從理論上說，政府的權力來源于社會的委托，應該成為謀取公共利益的“公器”，但在實際生活中，政府權力“公器私用”的情況屢見不鮮。因此，“有限性”和“有效性”便成為衡量良好政府的兩個重要指標。
目前，學術研究已經(jīng)形成共識：既要對政府權力嚴加限制，使其不能為所欲為，危害社會自由；又要賦予它足夠的權威、能力和自主活動空間，讓政府能夠積極為善，保護和促進自由。這是社會生活中人們對政府的雙重期待。由此可見，實現(xiàn)政府的“有限性”和“有效性”是政府改革的兩個維度。
學術界的最新研究深化了上述共識。美國學者福山在《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》一書中為“國家能力”提供了一種三維度的分析框架，認為政府職能、治理能力以及合法性基礎是分析和評估一個國家“國家能力”的重要指標。毫無疑問，政府作為和表現(xiàn)是國家能力體現(xiàn)的主要方面，所以，政府職責范圍的大小、社會治理能力的高低、政治合法性基礎的強弱是影響國家能力的重要因素，也是考察和評價政府優(yōu)劣的重要標準。據(jù)此，完全有理由推斷，政府職能范圍的合理化、政府治理能力的強化和政府合法性基礎的優(yōu)化，應當成為政府改革的目標和方向。
中國政府改革的定向
依據(jù)政府及其改革的一般理論可以斷定，總體上說，一個良好的政府應該是既“有限”又“有效”；從現(xiàn)代政府的實踐來看，“有限性”轉(zhuǎn)化為法治政府的要求和法制建設，而“有效性”可以轉(zhuǎn)化為政府的公共管理和公共服務能力。
對于一個后發(fā)展國家來說，“發(fā)展型政府”模式是不難理解的，也是必需的。但是，“發(fā)展型政府”如果演化為“全能型政府”（政府包辦），那就走得過頭了。
過去，人們曾經(jīng)較多地使用“全能主義”這一概念來概括中國政府治理的特點。雖然改革開放以來中國大力引入市場機制，力求實現(xiàn)管理社會化，這在很大程度上改變了中國黨政體系的決策方式和治理模式，但一些現(xiàn)實的觀察者堅持認為，政府主導的全能主義依然是目前中國公共管理模式較為恰當?shù)母爬ā?/p>
包辦主義式的“全能”模式終究要面臨困境。全能主義治理模式下，政府通常扮演類似“家長”的角色，而社會的“逆反性”和“依賴性”便成為這種模式一體兩面的常見現(xiàn)象。從長遠來看，政府還是要將市場的歸還市場，將社會的歸還給社會。因此，要構(gòu)建一個“有限”且“有效”的政府，淡化全能型政府的色彩是非常必要的。結(jié)合中國的實情，可以將這種努力分解為具體的政府改革步驟或方案：優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和功能，徹底實現(xiàn)“管辦分離”；削減行政審批，盡可能減少政府微觀干預；轉(zhuǎn)變政府職能，強化公共服務；建設法治政府，保證依法施政；鼓勵社會自治，促進社會協(xié)同治理等。
新一輪政府改革的特點
上個世紀80年代初開始，隨著社會主義市場化經(jīng)濟改革的推進，中國政府就在不斷嘗試進行自身改革。單就機構(gòu)改革而言，在迄今為止的7次改革中，國務院組成部門從三十多年前的100個減少到了目前的25個?？偨Y(jié)歷次改革可以看到，不同時期的改革主題都不一樣。比如，80年代主要圍繞集權與分權的話題展開，分權被視為改革的方向；到了90年代，政府改革的話題轉(zhuǎn)向“大政府”與“小政府”的討論，“小政府”被普遍看好；2000年以后，政府改革主題又有改變，轉(zhuǎn)變政府職能，建設法治政府、服務型政府被確認為政府改革的主要目標。
十八大以后，新一屆政府推出了新的政府改革。到目前為止，我們大致看到了這項改革幾個方面的內(nèi)容：第一，推進大部制式的機構(gòu)改革，主要包括七部委改革等；第二，以中央政治局出臺的“八項規(guī)定”和“六項禁令”為內(nèi)容的轉(zhuǎn)變工作作風的改革；第三，以公開政府“三公”經(jīng)費、轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容的透明政府改革（其中包括逐漸公布各級政府財政收支、政府間轉(zhuǎn)移支付，完善地方政府向地方人大匯報制度，加快官員財產(chǎn)公布，率先從公共部門以及國有企業(yè)開始完善公務員薪酬制度等）；第四，自2013年年初推開的削減行政審批項目的改革。
相較于以往的幾次改革，本輪政府改革的核心和特點在于：簡政放權，活化社會，轉(zhuǎn)變職能。在本輪政府改革中，除機構(gòu)拆分和兼并之外，行政審批制度改革也是重要內(nèi)容，而且是遠比機構(gòu)改革意義更加重大的改革。
眾所周知，行政審批作為政府管理的重要手段，屬于事前監(jiān)管和直接管理的范疇。政府管理中大量采用事前監(jiān)管和直接管理的方式，不利于市場機制的發(fā)揮，影響社會自由和自主發(fā)展。2002年以來，中國政府多次進行了以削減政府審批項目為主的行政審批制度改革。尤其是2004年7月1日正式實施《行政許可法》以來，中國政府大幅度削減行政審批項目。據(jù)統(tǒng)計，上一屆政府分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。本屆政府決心要將目前保留的1700多項行政審批事項再削減1/3以上，并于5月13日宣布進一步取消和下放133項行政審批項目。從目前公布的項目清單來看，范圍涉及經(jīng)濟領域投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動項目，以及企業(yè)投資擴建民用機場、城市軌道、能源工程等重頭項目的審批權力，其中屬于“發(fā)改委”的審批項目占主要比例。
有研究認為，自2006年以來，中國政府放松管制的努力進展較大，特別是在農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)和制造業(yè)領域。2006年至2011年間，農(nóng)業(yè)民間投資占比從 36.8%升至 61.8%，采礦業(yè)從 28.5%升至47.2%，制造業(yè)從60%上升到75.5%。然而，公用事業(yè)、服務業(yè)民間投資占比卻因國企在這些行業(yè)的壟斷地位而沒有實質(zhì)性改變。此次行政審批項目的削減表達了新一屆政府簡政放權、活化社會、轉(zhuǎn)變職能的改革意向，體現(xiàn)了“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，政府一律不設前置審批”的原則。本屆政府表示要將目前保留的1700多項行政審批事項再削減1/3以上，這表明政府改革的決心。不過，行政審批制度改革的深層意義在于實現(xiàn)政府管理方式的變革，也就是要使政府管理從主要依賴“審批式管理”（事前監(jiān)管和直接管理）的狀態(tài)向主要通過“服務式管理”（事后監(jiān)管和間接管理）的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。中國政府如何促進這種轉(zhuǎn)變？還有待進一步觀察。
構(gòu)建有限且有效的政府
學術研究中關于一個理想政府的討論形成了很多表述，綜合起來，構(gòu)建一個有限且有效的政府，應該是大家的基本共識?；\統(tǒng)地說，政府改革的目的當然是為了優(yōu)化政府管理，或者說，是要實現(xiàn)政府管理的合理化。不管是政府管理的優(yōu)化還是合理化，保持政府的有限性和有效性是基本前提。具體而言，合法性、公共性、回應性、便利性、經(jīng)濟性，這些指標是我們考察和評價政府的基本依據(jù)。合法性表示政府在多大程度上恪守憲法和法律準則，保證依法施政；公共性顯示政府決策的公正、公開和吸納民意的程度；回應性標示著政府應對社會需求并做出及時恰當反應的能力；便利性標志著政府提供管理和服務對于相關民眾的方便程度；經(jīng)濟性標明政府提供管理和服務的成本或社會享用這些管理和服務所支付費用在多大程度上滿足低廉性。從理論上講，一個在上述綜合指標體系中表現(xiàn)良好的政府，應該是我們所追求的理想政府，也應該是政府改革的方向。
如何定位中國政府改革？是屬于“民主改革”（競爭性選舉和決策開放）？或者是“行政改革”（機構(gòu)調(diào)整，功能整合）？抑或是“治理改革”（制度優(yōu)化，在保證黨政軍以及中央和地方行動一致性的基礎上，推動社會自治化）？……這是需要進一步討論的問題。不過，無論冠以什么名稱，以問題為導向，制定衡量和評價政府改革績效的指標體系是非常必要的。筆者認為，針對政府管理所存在的問題，以下的指標是不可缺少的，而且，政府在這些方面的努力都應該得到學術的支持和肯定：合法性，政府依法規(guī)范其決策和執(zhí)行行為的程度；公共性，政府信息公開、決策開放的程度；有效性，政府矯正政策執(zhí)行中的扭曲、截留的程度；制約性，政府權力受到監(jiān)督的程度，包括“三公”經(jīng)費的監(jiān)管，特別是“一把手”的權力在多大程度上受到制約；服務性，基本公共服務普及化和均等化程度；簡約性，政府行為的經(jīng)濟性和管理與服務的方便程度。
中國政府過去被認為是一個“全能型政府”，帶有比較明顯的權力本位主義、家長主義、包辦主義的特征，而且，在社會經(jīng)濟事務的管理中較多實行特許經(jīng)營和政府管制的辦法，并且主要采用事前監(jiān)管和直接管理的方式。行政審批是政府管理的重要手段，但政府如果采用大量行政審批手段，甚至使之變成主要手段，會造成一系列麻煩和問題。因此，淡化全能政府色彩，首先要從削減行政審批開始。
確實，政府改革的總體目的就是要實現(xiàn)政府管理的合理化。分析中國實情不難看到，中國政府在合法性（保證依法施政）、公共性（保持決策開放、信息公開）、回應性（及時應對社會訴求）、便利性（提供便捷管理和服務）、經(jīng)濟性（降低管理成本）等方面都有較大的改革空間，需要納入長遠的改革規(guī)劃議程當中。應當承認，改革是一個長期的過程，期望它在短時間內(nèi)在上述方面全面突破，那也很不現(xiàn)實；如果一屆政府能夠在一兩個方面確實有所進展，那已經(jīng)相當不易。
