英國(guó)著名學(xué)者維爾曾指出： “美國(guó)這個(gè)地方對(duì)其表示傾慕的觀察者所產(chǎn)生的巨大吸引力來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是在現(xiàn)代世界已經(jīng)逐漸形成的所有政治體系中，美國(guó)的政治體系大概是最為復(fù)雜的；二是這種政治體系又是人的智能有意識(shí)地創(chuàng)造出來(lái)的。美國(guó)是名副其實(shí)的人工產(chǎn)物，是過(guò)去350年間在芬芳荒野上形成的國(guó)家……美國(guó)國(guó)民在如此比較短暫的時(shí)間里用如此多種多樣的材料建立了別具一格的社會(huì)、國(guó)家和政治體系。”如果說(shuō)1787年制憲之后，美國(guó)找到了其強(qiáng)大的制度根源，那么，在接下來(lái)的兩百多年時(shí)間里，美國(guó)政治制度并非一勞永逸，只是坐收制度基因之利，而是在大的制度幾乎不變的情況下，通過(guò)漸進(jìn)的、點(diǎn)滴的體制、機(jī)制的改革，不斷適應(yīng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展的外在壓力和需要，即適應(yīng)美國(guó)特定的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，使美國(guó)保持了政治制度的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)美利堅(jiān)從一個(gè)散亂、落后的弱國(guó)走向并維持統(tǒng)一、繁榮的強(qiáng)國(guó)?？墒?，資本的本性和資本政治造就了美國(guó)政治制度的致命缺點(diǎn)和種種危機(jī)，至今仍然無(wú)法完全擺脫。認(rèn)真總結(jié)兩百多年來(lái)美國(guó)政治體制和政治體制改革的形式和內(nèi)容、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于正處于政治體制改革中的中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家，具有重要的理論啟示意義和實(shí)踐借鑒價(jià)值。
一、憲政體系及其改革 所謂“憲政”是在一個(gè)政治體系中由一部成文或不成文的憲法來(lái)總體上、原則上規(guī)范、調(diào)整各個(gè)主體間的基本政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、文化關(guān)系及其整體利益格局的政治形態(tài)。美國(guó)的憲政體系是由《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》規(guī)范、調(diào)整各個(gè)主體間的基本關(guān)系及其整體利益格局的政治形態(tài)。其中既有具有法律約束力的正式憲法條款所作的規(guī)定，也有各種社會(huì)力量在長(zhǎng)期政治博弈過(guò)程中形成的非正式政治傳統(tǒng)和習(xí)慣。美國(guó)憲政體系的制度結(jié)構(gòu)由下列子系統(tǒng)組成：立憲制度、總統(tǒng)制度、選舉制度、立法制度、行政制度、聯(lián)邦制度、兩黨制度、文官制度、分權(quán)制衡制度、利益集團(tuán)制度等。 從建國(guó)至今，美國(guó)憲政體系不斷調(diào)整完善，為美國(guó)整體的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、文化體制保持活力且富有績(jī)效，構(gòu)建了堅(jiān)實(shí)的框架結(jié)構(gòu)。 建國(guó)之初，與歐洲比較，美國(guó)的憲政體系既吸收了歐洲憲政體系的某些特點(diǎn)，也進(jìn)行了較多的創(chuàng)新。那時(shí)美國(guó)政治體制的中心是聯(lián)邦制，聯(lián)邦制是制憲會(huì)議中聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人爭(zhēng)論的核心問(wèn)題之一。反聯(lián)邦黨人認(rèn)為，有效政府是一個(gè)建立在小共和國(guó)基礎(chǔ)上的聯(lián)邦政府。應(yīng)該維護(hù)州權(quán)力的優(yōu)先性，聯(lián)邦政府只起著補(bǔ)充作用。因此，反聯(lián)邦黨人實(shí)質(zhì)上是一些對(duì)全國(guó)政府之自我治理“沒(méi)有信心的人”。聯(lián)邦黨人試圖用聯(lián)邦制總攬大的政治體制，使大小各州權(quán)利—權(quán)力基本平衡，政府各層級(jí)間權(quán)利—權(quán)力平衡。聯(lián)邦黨人正視了共和制的弊病，即如果政府禁止人們追求自身利益，那就剝奪了政治自由，如果任人們無(wú)約束地追求自身利益也同樣存在巨大的危險(xiǎn)，這將會(huì)以犧牲國(guó)家與社會(huì)的公益為代價(jià)換取少數(shù)人的利益。這就是所謂的“麥迪遜難題”。麥迪遜給出的醫(yī)治方法是： “在聯(lián)邦的范圍和適當(dāng)結(jié)構(gòu)里，共和制能夠醫(yī)治共和政府最易發(fā)作的弊病”。聯(lián)邦黨人所提供的重要補(bǔ)救方法是使一個(gè)共和國(guó)復(fù)合化，從而使自治政府能夠同時(shí)運(yùn)作于由不同利益社群構(gòu)成的政府中，而不是依靠一個(gè)單一制共和國(guó)所固有的一元化的安排。以此方式，多個(gè)政府單位的范圍和適當(dāng)結(jié)構(gòu)能夠根治共和病的根源的傳播，它允許多個(gè)共存的群體表達(dá)其利益，在此沒(méi)有任何利益群體有必要去否定或者支配其他利益群體。 將歐洲已經(jīng)棄而不用的絕對(duì)君權(quán)制型塑為美國(guó)總統(tǒng)制絕非后來(lái)的人想象的那樣是制憲者們的一種先見(jiàn)之明，而是一種制度設(shè)計(jì)的歪打正著。它的好處是權(quán)力集中，行政擺脫了議會(huì)的權(quán)力控制，更加安全，否則就會(huì)出現(xiàn)“議會(huì)多數(shù)暴政或多數(shù)專(zhuān)制”。然而，聯(lián)邦制下市場(chǎng)是分裂的，所以并不適合美國(guó)現(xiàn)代化的要求，于是1861-1865年內(nèi)戰(zhàn)后，美國(guó)政治體制的中心自然而然轉(zhuǎn)到了總統(tǒng)制，權(quán)力集中的總統(tǒng)制開(kāi)始發(fā)揮制度中心的作用。美國(guó)的總統(tǒng)制最初是一個(gè)比較超脫的制度安排，主要是一個(gè)關(guān)于國(guó)家元首的制度，雖然與行政權(quán)有關(guān)聯(lián)，但這種關(guān)聯(lián)不是很深入。在后來(lái)的實(shí)踐中，國(guó)家元首制度與政府首腦制度緊密結(jié)合在一起，總統(tǒng)制成為政體形式，總統(tǒng)成為政治制度的中心。當(dāng)然，這種理論上的中心成為實(shí)踐中的中心的轉(zhuǎn)折是在內(nèi)戰(zhàn)后，原因是現(xiàn)代化要求集權(quán)和效率。 建國(guó)初的分權(quán)制衡制度是防專(zhuān)制的，是反聯(lián)邦黨人即民主派的一種制度設(shè)計(jì)，可是一個(gè)分權(quán)制衡的體制是暫時(shí)適應(yīng)傳統(tǒng)社會(huì)需要的體制，因?yàn)樗闹苯雍蠊皇菣?quán)力相對(duì)分散，互相牽制、平衡，是一個(gè)防專(zhuān)制很好但政府體系運(yùn)行效率不高的體制。內(nèi)戰(zhàn)后，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，分權(quán)制衡體制中的分權(quán)內(nèi)容逐漸改變，從而達(dá)到在權(quán)力分開(kāi)的前提下，權(quán)力間相互牽制與平衡，權(quán)力相互參與及合作，從而使之既防止過(guò)分集權(quán)專(zhuān)制，又有效提升政府效率。 建國(guó)初分權(quán)的政治體制適應(yīng)自由資本主義發(fā)展的需要，而19世紀(jì)后期、 20世紀(jì)初期，美國(guó)壟斷資本主義發(fā)展后，政治體制朝著集權(quán)的方向發(fā)展。所以，美國(guó)憲政體系的重心也從聯(lián)邦制逐漸轉(zhuǎn)向總統(tǒng)制，分權(quán)制衡制從政府體制內(nèi)的三權(quán)分立與制衡為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎w制外的兩黨制的權(quán)力分立與制衡為主?？梢?jiàn)，美國(guó)憲政體系權(quán)力重心的位移是美國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化對(duì)美國(guó)社會(huì)各個(gè)子體系，包括政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、文化體制高效率運(yùn)作的要求，是資本追求更高的剩余價(jià)值的需要。
二、總統(tǒng)制及其改革 總統(tǒng)制是美國(guó)聯(lián)邦中央政府的政體形式，即以總統(tǒng)為政治體制的中心來(lái)架構(gòu)立法、行政、司法、軍事等國(guó)家整體權(quán)力系統(tǒng)的一種政體形式。總統(tǒng)制不只是關(guān)于總統(tǒng)個(gè)人權(quán)利與義務(wù)的政治制度。 美國(guó)總統(tǒng)制的特點(diǎn)首先體現(xiàn)在總統(tǒng)與國(guó)會(huì)間的關(guān)系上，總統(tǒng)制的改革往往最突出地表現(xiàn)在總統(tǒng)及其行政部門(mén)與國(guó)會(huì)關(guān)系的調(diào)整上?？v觀美國(guó)總統(tǒng)制的演變歷史不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)總統(tǒng)及其行政部門(mén)和國(guó)會(huì)的權(quán)力關(guān)系隨著時(shí)局的變遷呈現(xiàn)“鐘擺現(xiàn)象”。在和平時(shí)期，國(guó)會(huì)的權(quán)力處于核心地位，而在危機(jī)時(shí)期，總統(tǒng)及其行政部門(mén)的權(quán)力則較大。從總體的演變趨勢(shì)來(lái)看， 19世紀(jì)后期， 20世紀(jì)初年，尤其是二戰(zhàn)及其后期，美國(guó)總統(tǒng)及其行政部門(mén)權(quán)力的擴(kuò)張趨勢(shì)穩(wěn)定下來(lái)，政治權(quán)力的中心轉(zhuǎn)向以總統(tǒng)為核心的行政機(jī)關(guān)。 建國(guó)之初，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間形成了權(quán)力平衡的態(tài)勢(shì)。這與美國(guó)建國(guó)之初的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和開(kāi)國(guó)幾任總統(tǒng)的性格有著密切關(guān)系。建國(guó)初期，總統(tǒng)首先需要解決的是殖民地時(shí)代遺留下來(lái)的區(qū)域分割問(wèn)題，在制定全國(guó)性政策時(shí)需要依靠國(guó)會(huì)的支持；各州的國(guó)會(huì)議員雖然當(dāng)時(shí)以代表地方利益為先，但建國(guó)之初也需要顧全大局，支持總統(tǒng)。首屆總統(tǒng)華盛頓不僅具有很高的聲望，而且懂得尊重國(guó)會(huì)，曾親臨國(guó)會(huì)致送咨文，征求意見(jiàn)，從而在建國(guó)之初開(kāi)啟了權(quán)力嚴(yán)格分立、均衡的總統(tǒng)制雛形。 19世紀(jì)前半葉，總統(tǒng)及其行政部門(mén)與國(guó)會(huì)間呈現(xiàn)以國(guó)會(huì)為權(quán)力重心，雙方不斷斗爭(zhēng)的狀態(tài)。主要原因在于兩方面：第一是美國(guó)建立后領(lǐng)土的擴(kuò)張和資本主義的迅速發(fā)展使各州議員要求通過(guò)國(guó)會(huì)維護(hù)本州的利益；第二是南北圍繞廢奴問(wèn)題爭(zhēng)端不斷。在這段時(shí)間里僅有杰克遜和林肯兩位總統(tǒng)在任期間總統(tǒng)權(quán)力有所擴(kuò)大。杰克遜總統(tǒng)就任后，充分運(yùn)用憲法賦予的任免權(quán)，遴選一批忠實(shí)可靠的人擔(dān)任官職，樹(shù)立了“輪流任公職制度”。他選擇支持他的前新聞界知名人物阿莫斯·肯德?tīng)柡透ダ饰魉?middot;布萊爾等親密朋友組成“廚房?jī)?nèi)閣”。他明確表示財(cái)政部不是國(guó)會(huì)的代理人，而是“總統(tǒng)的一個(gè)屬員”。他利用否決權(quán)作為武器擴(kuò)大總統(tǒng)參與立法的權(quán)力。杰克遜提高了總統(tǒng)作為行政首腦的權(quán)力與地位。林肯由于政治形勢(shì)和內(nèi)戰(zhàn)的原因成為僅次于富蘭克林·羅斯福的“強(qiáng)有力的總統(tǒng)”。雖然在杰克遜和林肯任職期間總統(tǒng)權(quán)力有所擴(kuò)張，但是正如拉斯基所說(shuō)： “南北戰(zhàn)爭(zhēng)后，從格蘭特到麥金萊的當(dāng)選，政府實(shí)際權(quán)力的重點(diǎn)還是在國(guó)會(huì)手中。” 可是， 19世紀(jì)末、 20世紀(jì)初，國(guó)家權(quán)力逐漸向總統(tǒng)集權(quán)的方向發(fā)展。主要原因在于美國(guó)資本主義的發(fā)展和強(qiáng)大使之走上了對(duì)外擴(kuò)張的道路?？偨y(tǒng)威爾遜要求擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，在美國(guó)參加第一次世界大戰(zhàn)后，國(guó)會(huì)按照他的旨意通過(guò)了征兵法、戰(zhàn)時(shí)貸款法、戰(zhàn)時(shí)稅收法。他還繞開(kāi)國(guó)會(huì)以行政命令形式成立了一些戰(zhàn)時(shí)機(jī)構(gòu)，如戰(zhàn)時(shí)工業(yè)局、糧食管理處、全國(guó)鐵路局等。威爾遜經(jīng)過(guò)與國(guó)會(huì)的合作和斗爭(zhēng)，獲得了美國(guó)有史以來(lái)總統(tǒng)及其行政部門(mén)最廣泛的權(quán)力。 1932年“天秤的重心”重又傾向國(guó)會(huì)方面，國(guó)會(huì)在“三權(quán)分立”結(jié)構(gòu)中重新掌握了立法的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，國(guó)會(huì)權(quán)力達(dá)到頂峰，之后國(guó)會(huì)權(quán)力開(kāi)始萎縮。20世紀(jì)30年代至40年代，富蘭克林·羅斯福在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間大大擴(kuò)張了總統(tǒng)及其行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)的總統(tǒng)權(quán)力迅速擴(kuò)大，總統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地增加。在外交權(quán)和軍事權(quán)方面，戰(zhàn)后歷屆總統(tǒng)事實(shí)上已取得了決策權(quán)。 20世紀(jì)70年代后國(guó)會(huì)與總統(tǒng)爭(zhēng)奪美國(guó)對(duì)外防務(wù)政策制定權(quán)的情形更加激烈，并對(duì)總統(tǒng)對(duì)外政策權(quán)力給予更多的制衡。對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張，國(guó)會(huì)采取了種種措施，防止美國(guó)成為“總統(tǒng)獨(dú)裁的國(guó)家”，但是由于國(guó)會(huì)是各州及分散利益的代表進(jìn)行利益斗爭(zhēng)的場(chǎng)所，作為美國(guó)國(guó)家整體利益的象征，總統(tǒng)成為國(guó)家和政府權(quán)力重心的趨勢(shì)已難以改變。因?yàn)?，?9世紀(jì)后期起，美國(guó)現(xiàn)代化對(duì)效率的追求和國(guó)家整體利益相對(duì)于州和地方利益的凸顯要求集中國(guó)家權(quán)力。當(dāng)然，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)間的博弈是不會(huì)停歇的。 “司法至上”是美國(guó)制度設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要原則，也是美國(guó)制度設(shè)計(jì)中與其他國(guó)家的政治制度最不同的、最具特點(diǎn)的地方之一。聯(lián)邦法院法官的任命不僅是一個(gè)關(guān)涉司法的重要行為，而且具有濃重的政治色彩。憲法規(guī)定由總統(tǒng)選擇任命聯(lián)邦法院法官，但是總統(tǒng)在選擇和任命聯(lián)邦法院法官時(shí)又要受到國(guó)會(huì)參議員的影響，聯(lián)邦法官的任命必須由參議員們批準(zhǔn)。在費(fèi)城制憲會(huì)議的代表中，很少有人能夠直覺(jué)地預(yù)見(jiàn)到聯(lián)邦最高法院的未來(lái)角色。在推進(jìn)聯(lián)邦憲法的批準(zhǔn)之時(shí)，聯(lián)邦黨人把草案中的聯(lián)邦司法機(jī)構(gòu)形容為“最不危險(xiǎn)”的分支。1803年，馬伯里訴麥迪遜案樹(shù)立了司法審查權(quán)，使司法權(quán)對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)發(fā)揮制衡作用。但司法權(quán)的不斷擴(kuò)大使之經(jīng)常和總統(tǒng)的權(quán)力發(fā)生沖突。最高法院在政治上常持保守態(tài)度。在富蘭克林·羅斯福新政時(shí)期，一些措施在法院受阻，最高法院以維護(hù)憲法分權(quán)為名，對(duì)羅斯福行政權(quán)力的擴(kuò)大持反對(duì)態(tài)度。 1935-1936年，新政的13項(xiàng)立法均被最高法院宣布為違憲。在1937年以后最高法院的判決案中，都默許了國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的授權(quán)。第二次世界大戰(zhàn)以后，在國(guó)內(nèi)外進(jìn)步思潮的影響下，最高法院實(shí)行了自我約束。 1969年“水門(mén)事件”發(fā)生后，尼克松任命的首席法官沃倫·伯格裁決尼克松敗訴表明，最高法院法官雖由總統(tǒng)任命，但不是總統(tǒng)所能駕馭和控制的。 國(guó)家元首與行政首腦合一的體制的優(yōu)點(diǎn)：一是從理論上講，國(guó)家元首凌駕于各個(gè)階級(jí)、階層，各個(gè)領(lǐng)土組成部分，各種具體的政治、行政、司法機(jī)構(gòu)之上，可以隨時(shí)調(diào)節(jié)、調(diào)解各個(gè)階級(jí)、階層之間，國(guó)家各個(gè)組成部分之間和各種國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的矛盾和沖突，促進(jìn)其協(xié)調(diào)與合作；二是總統(tǒng)權(quán)力較大且集中，少受立法、司法牽制，行政效率較高。其缺點(diǎn)：一是實(shí)踐中總統(tǒng)比較關(guān)心行政部門(mén)的利益和意志，作為國(guó)家象征和國(guó)家機(jī)構(gòu)總代表的整體性、公共性難以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家元首與行政首腦兼任后，國(guó)家元首的超脫性減弱，行政性突出，總統(tǒng)不得不將大量時(shí)間、精力放在行政事務(wù)上?？偨y(tǒng)比較關(guān)心行政部門(mén)的利益和意志，其他部門(mén)的利益和意志就有可能被忽視。這樣，總統(tǒng)作為國(guó)家象征的整體性和國(guó)家機(jī)構(gòu)總代表的公共性就難以保障。二是實(shí)踐中總統(tǒng)的政黨傾向使其難以擺脫政黨政治對(duì)整合國(guó)家和國(guó)家機(jī)構(gòu)行為取向的負(fù)面影響，即政黨利益取代國(guó)家利益?？偨y(tǒng)作為國(guó)家元首維護(hù)的是國(guó)家整體利益，需要超脫階級(jí)利益、政黨利益、部門(mén)利益、地方利益，而行政首腦是制定具體治國(guó)政策的最高領(lǐng)導(dǎo)人，在制定具體政策時(shí)很難不考慮總統(tǒng)所代表的階級(jí)利益、政黨利益、部門(mén)利益、地方利益。所以，當(dāng)國(guó)家元首與行政首腦合一以后，階級(jí)利益、部門(mén)利益、地方利益就會(huì)通過(guò)政黨政策和政黨利益來(lái)委婉、間接地表現(xiàn)出來(lái)。這說(shuō)明，作為國(guó)家元首的總統(tǒng)和作為政府（行政）首腦的總統(tǒng)的兩種角色、兩種功能在理論上是可以統(tǒng)一的，但在實(shí)踐中常常是矛盾的、分裂的。
三、聯(lián)邦制及其改革 建國(guó)初，美國(guó)的聯(lián)邦制，一是承認(rèn)和尊重北美13州殖民地及后來(lái)陸續(xù)加入邦聯(lián)和聯(lián)邦各州的歷史事實(shí)。它們都是獨(dú)立的殖民地，合并為邦聯(lián)后甚至成為聯(lián)邦組成部分后，保留其國(guó)家主權(quán)中心的地位。二是吸取歐洲和殖民地的王權(quán)至上的中央集權(quán)制的教訓(xùn)，對(duì)抗有可能在北美出現(xiàn)的新的中央集權(quán)制，從而保護(hù)和平衡各州的利益?？墒?，內(nèi)戰(zhàn)以后，邦聯(lián)制才真正變?yōu)槁?lián)邦制，中央政府因現(xiàn)代化要求高效率而逐漸集權(quán)，州的實(shí)際權(quán)力越來(lái)越小。 美國(guó)1787年憲法確立了聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，結(jié)束了前期邦聯(lián)制下國(guó)家的紛亂與動(dòng)蕩，使國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作走向正規(guī)，但是正如施密特所說(shuō)：“憲法授予全國(guó)性政府的權(quán)力和由各州保留的權(quán)力含有模糊成分，這就為對(duì)聯(lián)邦主義的不同解釋留下了方便之門(mén)。自一開(kāi)始，關(guān)于全國(guó)性權(quán)力和州權(quán)力的界限的爭(zhēng)執(zhí)就體現(xiàn)在美國(guó)身上。”按照施密特的觀點(diǎn)，美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)之前是聯(lián)邦政府與州政府圍繞權(quán)力界限不斷進(jìn)行斗爭(zhēng)的歷史，聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力此消彼長(zhǎng)，在斗爭(zhēng)中不斷明確憲法權(quán)力，直到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束。 19世紀(jì)伊始，圍繞根據(jù)必要和適當(dāng)條款對(duì)全國(guó)性政府的默示權(quán)力和全國(guó)性政府及各州在商業(yè)事務(wù)上各自擁有的權(quán)力的不同解釋?zhuān)霈F(xiàn)了最明顯的爭(zhēng)端。盡管各級(jí)政府的政治機(jī)構(gòu)在解決這類(lèi)爭(zhēng)端的過(guò)程中扮演著重要角色，最后還是最高法院有最終決定權(quán)。麥卡洛克訴馬里蘭案和吉本斯訴奧格登案被看成全國(guó)性政府邁向至上地位過(guò)程中的里程碑。內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)除與廢奴爭(zhēng)端密切相關(guān)外，還與全國(guó)性政府權(quán)力擴(kuò)張后跟州政府權(quán)力的矛盾加劇有關(guān)。 “內(nèi)戰(zhàn)使憲法被批準(zhǔn)前聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人勾畫(huà)的意識(shí)形態(tài)辯論達(dá)到了最后的高峰”。商業(yè)管理的問(wèn)題成為聯(lián)邦和州關(guān)系中的一個(gè)主要問(wèn)題。當(dāng)國(guó)會(huì)于1828年批準(zhǔn)一項(xiàng)關(guān)稅時(shí)，南卡羅來(lái)納州試圖令這一關(guān)稅無(wú)效。它聲稱(chēng)，在州與全國(guó)性政府發(fā)生沖突時(shí)，州對(duì)其公民應(yīng)具有最終權(quán)威。州政府在努力使權(quán)力向州政府“回?cái)[”。內(nèi)戰(zhàn)后南方政府的失敗導(dǎo)致全國(guó)性政府權(quán)力的上升和優(yōu)勢(shì)的確立。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后的幾十年里，美國(guó)人圍繞聯(lián)邦政府與州政府權(quán)力的爭(zhēng)論依然持續(xù)。 內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后的最初幾十年里，在爭(zhēng)論中占有優(yōu)勢(shì)地位的是“二元聯(lián)邦主義”。施密特等學(xué)者形象地稱(chēng)之為“分層蛋糕”，即在聯(lián)邦政府和州政府之間劃定明確的界限，彼此保持獨(dú)立，并在自己管轄的領(lǐng)域中享有至高地位。到20世紀(jì)30年代，全國(guó)性政府為處理危機(jī)而權(quán)力不斷膨脹，二元聯(lián)邦主義的理念逐漸弱化。 1937年至20世紀(jì)70年代，被稱(chēng)為“合作聯(lián)邦主義”時(shí)期。各州和全國(guó)性政府進(jìn)行合作，以解決復(fù)雜的共同問(wèn)題。例如，富蘭克林·羅斯福的新政計(jì)劃常常包括全國(guó)性政府和各州的聯(lián)合行動(dòng)。聯(lián)邦向各州提供款項(xiàng)以幫助償付公共工程項(xiàng)目、住宅援助、福利計(jì)劃、失業(yè)補(bǔ)助和其他計(jì)劃的開(kāi)支。反過(guò)來(lái)，各州被要求推行這些計(jì)劃，至少負(fù)擔(dān)其中的部分費(fèi)用。 尼克松開(kāi)啟了所謂“新聯(lián)邦主義”時(shí)代，其目標(biāo)是，將自20世紀(jì)30年代起由全國(guó)性政府行使的一些權(quán)力歸還各州。新聯(lián)邦主義一定程度上延續(xù)至今。 1972年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《州和地方財(cái)政援助法》，規(guī)定聯(lián)邦政府從1972年開(kāi)始在五年內(nèi)將302億美元的歲入撥與州和地方，其中1/3撥給各州，2/3撥給地方。20世紀(jì)90年代克林頓政府的聯(lián)邦主義稱(chēng)作“新時(shí)代聯(lián)邦主義”。它傳承了新聯(lián)邦主義的權(quán)力下放目標(biāo)，同時(shí)將監(jiān)管各州尋找和實(shí)施各種問(wèn)題的解決方案的試驗(yàn)責(zé)任留給了全國(guó)性政府。小布什在調(diào)整聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系上也堅(jiān)持新聯(lián)邦主義政策，主張縮小聯(lián)邦政府權(quán)限，相應(yīng)擴(kuò)大州政府的權(quán)限。 美國(guó)至今保留聯(lián)邦制的好處在于：一是一定程度上牽制和平衡中央集權(quán)；二是有效保護(hù)州和地方各自的權(quán)益；三是從制度上確保聯(lián)邦中央政府具有較大的明確的權(quán)力。所以，聯(lián)邦制從建國(guó)初主要旨在保護(hù)各州的利益，到內(nèi)戰(zhàn)后主要保護(hù)聯(lián)邦的整體利益， 20世紀(jì)70年代以來(lái)的新聯(lián)邦主義只是在聯(lián)邦政府權(quán)力過(guò)大的情況下通過(guò)返還和下放部分權(quán)力給州政府和地方政府的方式稍微平衡一下中央與地方關(guān)系，從而較好地達(dá)成了后現(xiàn)代國(guó)家中中央權(quán)益與地方權(quán)益的大體平衡。
四、兩黨制及其改革 兩黨制是為彌補(bǔ)議會(huì)政治的不足而產(chǎn)生的。不同的議員來(lái)自不同的選區(qū)，他們最初只代表選區(qū)和選民的利益，而不顧國(guó)家和全體公民的整體利益。19世紀(jì)中后期以來(lái)雖然改為國(guó)民的代表，首先要代表整體利益，其次才可以代表選區(qū)和選民的利益，可是兩者之間常常有利益沖突。如何平衡這種利益沖突呢？?jī)牲h制成為一種平衡選區(qū)和選民利益與國(guó)家和國(guó)民利益的較好的體制選擇。分析兩黨制的演進(jìn)歷史，可以看出美國(guó)是如何通過(guò)政黨體制的微調(diào)來(lái)適應(yīng)外在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要的。 美國(guó)學(xué)者一般把美國(guó)政黨史劃分為五個(gè)時(shí)期，也稱(chēng)五個(gè)政黨體制。 “第一政黨體制”從1792年杰斐遜等人于1792年建立共和黨， 1794年又改稱(chēng)民主共和黨，到19世紀(jì)初門(mén)羅任內(nèi)聯(lián)邦黨瓦解。聯(lián)邦黨人掌握的政府奉行親英的外交政策，許多經(jīng)濟(jì)政策利于大資產(chǎn)階級(jí)，遭到了民主共和黨的反對(duì)。 1800年民主共和黨領(lǐng)袖杰斐遜當(dāng)選為總統(tǒng)，該黨連續(xù)24年占據(jù)了總統(tǒng)職位。美國(guó)歷史上出現(xiàn)了民主共和黨一黨統(tǒng)治的政治局面?？梢?jiàn)，美國(guó)的革命黨成為執(zhí)政黨后在建設(shè)初期也需要集中國(guó)家權(quán)力。 “第二政黨體制”從1824到1854年民主黨與輝格黨對(duì)立。 1824年后民主共和黨分裂為國(guó)民共和黨與以杰克遜為首的民主黨。 1828年杰克遜當(dāng)上總統(tǒng)，直到內(nèi)戰(zhàn)前，聯(lián)邦政府主要由民主黨控制。在杰克遜時(shí)期，國(guó)民共和黨分子和某些反杰克遜的勢(shì)力集合起來(lái)于1834年成立了輝格黨。民主黨政府的政策維護(hù)南部奴隸主階級(jí)的利益，輝格黨的主張則反映北部工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)及與他們聯(lián)系較緊密的一些南部種植園主的要求。最初，兩黨斗爭(zhēng)背后是資本與土地的一一博弈。到后來(lái)，兩黨斗爭(zhēng)背后是資本與土地的交叉博弈。工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)和南部奴隸主階級(jí)在民主黨和輝格黨中都有自己的代表，直到奴隸制問(wèn)題突出時(shí)，這兩個(gè)政黨才又進(jìn)行了一次大規(guī)模的分化改組。 1837年馬丁·范布倫繼杰克遜之后入主白宮時(shí)，民主黨已發(fā)展成為一個(gè)擁有全國(guó)和州領(lǐng)導(dǎo)階層、具有明確的政黨信念和基層組織的全國(guó)性大黨。輝格黨也不相上下， 1840年輝格黨擁戴威廉·亨利·哈里森將軍入主白宮。兩黨制從此誕生。然而，直到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)的兩黨并未形成輪流執(zhí)政的態(tài)勢(shì)。因此，這段時(shí)間僅僅可以視為美國(guó)兩黨制的草創(chuàng)時(shí)期。 “第三政黨體制”從1854年共和黨成立到1896年。 19世紀(jì)40年代，民主黨和輝格黨中南、北兩大派別在土地問(wèn)題上逐步公開(kāi)分裂。在1854-1856年的堪薩斯內(nèi)戰(zhàn)中，代表工業(yè)資本家的北部輝格黨人、自由土壤黨人以及其他廢奴主義者組織聯(lián)合起來(lái)，成立了共和黨。北部民主黨人大都站到共和黨的旗幟下，南部輝格黨人卻轉(zhuǎn)向了民主黨。經(jīng)過(guò)分裂和改組，民主黨完全成為南方奴隸種植園主階級(jí)的代表。 1860年共和黨在總統(tǒng)選舉中獲勝，林肯當(dāng)選總統(tǒng)。這時(shí)，南部奴隸主決定進(jìn)行武裝叛亂，1861年內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。從內(nèi)戰(zhàn)開(kāi)始，美國(guó)出現(xiàn)了共和黨連續(xù)執(zhí)政24年的政治局面。 “第四政黨體制”從1896年到1932年大蕭條。1884年民主黨競(jìng)選總統(tǒng)獲勝，從此開(kāi)始了兩大黨輪流執(zhí)政的歷史，標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代兩黨制正式形成。原因是，內(nèi)戰(zhàn)后的兩黨與內(nèi)戰(zhàn)前的兩黨已經(jīng)有所不同，前者是在階級(jí)、階層進(jìn)一步整合的基礎(chǔ)上的兩黨，兩黨的階級(jí)利益開(kāi)始接近，大多數(shù)公民認(rèn)為哪個(gè)政黨上臺(tái)他們都能接受了。 1884年克利夫蘭成為南北戰(zhàn)爭(zhēng)后的第一位民主黨人總統(tǒng)， 1888年共和黨人哈里遜當(dāng)選為總統(tǒng)， 1892年克利夫蘭再次當(dāng)選，1896年麥金萊當(dāng)選直到1912年，共和黨人又一次連續(xù)出任總統(tǒng)16年， 1901年麥金萊連任不久遇刺身亡，由西奧多·羅斯福繼任并于 四年后連任，1909年塔夫脫上臺(tái)， 1912年民主黨人威爾遜當(dāng)選并于1916年連 任， 1921年共和黨 人 哈 定 上 臺(tái)，1923年柯立芝接任總統(tǒng)，次年連任， 1928年胡佛上臺(tái)，直到1932年胡佛因無(wú)力挽救經(jīng)濟(jì)危機(jī)而結(jié)束了共和黨連續(xù)三屆的執(zhí)政歷史。 “第五政黨體制”始于羅斯福新政。 1932年民主黨人富蘭克林·羅斯福當(dāng)選為總統(tǒng)，任職到1945年4月逝世，杜魯門(mén)繼任總統(tǒng)，并于1948年連任。1952年共和黨人艾森豪威爾當(dāng)選總統(tǒng)，結(jié)束了共和黨20年的在野局面。概括起來(lái)，從1884年兩黨制確立到1980年的96年中，前48年即1884年至1932年，共和黨人當(dāng)總統(tǒng)32年，民主黨人當(dāng)總統(tǒng)16年，后48年中即1932至1980年，民主黨人當(dāng)總統(tǒng)32年，共和黨人當(dāng)總統(tǒng)16年。兩黨輪流上臺(tái)組織政府，實(shí)行的對(duì)內(nèi)對(duì)外基本政策是一致的。2000年和2004年在全國(guó)選舉中出現(xiàn)勢(shì)均力敵的局面，說(shuō)明兩黨在全國(guó)的實(shí)力非常接近。今天美國(guó)兩黨制雖然面臨危機(jī)，但大多數(shù)美國(guó)人認(rèn)識(shí)到兩黨制的傳統(tǒng)是可以接受的。 美國(guó)兩黨制的制度奧妙就在于：一是在體制內(nèi)部和外部始終有一個(gè)反對(duì)或平衡政治力量的存在，通過(guò)社會(huì)中兩極力量的對(duì)立及其循環(huán)，避免政治和政策的極端性，從而保持國(guó)家重大問(wèn)題決策的民主性即中庸性。二是通過(guò)輪流執(zhí)政，強(qiáng)化選民對(duì)政黨合法性的周期性控制與確認(rèn)、政策的周期性微調(diào)，從而平衡各個(gè)階級(jí)、階層、集團(tuán)的利益矛盾和利益沖突，提高國(guó)家與社會(huì)運(yùn)行的總體有效性。三是通過(guò)資產(chǎn)階級(jí)的兩黨輪流執(zhí)政，即恩格斯說(shuō)的資產(chǎn)階級(jí)一只手剛放下的權(quán)力很快就被另一只手拿起，使資產(chǎn)階級(jí)牢牢控制國(guó)家政權(quán)，排斥無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的上臺(tái)，從而保持美國(guó)資本政治的穩(wěn)定性。 美國(guó)兩黨制的弊端在于：一是政黨頻繁輪流更替，但政策半斤八兩，互相雷同，導(dǎo)致政治死氣沉沉，缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力；二是兩黨長(zhǎng)期輪流執(zhí)政，導(dǎo)致政治文化中的保守主義泛濫；三是政策長(zhǎng)期缺乏創(chuàng)新和變化，導(dǎo)致公民政治效能感下降，政治參與的內(nèi)在動(dòng)力不足。 總之，與一黨制、多黨制相比，兩黨制兼顧了民主（與一黨制相比）和效率（與多黨制相比） ，保持了政策和政治的穩(wěn)定性，但長(zhǎng)期的兩黨制也使美國(guó)社會(huì)組織和公民的政治參與缺乏積極性，政策和政治缺乏大規(guī)模創(chuàng)新的動(dòng)力。 五、文官制及其改革 建國(guó)初，美國(guó)實(shí)行“恩賜官職制” ，后來(lái)是“政黨分肥制”， 19世紀(jì)后期才建立現(xiàn)代“文官制”。 1883年的《彭德?tīng)栴D法》標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代意義上的以功績(jī)制為核心的文官制度的建立。該法的主要貢獻(xiàn)在于以下三個(gè)方面：第一，依循政治與行政分離的原則確立了文官政治中立的原則。 “行政管理置身于政治所特有的范圍之外。行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)。”第二，政務(wù)類(lèi)官員與事務(wù)類(lèi)官員“兩官分途”。政務(wù)類(lèi)官員對(duì)政黨負(fù)責(zé)，事務(wù)類(lèi)官員對(duì)上級(jí)服從，后者“并非服從他個(gè)人，而是服從那些非個(gè)人的制度，因此，僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務(wù)管轄范圍之內(nèi)，有義務(wù)服從他”。非服從個(gè)人而是服從制度實(shí)質(zhì)是要對(duì)人民負(fù)責(zé)，因?yàn)?，制度中貫徹的是主?quán)在民或人民主權(quán)的原則。第三，確立了文官職務(wù)常任的原則。 “如果希望有高效率而又公正無(wú)私的行政，如果政策問(wèn)題是根據(jù)民意決定的，那么在行政體制的半科學(xué)、準(zhǔn)司法、辦事和幕僚的那個(gè)部分中，就應(yīng)該作出長(zhǎng)期任職規(guī)定。而在行政體制的較高層次上，即在那些任職官員對(duì)政策問(wèn)題具有影響性的地方，特別是對(duì)那些行政首腦來(lái)說(shuō)，則應(yīng)該避免長(zhǎng)期任職，在這種情況下，如果希望確保政策問(wèn)題由代表人民的機(jī)構(gòu)來(lái)決定，就必須對(duì)政治控制作出規(guī)定。”此后， 1920年通過(guò)了《文官退休法》， 1923年、 1949年分別通過(guò)了《職位分類(lèi)法》和《新職位分類(lèi)法》，建立了系統(tǒng)的分類(lèi)考績(jī)制度， 1939年通過(guò)的《哈奇法》（《政治活動(dòng)法案》）重申禁止文官參與選舉等政治活動(dòng)， 1950年通過(guò)了《工作考績(jī)法》， 1958年頒布《培訓(xùn)法》， 1970年制定了《聯(lián)邦文官收入比較法》等等。這些法案在《彭德?tīng)栴D法》的基礎(chǔ)上對(duì)美國(guó)文官制度進(jìn)行不斷的點(diǎn)滴的改革和調(diào)整，直到1978年《文官制度改革法》才對(duì)美國(guó)文官制度進(jìn)行了較為徹底的符合時(shí)代要求的大的改革。 20世紀(jì)70年代以來(lái)，行政權(quán)力日趨強(qiáng)大，行政日益政治化。正如彼德斯所指出的： “除了低級(jí)官員在處理個(gè)案時(shí)會(huì)制定一些政策外，政府官員也越來(lái)越多地憑借著政策的執(zhí)行來(lái)參與公共政策的制定”。在這一背景下，美國(guó)文官制度在1978年進(jìn)行了改革。 1978年10月國(guó)會(huì)通過(guò)了《文官制度改革法》，經(jīng)卡特總統(tǒng)簽字于1979年1月生效。該法第一次確定了聯(lián)邦政府人事制度應(yīng)遵循的九條功績(jī)制原則。這九條原則提出了兩點(diǎn)新的內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)利用報(bào)酬來(lái)鼓勵(lì)政府雇員工作的積極性；二是保護(hù)揭發(fā)政府工作缺點(diǎn)和弊病的人。 1978年改革的主要內(nèi)容包括：第一，建立高級(jí)文官制度。把大約8000名司、局長(zhǎng)以上的常任文官單獨(dú)組成“高級(jí)文官班子” （即GS16、 17、 18級(jí)）。他們的工資從整個(gè)文官職務(wù)工資體制中分離出來(lái)，變成“級(jí)別隨人”的工資，從而打破了過(guò)去由于工資隨職務(wù)而定所造成的人員位置僵化、調(diào)動(dòng)困難的局面。這樣做有三大好處：一是在使用人員方面可以有更大的靈活性；二是明確這些官員是同政治任命人員有區(qū)別的，有助于提高他們的積極性，保持常任高級(jí)文官隊(duì)伍的穩(wěn)定；三是可以使那些有行政管理才干和經(jīng)驗(yàn)的職業(yè)文官被吸收到高級(jí)行政文官隊(duì)伍中來(lái)，發(fā)揮他們的長(zhǎng)處。設(shè)立高級(jí)行政文官的真實(shí)目的顯然是為了給予政府首腦和各部部長(zhǎng)以用人的機(jī)動(dòng)權(quán)，使文官隊(duì)伍的上層分子在一定范圍內(nèi)受到執(zhí)政黨和政務(wù)官的控制。第二，推行績(jī)效工資制。對(duì)部分中上級(jí)官員實(shí)行績(jī)效工資制，即按工作表現(xiàn)付酬，以鼓勵(lì)和酬勞優(yōu)異的工作表現(xiàn)。第三，改革考核內(nèi)容。改革前以“主動(dòng)性” 、“成熟性”、 “判斷力”、 “忠誠(chéng)度”等主觀內(nèi)容為考核標(biāo)準(zhǔn)，考核很少同人事決定相聯(lián)系。改革后要求考核的項(xiàng)目以每項(xiàng)職務(wù)的關(guān)鍵內(nèi)容和工作成績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，各單位的主管人必須明確地寫(xiě)出每一個(gè)職位的關(guān)鍵內(nèi)容和工作表現(xiàn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)?？己说慕Y(jié)果作為各單位對(duì)公職人員獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、培訓(xùn)、調(diào)動(dòng)、懲戒、開(kāi)除的依據(jù)。第四，改組從事管理的機(jī)構(gòu)。撤銷(xiāo)直屬總統(tǒng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)文官事務(wù)委員會(huì)，建立人事管理局、功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)、聯(lián)邦勞工關(guān)系局三個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)分別對(duì)口管理文官事務(wù)，改變傳統(tǒng)管理權(quán)限不清的問(wèn)題。 除此之外， 1978年的改革還包括淡化職位分類(lèi)；簡(jiǎn)化人事管理規(guī)則；適當(dāng)增加臨時(shí)錄用的合同制雇員；借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“授權(quán)”的工作方式，給負(fù)責(zé)具體工作的人以決策權(quán)；簽訂績(jī)效合同，使所有的政府雇員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)等等。 1978年美國(guó)文官制度改革是在文官制度長(zhǎng)期運(yùn)作實(shí)踐后進(jìn)行的，改革并完善了美國(guó)文官制度的法律法規(guī)，試圖在政治與行政的新型關(guān)系下發(fā)揮文官制度的優(yōu)勢(shì)，既強(qiáng)化美國(guó)的民主制度，又提升政府的工作效率。然而，正如許多學(xué)者所指出的，此次改革更多的是卡特總統(tǒng)的競(jìng)選宣言，是各方利益團(tuán)體討價(jià)還價(jià)的產(chǎn)物，更因?yàn)榭ㄌ乜偨y(tǒng)連任失敗而致使改革中斷。改革沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期的效果，其中高級(jí)文官制度沒(méi)有造就一個(gè)高效的管理高層；績(jī)效工資制也沒(méi)有提升文官的工作效率；改革沒(méi)有觸動(dòng)文官常任制的弊病，文官變得日益腐化、僵化、缺乏創(chuàng)新；文官隊(duì)伍素質(zhì)下降。 可見(jiàn)，美國(guó)文官制度自確立以來(lái)經(jīng)歷了多次改革，對(duì)于強(qiáng)化美國(guó)政府與政治的效率和民主是有很大作用的，但改革并沒(méi)有也不可能徹底改變資本控制美國(guó)政府和政治的本質(zhì)。將政治與行政相對(duì)分開(kāi)，就如同以前的政治與行政趨于合一一樣，只不過(guò)是美國(guó)資本控制美國(guó)政府和政治的不同方式而已。用政黨政治控制政治，達(dá)到民主目的，以文官制度控制行政，達(dá)到效率目的， 1978年的文官制度改革就是試圖在政治與行政、政黨政治與文官中立之間找到一種平衡，而資本的價(jià)值增值既需要民主的外形，也需要效率的內(nèi)涵，前者是資本的長(zhǎng)期利益所需要的，后者是資本的眼前利益所要求的。
六、分權(quán)與制衡制及其改革 1787年憲法設(shè)計(jì)分權(quán)與制衡體制、機(jī)制的目的主要有兩個(gè)：一為防止個(gè)人或部門(mén)專(zhuān)制，二為保證政府運(yùn)行效能。美國(guó)政治學(xué)家比爾德指出： “憲法的制定者雖然打算使政府的三大部門(mén)在行使權(quán)力方面互相制約和鞭策，但是也希望它們之間有一定程度的合作，俾使政府能夠在以后年代的變遷和考驗(yàn)中順利地處理國(guó)民生活和經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題，履行對(duì)人民的義務(wù)”。目的是明確的，體制、機(jī)制是復(fù)雜的，美國(guó)的分權(quán)制衡包括聯(lián)邦與州政府的分立和制衡，政府內(nèi)部立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的分立和制衡，立法機(jī)關(guān)中兩院權(quán)力的分立和制衡，政黨間權(quán)力的分立與制衡，它們都對(duì)美國(guó)分權(quán)制衡機(jī)制的目的產(chǎn)生微妙的影響。我們今天通常所說(shuō)的美國(guó)分權(quán)制衡制是1787年憲法所確立的，然而，美國(guó)分權(quán)制衡的起源可以追溯到早在此十年之前的建國(guó)之初。 由于孟德斯鳩分權(quán)理論的影響及反抗殖民時(shí)代總督專(zhuān)制統(tǒng)治的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)獨(dú)立伊始的邦聯(lián)體制就確立起了分權(quán)體制和機(jī)制。但是邦聯(lián)時(shí)代的分權(quán)存在諸多問(wèn)題，為后來(lái)的制憲提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，其中主要教訓(xùn)是邦聯(lián)時(shí)代各州的立法專(zhuān)制。由于深受殖民時(shí)代行政專(zhuān)制之苦，邦聯(lián)建立之時(shí)美國(guó)人民試圖竭力防止行政專(zhuān)制，所采取的辦法是擴(kuò)大立法機(jī)關(guān)的權(quán)力。因此，各州立法機(jī)關(guān)權(quán)力強(qiáng)大，州長(zhǎng)的權(quán)力和地位低下，這就是美國(guó)邦聯(lián)時(shí)代分權(quán)的基本特點(diǎn)：權(quán)力雖然分立，但是卻忽視了制約和平衡。杰斐遜曾說(shuō)： “政府的全部權(quán)力，立法、行政和司法，都集中到立法機(jī)構(gòu)。把這些權(quán)力都集中到同一個(gè)機(jī)構(gòu)，恰恰是暴君政府的定義。這些權(quán)力由多數(shù)人行使，而不是由一個(gè)人行使，并不能減輕暴政的程度。” 1787年憲法確立的美國(guó)分權(quán)制衡體制和機(jī)制就是想彌補(bǔ)上述不足。它的基本形態(tài)是：三權(quán)在組織機(jī)構(gòu)上各自獨(dú)立，獨(dú)立行使各自的權(quán)力，這是一種分權(quán)體制；三權(quán)相互制約、保持平衡，這是一種權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。正如杰斐遜所說(shuō)： “把這些權(quán)力集中在同一些人的手中，正是專(zhuān)制政體的定義。這些權(quán)力將由許多人行使，而不是由一個(gè)人行使，情況也不會(huì)有所緩和。 173個(gè)專(zhuān)制君主一定會(huì)像一個(gè)君主一樣暴虐無(wú)道……。立法、行政和司法部門(mén)應(yīng)該分立，以致沒(méi)有一個(gè)人能同時(shí)行使其中一個(gè)以上部門(mén)的權(quán)力。” 立憲之初，權(quán)力的分立主要是名義上機(jī)構(gòu)和功能的分立而已。從前面關(guān)于兩黨制的分析中我們不難看出，當(dāng)時(shí)政府基本上處于一黨的控制之下。就國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的關(guān)系而言，總統(tǒng)基本上處于國(guó)會(huì)的控制之下。直到20世紀(jì)初，國(guó)會(huì)一直占據(jù)主導(dǎo)地位，威爾遜在其《國(guó)會(huì)政體》一書(shū)中認(rèn)為國(guó)會(huì)是“聯(lián)邦制的中樞和支配力量”。權(quán)力的分立和制衡似乎要偏離權(quán)力平衡的軌道。 美國(guó)政治觀察家們認(rèn)為，內(nèi)戰(zhàn)是美國(guó)各種思想和制度的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，包括分權(quán)制衡機(jī)制。英國(guó)著名學(xué)者維爾精確地描述了此時(shí)的變化趨向： “從內(nèi)戰(zhàn)到第一次世界大戰(zhàn)這一期間，就如同19世紀(jì)早期在英國(guó)那樣，可以經(jīng)常并強(qiáng)有力地聽(tīng)到在政府各部分之間要有‘和諧’的要求。有人論辯說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題要求有負(fù)責(zé)的政府權(quán)力機(jī)關(guān)采取協(xié)調(diào)行動(dòng)。而權(quán)力分立使這種協(xié)調(diào)行動(dòng)不可能，它使責(zé)任模糊，直至完全消失。”在這一背景下首先得以擴(kuò)張的是總統(tǒng)帶領(lǐng)的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。尤其是20世紀(jì)20年代后期的大蕭條之后總統(tǒng)的權(quán)力日益擴(kuò)張，權(quán)力中心轉(zhuǎn)向行政機(jī)關(guān)。分權(quán)制衡再次面臨失衡的危機(jī)。而此時(shí)產(chǎn)生的權(quán)力平衡機(jī)制是兩黨分治政府。 1946年選舉的國(guó)會(huì)兩院都被共和黨控制，此時(shí)的總統(tǒng)是民主黨人杜魯門(mén)，于是出現(xiàn)了美國(guó)歷史上第一個(gè)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)被兩黨分別掌握的分治政府。兩黨分治的局面頻繁出現(xiàn)在聯(lián)邦政府和州政府之中，1946年到2005年的60年中有36年是兩黨分治政府， 1981年到2005年的24年中有20年是分治政府。兩黨分治成為選舉政治的內(nèi)在原則和觀念而被選民所接受。 美國(guó)建國(guó)初實(shí)行的分權(quán)與制衡不僅是機(jī)構(gòu)（結(jié)構(gòu)）上，而且也是功能上的分權(quán)與制衡，美國(guó)是西方國(guó)家中較早實(shí)行真正意義上現(xiàn)代分權(quán)體制、機(jī)制的國(guó)家。英國(guó)立法權(quán)與行政權(quán)是聯(lián)系在一起的，它是通過(guò)后來(lái)兩黨制的分權(quán)與制衡即政黨分權(quán)與制衡來(lái)彌補(bǔ)政府體制內(nèi)沒(méi)有分權(quán)與制衡體制、機(jī)制的缺陷。美國(guó)建國(guó)初的分權(quán)與制衡體制、機(jī)制重點(diǎn)在于：一是削弱中央政府行政部門(mén)的較大權(quán)力，保持國(guó)會(huì)、最高法院與政府（行政部門(mén)）的平行權(quán)能；二是削弱中央政府的權(quán)能，保持州和地方的自治權(quán)能；三是削弱國(guó)家和政府的權(quán)能，保持基層和社區(qū)的自治權(quán)能；四是削弱國(guó)家、政府、政黨的公共權(quán)能，保持社會(huì)組織和公民個(gè)人的私人權(quán)能。 19世紀(jì)后期美國(guó)現(xiàn)代兩黨制產(chǎn)生（世界上最早產(chǎn)生兩黨制的國(guó)家是英國(guó)，但現(xiàn)代兩黨制產(chǎn)生于美國(guó)）后，政黨之間的分權(quán)與制衡制度進(jìn)一步完善了美國(guó)的分權(quán)與制衡體制和機(jī)制，使得美國(guó)成為世界上具有比較完善的分權(quán)與制衡體制和機(jī)制的國(guó)家。如果說(shuō)美國(guó)建國(guó)初的分權(quán)與制衡制主要在于防止權(quán)力（特別是行政權(quán)力）專(zhuān)制，那么19世紀(jì)后期以來(lái)美國(guó)的分權(quán)與制衡體制、機(jī)制主要在于協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)，中央與地方，中央與地方各部門(mén)，政黨與政黨，國(guó)家與社會(huì)組織，政黨、政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系，并保持整個(gè)政治體系良好高效地運(yùn)行。
七、美國(guó)政治體制的適應(yīng)性及其啟示 美國(guó)從建國(guó)至今，之所以從一個(gè)弱小分裂的國(guó)家變成一個(gè)強(qiáng)大統(tǒng)一的國(guó)家，雖然與它的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化有關(guān)，但勿容置疑，與它的政治體制高超的適應(yīng)能力也不無(wú)關(guān)聯(lián)。有人認(rèn)為，決定這種高超的適應(yīng)能力的主要因素是孕育美國(guó)政治體制的基因的先進(jìn)性。與其他具有很長(zhǎng)時(shí)間文明的國(guó)家和地區(qū)不同，美國(guó)的政治體制一開(kāi)始就確立了它的先進(jìn)性，因?yàn)樗鼪](méi)有任何歷史的包袱，是依照北美的特殊情況而人為設(shè)計(jì)的，美國(guó)人幸運(yùn)地享用了200多年。眾所周知，孕育美國(guó)政治體制的基因是著名的“五月花號(hào)精神”，即自由平等的契約關(guān)系規(guī)則，而在東方和歐洲，長(zhǎng)期以來(lái)都是特權(quán)和等級(jí)。我們不太同意這種看法。理由是：從理論上講，歐洲早于美國(guó)具有自由平等的契約關(guān)系規(guī)則，可歐洲為何沒(méi)能維持自己的強(qiáng)大而被美國(guó)所取代呢？其實(shí)，美國(guó)的政治體制中也大量采用了歐洲專(zhuān)制君主制時(shí)代的體制，如美國(guó)的總統(tǒng)制就是從英國(guó)16世紀(jì)都鐸王朝時(shí)代的絕對(duì)君權(quán)體制拷貝過(guò)來(lái)的，為何在美國(guó)發(fā)揮了民主功能而非專(zhuān)制功能呢？ 在我們看來(lái)，美國(guó)之所以從一個(gè)弱小分裂的國(guó)家變成一個(gè)強(qiáng)大統(tǒng)一的國(guó)家，與其說(shuō)是美國(guó)政治體制基因的先進(jìn)性決定的，還不如說(shuō)是后來(lái)不斷的點(diǎn)滴的漸進(jìn)的改革讓美國(guó)政治體制擁有了比其他國(guó)家和地區(qū)的政治體制更多的靈活性、適應(yīng)性。換句話說(shuō)，美國(guó)的政治體制不是從創(chuàng)制起就領(lǐng)先于別國(guó)的政治體制的，而是后來(lái)為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，通過(guò)不斷的微小的自我調(diào)整、自我改革，提升適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制變遷的能力，長(zhǎng)期保持推進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的較高能量的。 眾所周知， 19世紀(jì)后期以前的美國(guó)是一個(gè)以農(nóng)牧業(yè)為主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)國(guó)家，資本形態(tài)以分散的自由資本為主，所以，那時(shí)以聯(lián)邦制為政治制度中心，以州和國(guó)會(huì)為國(guó)家政治權(quán)力中心，實(shí)行議會(huì)分權(quán)民主政體是可以理解的。因?yàn)?，以州為?guó)家縱向政治權(quán)力中心表明州與聯(lián)邦的分權(quán)與制衡，以國(guó)會(huì)為橫向國(guó)家政治權(quán)力中心是為了制衡總統(tǒng)和行政機(jī)關(guān)的過(guò)度集權(quán)，并給司法機(jī)關(guān)一定的獨(dú)立權(quán)力和制衡權(quán)力。對(duì)以弱小分散且追求平均利潤(rùn)為主的資本形態(tài)———自由資本來(lái)說(shuō)，一個(gè)分權(quán)的政治體制是實(shí)現(xiàn)其資本價(jià)值增值最好、最快的政治形態(tài)。最初聯(lián)邦參議院代表州的利益，聯(lián)邦眾議院代表選區(qū)和選民的利益，這兩大利益正好是自由資本的主要利益所在。而議會(huì)實(shí)行委員會(huì)制這種效率較低但比較民主的決策形式是分散的眾多自由資本試圖得到平均利潤(rùn)所喜歡的資本政治形態(tài)。 19世紀(jì)后期到20世紀(jì)中后期的美國(guó)是一個(gè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)逐漸向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，壟斷資本逐漸代替自由資本而成為資本的主體形態(tài)。壟斷資本是一種資本集中強(qiáng)大且追求壟斷利潤(rùn)的資本形態(tài)。要實(shí)現(xiàn)壟斷資本的價(jià)值增值必須建構(gòu)一種集權(quán)高效的政治體制形態(tài)，而行政集權(quán)民主制下的行政首長(zhǎng)制正是壟斷資本所需要的那種決策效率比較高的資本政治形態(tài)。之所以從19世紀(jì)后期起總統(tǒng)制取代聯(lián)邦制成為美國(guó)政治體制的制度中心，總統(tǒng)及其行政部門(mén)成為美國(guó)政治權(quán)力的中心，正是美國(guó)政治形態(tài)對(duì)美國(guó)資本形態(tài)的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型而迅速作出的體制調(diào)整和體制機(jī)制適應(yīng)的反映?？梢?jiàn)，所謂美國(guó)政治體制的先進(jìn)性并不源于一種先天的制度基因，而是這種體制能在基本保持制度結(jié)構(gòu)不變或小變的情況下，通過(guò)不斷調(diào)整自己的功能去提升推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和能量，也即先進(jìn)性實(shí)際上只是一種較高的適應(yīng)能力賦予的。從這個(gè)角度講，體制的適應(yīng)性與先進(jìn)性是成正比的。相反，前蘇聯(lián)的政治體制之所以失敗，并不是它的基因有多么不好，而是它長(zhǎng)期故步自封、頑固不變，從而使自己逐步喪失了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大能力和能量。
如果說(shuō)美國(guó)政治體制從19世紀(jì)中后期到20世紀(jì)后期大體上保持了其較高的適應(yīng)能力，其中最重要的表現(xiàn)是在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下保持了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一定程度的干預(yù)和調(diào)節(jié)能力，那么， 20世紀(jì)70、 80年代的新自由主義改革則使美國(guó)政府的這一能力越來(lái)越弱。原因是，新自由主義改革的基本方向是正確的，但有點(diǎn)過(guò)了頭，把資本的貪婪性和自由市場(chǎng)的盲目性最大限度地結(jié)合在了一起，大大削弱了政府的干預(yù)和調(diào)節(jié)能力，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的軟弱性越來(lái)越明顯，公共性越來(lái)越弱小，導(dǎo)致全國(guó)家、全社會(huì)的公共制度失靈，使資本主義制度的缺點(diǎn)越來(lái)越多地暴露出來(lái)。如， 2008年國(guó)際金融危機(jī)之前，其實(shí)由房地產(chǎn)泡沫牽引出來(lái)的美國(guó)金融體系的一系列問(wèn)題已經(jīng)暴露出來(lái)，可是，按照美國(guó)的現(xiàn)有法律，政府不能提前介入、主動(dòng)干預(yù)，必須等到出現(xiàn)問(wèn)題并且非常嚴(yán)重，有人上告了，政府才可以通過(guò)適當(dāng)?shù)氖侄翁貏e是司法手段和行政手段來(lái)進(jìn)行干預(yù)，這樣一來(lái)，政府在金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)中所起的矯正、調(diào)節(jié)作用就很有限和無(wú)力了。當(dāng)然，與其說(shuō)這是美國(guó)政治體制的悲哀，還不如說(shuō)這是資本和資本主義制度、資本主義社會(huì)、資本主義國(guó)家的悲哀。因?yàn)檫@里面存在一個(gè)至今難以克服的兩難問(wèn)題：在資本統(tǒng)治的社會(huì)里，在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)中，資本利益和國(guó)家整體利益、社會(huì)整體利益、公民個(gè)人利益的矛盾沖突通過(guò)改革最多在短時(shí)間里可以緩解，但永遠(yuǎn)無(wú)法完全解決，要徹底解決資本利益和國(guó)家整體利益、社會(huì)整體利益、公民個(gè)人利益的矛盾沖突就要突破現(xiàn)有以資本為中心的制度結(jié)構(gòu)，而這又是資本堅(jiān)決反對(duì)的。可見(jiàn)，至少到目前為止，美國(guó)政治體制的不足還在通過(guò)不斷的小幅的自我調(diào)整去改進(jìn)。這種改進(jìn)到什么時(shí)候才徹底喪失作用，尚不好判斷。正像馬克思曾經(jīng)講過(guò)的：“無(wú)論哪一個(gè)社會(huì)形態(tài)，在它所能容納的全部生產(chǎn)力發(fā)揮出來(lái)以前，是決不會(huì)滅亡的；而新的更高的生產(chǎn)關(guān)系，在它的物質(zhì)存在條件在舊社會(huì)的胎胞里成熟以前，是決不會(huì)出現(xiàn)的”。這就說(shuō)明，目前美國(guó)的資本主義政治制度在它推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的能量尚未被完全開(kāi)發(fā)出來(lái)之前是不會(huì)消失的。換句話說(shuō)，至少?gòu)睦碚撋现v，社會(huì)主義政治制度或別的什么政治制度要取代美國(guó)式的資本主義政治制度必須要有比美國(guó)式的資本主義政治制度更大的生產(chǎn)力容量才有可能。 從上面對(duì)美國(guó)政治體制的分析中，我們可以得到兩點(diǎn)重要啟示：一是政治體制自身的與時(shí)俱進(jìn)、不斷改革是其保持較高的外在適應(yīng)性，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方法。美國(guó)政治體制的先進(jìn)性并不是一種先天的基因，而是這種體制能在基本保持制度結(jié)構(gòu)不變而只作微調(diào)的情況下，通過(guò)不斷調(diào)整自己的功能去提升推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和能量。這就啟示我們，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要繼續(xù)進(jìn)步和發(fā)展，就必須有一個(gè)與之相適應(yīng)的政治體制，而政治體制改革是使政治體制具有較高的推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力和能量的唯一途徑和手段。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸表明，現(xiàn)在是在保持中國(guó)根本政治制度（人民代表大會(huì)制度）不變的情況下，進(jìn)一步加大中國(guó)政治體制改革力度，調(diào)整各種具體的體制、機(jī)制及其功能的時(shí)候了，但是沒(méi)有必要過(guò)快、過(guò)大和盲目地進(jìn)行政治體制改革。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化體制改革的漸進(jìn)性一樣，中國(guó)的政治體制改革也必須保持漸進(jìn)性：既積極又穩(wěn)妥。我們要吸取法國(guó)大革命和前蘇聯(lián)“舊制度”過(guò)快改變，而新制度是什么尚未想好，在社會(huì)（統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)）尚未準(zhǔn)備好大規(guī)模改革的情況下盲目改革導(dǎo)致“革命”的歷史教訓(xùn)。二是世界上并沒(méi)有適合所有國(guó)家和民族的最好的政府形式。早在19世紀(jì)中葉英國(guó)著名政治思想家J·S·密爾在《代議制政府》一書(shū)中就曾說(shuō)過(guò)，世界上并沒(méi)有適合所有國(guó)家和民族的最好的政府形式，因?yàn)?，不同的?guó)家和民族所處的發(fā)展階段是不同的。最好的政府形式是這個(gè)國(guó)家和民族如果沒(méi)有這樣的政府形式就不可能發(fā)展和進(jìn)步的那種政府形式。他認(rèn)為，對(duì)于發(fā)展到文明階段的國(guó)家和民族來(lái)說(shuō)，代議制民主政府可能是最好的政府形式，而對(duì)于尚處于非文明狀態(tài)的國(guó)家和民族來(lái)說(shuō)，專(zhuān)制政府、半專(zhuān)制政府、半民主政府等政府形式或許是最好的政府形式，因?yàn)?，如果沒(méi)有這樣的政府形式，那些國(guó)家和民族就無(wú)法發(fā)展和進(jìn)步。這就啟示我們，對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)是最好的政府形式，對(duì)別的國(guó)家來(lái)說(shuō)未必是最好的政府形式。對(duì)于美國(guó)政治體制改革中一些好的做法，發(fā)展中國(guó)家可能會(huì)從中得到很多啟示，也可以借鑒一些具體的方式、方法和技術(shù)，但發(fā)展中國(guó)家的政治體制改革主要應(yīng)立足于創(chuàng)新具有本國(guó)特色的政治體制，照搬照抄美國(guó)的政治體制是沒(méi)有出路的。
